农村基础教育的公共投入政策

1、农村根底教育的公共投入政策农业、农民和农村问题是当代中国经济和中国社会开展的突出问题，其开展状况将在很大程度上决定中国现代化的开展进程。农村教育既是农村开展的根底性条件，也是农村开展状况的重要表征。近年来，农村地区教育问题尤其是农村根底教育问题已经成为学者们关注和讨论的焦点，国家把农村教育作为中国教育改革和开展的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使得农村教育在农村改革和农村经济开展的带动下，获得了长足的进展。从绝对意义上说，全国的农村根底教育开展状况与改革开放以前相比有了长足的进展，特别是?义务教育法?公布施行以后，经过各级地方政府的不懈努力，近几年我国农村根

2、底教育无论在办学条件，还是在普及九年义务教育等方面都获得了显著成绩。从我国的情况看，我国根底教育经过多年来的努力，已获得了长足的开展，实现了根本普及九年义务教育、根本扫除青壮年文盲的两大历史任务，这是举世公认的宏大成就。但从90年代中期以后，随着财政体制改革和农村经济开展的停滞，农村教育正面临着严峻的形势，存在着教育资源存量缺乏、教育经费财政投入缺乏和已经获得的“普九和“两基成果不能稳固的问题，造成这种状况的原因是多方面的，农村根底教育财政投入总量缺乏就是影响农村根底教育开展的一个重要因素，教育经费问题是困扰农村根底教育开展的一个根本问题。不建立稳定、可持续开展的农村根底教育财政投入体制和管理

3、体制，农村根底教育的开展就没有保障。一、农村根底教育投入总量缺口分析一由于历史开展原因导致的农村根底教育资源存量缺乏形成的缺口农村根底教育和义务教育的开展，需要满足两个根本条件，一是必须拥有的根底设施和设备；二是根本的老师素质。而恰恰是由于中国特殊的“二元经济构造导致了广阔农村地区在这两方面与城市地区的宏大差距，在根底教育资源存量方面存在宏大的差距。据统计，1991年，全国中小学校设备配齐率，城市中学为42.49%，小学为25.52%，而农村中学只有17.62%，小学为8.46%；城市中学生均拥有图书20.9册，小学生7.6册，而农村中学生只有3.6册，小学生1.9册。2001年底，全国普通中

4、学在校生与专任老师比例为1：19，其中，城市为1：17，县镇为1：19，农村为1：20。全国普通小学在校生与专任老师比例为1：21，其中，城市为1：19，县镇为1：20，农村为1：22。这种教育资源存量方面差异大的场面需要一段时间连续的较多的投入才能逐渐改变过来。教育资源存量上的差异根源就在于国家的教育投资管理体制方面。在20世纪末期，我国教育投资管理体制的开展大致可分为三个阶段：第一，根底教育的统一财政与分级管理1970-1985。在这一阶段，虽然农村中小学教育在规模上迅猛扩大，形式上把戏翻新，但其目的、内容与方法已背离教育规律，总的财力、物力和人力资源的投入程度受到当时经济开展程度和管理体

5、制的限制，仍处于相当低的程度；第二，根底教育地方负责、分级管理1985-1993。在这个阶段，农村经济开展迅速，教育总投入逐年增加，但这些投入都是由于经济开展需要和农民认识的转变而进展的自发投入，国家财政投入程度并不高，虽然公布?义务教育法?，对农村根底教育的投资管理体制进展了法律规定，但由于当时财政管理体制尚处于变革之中，国家财政投入的重点也没有放在农村根底教育上，农村根底教育开展速度虽然加快，但总体程度不高，且存在许多问题，据1990年第四次人口普查统计，到1989年，全国15岁以上人口中，文盲、半文盲的比例为15.88%，初中文化程度和小学文化程度的劳动力占总人口的70%，其中绝大部分都

6、在农村；第三，国家财政拨款为主，多种渠道筹措教育经费1993-2001。1992年，江泽民主席在党的十四大上指出，到本世纪末，根本普及九年义务教育，根本扫除文盲。国家制定了“根本普及九年义务教育、根本扫除文盲的标准，规定了不同地区达标的时间表，并开展了由各级人民代表大会监视、由各级政府施行的“双基达标活动，在这一阶段，农村教育财政管理体制逐步走向制度化，财政投入程度显著增加。可以说，每一阶段的教育投资体制都曾有过积极作用，都把解决农村根底教育开展问题作为重点，但都未能从根本上解决农村教育经费严重短缺的问题。农村教育经费短缺存在两个突出特征：宏大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。这种情况

7、的直接后果是，农民承当了义务教育和高中阶段教育的绝大部分本钱，这些年高等教育体制的产业化改革又使农村的一大部分资金以教育投资的形式流向城市，加剧了农村教育资源短缺的问题。财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九工程资金投入缺口的调研，认为假如要全面到达“普九标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。北大教育学院副教授王蓉表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。毫无疑问，这一详细情况的存在促使决策者对义务教育财政投入体制进展改革，使今后的改革措施能在一定程度上能弥补农村根底教育在教育资源存量和人力资源存量方面的缺口。二由于近年经济政策原

8、因导致的增量缺乏形成的缺口1993年中共中央、国务院公布的?中国教育改革和开展纲要?确定的教育经费占国民消费总值的比例到20世纪末到达4%，这一目的是根据当时经济开展程度教育开展程度，并参考国际上其他国家的情况而确定的，应该说是合理的和可行的，可是进入90年代以后，我国财政性教育支出占GNP的比例并未如人们所期望的那样稳步地上升，而是呈现了持续下滑的趋势，1991年为2.85%，1992年为2.73%，1993年和1994年平均为2.52%，1995年为2.46%。到1999年仅为2.97%，2000年为2.90%，仍比国家预定目的少投入1.1个百分点。注：1.预计占GNP比例根据1993年的

9、占比，到2000年到达4%计算的平均增长速度。资料来源：历年?中国统计年鉴?。从此表可以看出，假如按照1993年提出的增长目的，1995年以来，每年财政性教育经费总量投入都存在较大的缺口，且逐年增加，从1995年的241.5亿元，增加到2000年的971.9亿元，累计达3515.4亿元，即使是按照1995年以来农村普通中小学教育经费占全国教育经费30%左右这个比拟低的比例，2000年以前农村义务教育财政投入缺口就在1000亿元以上。在这种总量增长乏力和目前的教育财政投入管理体制和分配体制背景下，首先受到影响的必定是农村根底教育经费总量增长，无论绝对数和相对数的增长，都相当有限，这种影响会直接表

10、达在农民义务教育负担方面。我国普通初中生均公用经费支出1999年比上年增5%，而农村初中那么减少1.5%；小学生均公用经费支出1999年比上年增6.4%，农村小学只增加2.9%。与此相对照的是，小学生均交纳杂费1999年比上年增加6.1%，而农村小学的增幅那么是6.9%，超过了城乡平均程度。结果，1999年农村普通中、小学杂费占公用经费支出的比例都高于城乡平均程度，假如再考虑到城乡学生人数的差异，那么这一比例的城乡差距会更大。所以说，农村在根底教育财政投入方面，仍然处于不利地位。三农村税费改革对农村根底教育财政投入需求的影响2000年，中共中央国务院下达了关于进展农村税费改革试点工作的通知，按

11、照中央和国务院的统一部署，各地陆续进展了农村税费改革的试点工作。2001年5月?国务院关于根底教育改革与开展的决定?指出：“实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育安康开展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算上和上级转移支付资金中优先安排，确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的程度。经过各方面的共同努力，2022年农村税费改革在全国农村地区展开。这次农村税费改革试点工作的指导思想是标准农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，实在减轻农民负担，进一步稳固农村基层政权，促进农村经济安康开展和农村社会长期稳定。税费改革试点工

12、作的主要内容是取消“三提五统以及屠宰税等多个收费工程，农民只需交纳农业税及其附加。在取消乡统筹费后，原来由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育等支出，由各级政府通过财政预算安排。确保农民负担得到明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。可以说，正在迅速扩大试点范围的农村税费改革，从分配上理顺了国家、集体、农民三者的利益关系，是国家为实在减轻农民负担而施行的治本之策，但税费改革也势必给现有的农村教育投资格局带来重大的冲击。农村税费改革取消各种收费，改为只收一种农业税，这对减轻农民负担，开展农村经济和保证农村的社会稳定，产

13、生了深远的影响，但由此引出的矛盾也显而易见：农民减负，县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局，农村基层政府和根底教育就难以保持正常运转，农村义务教育经费缺口将进一步扩大。县乡财政可用于根底教育的收入在税费改革后主要依靠两个来源：一是县乡中非国有或非公有制经济的税收。由于县及县以下经济所有制构造的特点是没有多少国有经济，更少有国有大中型企业，因此非农产业中民营经济的开展就成为农村根底教育是否能正常进展的关键。假如县乡中的非农产业或非公有制经济开展不充分和不成熟，那么主要依靠在GDP中比重不断降低的农业增加县乡财力，是全然支撑不了农村基层政府和根底教育的正常运行的。另一方面，整个税费改革过

14、程又受制于上级财政的转移支付才能。农村税费改革取消了农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少了农村教育的经费：全国农村教育费附加1996年240亿元，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元1999年，而在农村地区，教育费附加是补充老师工资缺乏部分的经费来源，农村集资那么是改善校舍和办学条件的主要经费来源。虽然国家在进展税费改革过程中做出了原那么性的规定：实行农村税费改革试点的地区，要把农村税费改革与促进农村义务教育安康开展结合起来，对因税费改革而减少的教育经费，有关地方人民政府应在改革后的财政预算和上级转移支付资金中优先安排，

15、确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的程度。但假如不进一步建立标准的财政转移支付体制，调整农村基层政府不平衡的事权和财权安排，仅仅靠地方财政是难以完全填补税费改革带来的日益扩大的农村义务教育经费缺口。二、农村根底教育投入主体构造存在的问题及成因分析一农村根底教育投入主体构造存在的问题分析：制度性原因在我国市场经济体制改革的过程中，财政体制的调整在很大程度上影响着农村教育财政投入体制的基矗一方面，从我国农村根底教育财政投入的开展及演变的过程也可以清楚地看到中央与地方财政在权利和责任分配上的变化；另一方面，中央与地方财政权利与责任分担机制的改革决定了我国农村根底教育财政投入的体制，也决定了

16、投入主体的权利与责任的分配。根据传统的测算指标，如各级政府的政府支出比例，我国的财政体制是高度分权化的。?预算法?授予地方高度的自治权各级地方政府都有独立的、经由各级人大批准的预算。自市场化改革以来，政府间的收入共享体制已发生了很大的变化。但长期以来形成的各级政府之间的层层相叠的分级体系仍然存在着。在中央政府决定收入共享体制的大致框架根底上，各级次之间是分别向下进展分享的。即中央一级的政府只与省政府打交道，而省级政府那么与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享机制。同样，支出分配机制也采用一样的方式。这一分享机制确实定使得各省之间的实际收入由于其经济开展情况的不同而存在较大差

17、距，也使得我国财政体制的框架呈现出联邦制的特点。近年来，我国先后进展了数次大的财政体制改革，80年代分权化改革、1994年的分税制和1998年开场的公共财政改革。80年代初的分权化改革财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，使得中央政府与地方政府财政收入的比例从80年代初的40：60，变为90年代初的22：78。但随之而来的总体财政收入下降，国家中央财政对于经济调控才能减弱等问题。在此根底上，1994年我国对财政体制进展了又一次大规模的改革。这是一次综合性的一揽子改革方案，其目的就是要解决三个领域的问题：抑制财政收入下降和对政府尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税

18、收构造中的扭曲因素和增加税收透明度；调整中央政府与地方政府之间的收入分配关系。假如从增加财政收入，加强中央政府的调控才能来看，这次改革是非常成功的。在当年，一次性将大额增值税和消费税收入上缴国库，使中央政府收入占政府总收入的比重由22%快速进步到55.7%。二改革对于我们农村根底教育投入主体构造的形成有着深远的影响意义。1.从各级财政主体财力分配格局来看1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系，增强了中央政府的收入与支出才能的同时，将大部分的公共支出责任，包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。20世纪80年代中期确定根底教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改

19、革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，地方政府财力的增强为支持农村教育的开展提供了物质基矗而90年代中期开场实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入构造，奠定了政府间财力分配关系的新框架，其根本特征是：中央财政收入占全国财政收入的比重显著进步，如今大约50%左右，标志着中央宏观调控才能有所增强。假如再加上省本级的财政收入，那么，中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中，占有绝对支配地位，超过60%；而县乡基层政府财政收入比重如今一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小，如今我国县以下财政自给率不高，在1999年县级财政自给率总体程度仅为64.97%，

20、而大部分的县财政自给率缺乏50%。尽管财政的收入分配格局有所改变，但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变，仍然强调了地方政府财政投入在整个根底教育教育中的重要性，即地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重略有进步，当年为12.8%，而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的构造看，1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%88%。国家教育开展研究中心研究员韩民曾发表看法：“中国目前的义务教育财政体制，在

21、经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承当农村根底教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承当农村根底教育投入的职责。我国中央和省级政府掌握了主要财力，但根本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承当了绝大部分义务教育经费。这种政府间财权与义务教育事权责任的不对称安排，是我国义务教育特别是农村根底教育经费短缺的重要制度原因。2.从各级财政主体的转移支付情况来看1994年财政体制改革的另一个深远影响就是进一步加大地区财力之间存在的差距，进而进一步影响到了农村根底教育的投入情况。1994年改革的初衷之一就是彻底改革政府间

22、转移支付体制，通过公式化和标准化的转移支付，将收入分配和政府间转移支付放在客观的根底之上。但是改革的结果没有改革现行的转移支付体制，只不过增加了两项新内容税收返还和过渡期均等化转移支付。由于这两项政策的施行使得原有的收入再分配改变成为了来源地原那么，也就是将更多的收入返还给富裕地区而不是贫困地区。这种返还制度进一步造成了财政转移支付与各省的财政收入相关，加剧了原有省际之间的不平等。详细到农村根底教育公共财政的转移支付，我国中央、省级政府在这几年中也投入了大量专项财政资金用于解决贫困地区义务教育的普及问题。但这些转移支付资金的数额与实际各县级财政投入在教育的资金仍有较大的差距，中央财政对地方转移

23、支付的教育补助专款还无法弥补现阶段农村根底教育存在的宏大资金缺口。1997年，中央财政对地方转移支付的教育补助专款为11.13亿元，约占当年全国财政预算内义务教育经费总支出的1.5%。但据国家教育开展研究中心对全国7省市26个县的抽样调查，1998年样本县义务教育经费总支出(含预算外经费)中各级财政的教育补助专款约占12%，县财政约占9.8%，其余78.2%为乡村负担。3.从财政主体构造动态开展来看收入重心上移、支出重心下移从财政主体构造动态开展来看，我国财政体制还存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面，收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。从县财政与中央财政的关系看，在分税制财政

24、体制下，县需要将75%的增值税和100%的消费税上缴中央财政；中央财政对县的补助主要有税收返还和机关事业单位增加工资补助。这样县财政与中央财政之间存在的主要问题就是，中央集中各地的增值税、消费税收入增量较多，而地方得到两税增量的比重却大幅度下降。从县财政与省级和市级财政的关系看，1994年分税制以来，省级和市级政府在中央集中一部分财力的根底上，又对共享收入和地方固定收入进展了分成，即又对县乡财力再次进展了集中。收入的上移使县乡基层财政财力薄弱，入不敷出现象严重。另一方面，支出下移，使县乡财政支出不断加大。在中央及省市财政与县级财政的关系上，在层层集中财政收入的同时，还存在着负担下放的倾向，即将

25、部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，这在根底教育上的表现特别突出。中央和省级政府在开展义务教育方面承当的责任明显不够，省级以上财政用于农村义务教育的支出很少，农村义务教育投入根本上是由县乡财政和农民负担。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多。据有关部门的数据统计，20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40%以上，而且越往西部赤字面越大，有的省份赤字面甚至高达60%以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的

26、地区，不仅集中在中西部贫困地区的县市，东部兴旺地区教育经费也有很大的缺口。薄弱的县乡基层财政难以承当开展农村义务教育这一最繁重而艰巨的历史重任。三农村根底教育投入主体构造存在的问题分析：现实性原因县级财政财力薄弱的根底性原因在于农村经济开展的缓慢，缺乏推动和支持农村教育持续开展的才能。从现有县级财政情况来看，我们认为仅凭县级财政难以支撑中国庞大的义务教育工程。从县级财政本身的收支状况看，收入上移和支出下移，使县级财政财力匮乏。近年来中央出台的大幅度调资政策，给县乡财政带来了沉重的压力。即使中央对落实此项政策给予一定比例的补助，县乡财政承当其余部分仍然感到非常吃力。农村经济和农民收入在80年代联

27、产承包和90年代农产品提价的政策调整中，曾有两次明显的进步，19781990年，农民人均收入增加5.1倍。但90年代后期以来，由于乡镇企业的调整、农业消费资料价格上升、农业劳动力过剩等原因，农村经济增长速度减缓，19912000年，农民人均收入增加3.1倍，农民实际收入增长甚微，有的地区和有的年份甚至下降，个别的还有人不敷出、种地赔本的现象，这势必影响农村教育的经济基矗从农民人均纯收入来看，在近几年一直处于迂回爬坡的阶段。统计资料显示，19972000年，农民人均纯收入同比增长率，分别为4.6%、3.8%、2%，刚刚过去的2002年，情况并没有大的改善，增长幅度仅略高于4%。另一方面，农村人均

28、财产性、转移性收入无论在绝对量的增加上，还是在速度的增长上都远远落后于城镇，仅占城镇的13%左右。违犯了我国1993年?农业法?的规定，即国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长速度。另外，教育本钱由于老师工资和教材等材料价格的上升而进步，也进一步使得许多地区单靠县乡财政已经难以承当义务教育的全部经费。贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放老师工资(例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元)；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是老师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠老师工资的现象，2000年曾到达1

29、80亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。三、完善我国农村根底教育公共投入体制政策思路-构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不平衡一政策思路随着我国“地方负责、分级管理、以县为主的农村义务教育管理体制的建立，农村税费改革方案开场试点并施行以来，我国农村根底教育的公共投入的总量、投入公平性和贫困地区教育经费来源等问题变得更为突出。在不少地方，特别是贫困地区，农村根底教育的公共投入已出现难以为继的情况。从总体上看，我们认为当前我国农村根底教育公共投入方面主要存在着以下三个方面的问题：1.农村根底教育公共投入缺乏；2.教育投入主体构造分配不够合理；3.农村根底教育区域

30、间财力状况存在着较大差异。针对以上三个突出的矛盾，结合目前我国的国情，我们提出完善我国农村根底教育公共投入体制的政策思路。1.明确政府财政是我国农村根底教育的投入主体农村根底教育是事关我国农村经济和社会开展的全局问题，是关系到将来我国社会平衡持续开展的关键。作为一种公共产品，应明确其经费主要由以根底的财政负担，国家有提供义务教育所必要的根本就学条件的义务，这也是保障公平就学时机的根本要求。应进一步加强财政的公共职能在农村根底教育中所发挥的作用。以政府的财政拨款保证普及义务教育资金投入和承当高等教育的大部分经费。因此，在将来的财政公共体制改革中，明确财政的公共投入是我国农村根底教育的投入主体，由

31、财政承当起农村根底的投入。2.增加农村根底教育公共投入农村根底教育在民教育体系中占有着举足轻重的地位。农村教育面广量大，中小学在校生多达1.6亿人。根据2002年?中国教育经费统计年鉴?显示，2001年我国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98%和21.12%。这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据，同时，农村根底教育的现状也进一步说明我国对于农村根底教育公共投入还存在着宏大的资金远远没有到达满足需求的要求，需要我国财政部门在将来通过更多的渠道投入更多的资金。3.明确各级政府在根底教育中应承当的责任我国的根底教育实行地方负责、分级管理的管理体制。从其历史开展和现实

32、情况来，这样的体制设计并没有太多的制度障碍，产生诸多问题的原因在于各级次政府对于在根底教育中应承当的责任没有明确的分工。因此，在今后我国根底教育，特别是农村根底教育投入体制的完善过程中，亟待解决的问题之一就是需要进一步完善分级管理体制，明确各级政府在根底教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、盛县和乡各级政府之间确定一个合理的根底教育分担比例。4.加强转移支付力度近几年，中央用于各省的义务教育专项补助，在增进根底教育的公平与效率方面均起到了一定的作用。但由于补助的规模过小，制度本身设计不标准，补助使用过程中缺乏监视等原因，使得这项补助的作用极其有限，实证研究的结果也支持了这一结论。因此，建立

33、标准的中央对省根底教育专项转移支付制度迫在眉睫。中央政府应正确认识根底教育专项补助的意义和重要性，采取各种措施通过加大补助规模来进步根底教育的财政责任加快根底教育专项补助制度的公式化、法制化和标准化建立的进程，设计科学、可操作性的转移支付公式，同时简化分配程序，建立相应的监视机制，将其纳入法制轨道，使中央根底教育专项拨款在决策、分配、使用和管理等各个环节都做到科学、透明，以到达增进义务教育公平与效率的效果。二构建合理的财政转移支付制度，解决公共投入的不平衡国务院总理温家宝在全国农村根底教育工作会议上的讲话指出：“教育是现代文明的基石。进步国民素质，增强综合国力，必须大力开展教育事业。农村教育影

34、响广泛，关系农村经济和社会开展的全局。“普及农村义务教育，有利于缩小社会差距和实现社会公平。经济以及财政才能的地区间差异导致的农村根底教育财政投入程度的差异是关系到我国经济持续开展的重要问题。关于中国地区间经济和社会开展差距问题，国内外许多学者已经进展了深化研究，认为关于我国地区间财政才能差异，一是我国地区间财政才能差距十清楚显；二是由于我国地区间经济开展不平衡、造成了地区间财政才能的不平衡。各地区人均财政收入相对差距就是经济开展不平衡的结果和直接表现；三是各地区在承受中央财政补助以后，地区间财政才能差异没有明显变化；四是人均财政支出和人均财政总支出相对差距较人均财政收入和人均财政总收入相对差

35、距大大缩小，相对真实地反映了各地区财政才能差距的状况，直接影响和决定着地区间社会开展差距状况；五是假如考虑征税努力程度和支出本钱的差异，各地区财政才能差距可能比以财政支出指标衡量的各地区财政才能差距要大得多。因此，有必要通过实行转移支付制度，逐步缩小地区差距，实现地区间经济平衡开展，经济的平衡开展是解决农村根底教育财政投入平衡增长的一个重要前提和根底,对于全局的经济开展程度的地区差距来说，根底教育财政投入的地区差距问题只是一个部分问题，不可能脱离整体而单独解决。解决农村根底教育财政投入地区差距问题的另一个重要前提是解决农村根底教育财政投入总量增长问题和投入、支出构造各级财政投入比例、城乡比例、

36、根底教育与中高等教育的投入比例问题，比方，在中央、州、地方政府对根底教育经费的分担比例上，美国为6.2：48.3：45.5，法国中央政府那么分担了68.4%。而在我国，中央财政负担2%，省地负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。谁都知道，中央和省级财政才能比地方和基层政府强得多，所以，首先要解决的是加大中央和省级财政转移支付、财政性拨款力度；教育经费投入，突出向中西部地区和“老、少、边、穷地区倾斜。总量和构造这两方面的问题不解决，讨论农村根底教育财政投入的地区平衡问题就是画饼充饥，纸上谈兵。1转移支付制度目的确实立财政转移支付，指政府间财力的上下挪动。广义上的转移支付指国内各级政府按照

37、财权与事权相统一的原那么，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，还有政府间财力的转移与划拨关系，都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税制财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。无论从国际经历方面考虑，还是从我国目前的实际情况考虑，建立和施行标准的转移支付制度是解决当前我国农村根底教育财政投入地区间差异问题的一个有效手段。从

38、上面转移支付的定义来看，转移支付是一个复杂的资源配置问题，是中央政府和地方政府支出中的一个重要组成部分，在资金有限的情况下，决策者如何根据详细情况选择决策方案，其指导原那么涉及到财政转移支付制度中主要考虑的两个因素公平与效率。公平因素和效率因素在确立转移制度过程中所占的比重在不同国家或者一个国家不同的开展阶段是不同的。从经济开展的实际情况来看，地区之间的开展总是不平衡的，有的时候差距还可能很大，因此，在财政转移支付中，最主要的一个目的就是致力于消除地区间的财政才能差距，一方面通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的效劳准那么，另一方面强调财政的再分配功能，使不同地区可以保证提供根本程度的公共效

39、劳，履行政府的资源配置和经济稳定职能。农村根底教育公共投入的差异是社会、经济开展的重点之一，毫无疑问，不能听任地区差距的不断扩大，否那么，无论在公平目的还是在效率目的上都会带来严重的问题，然而，地区差异问题只是农村根底教育开展问题之一，我们研究农村根底教育地区差异问题，最终目的不能只限于缩小财政投入程度的地区差距，而是解决农村根底教育的平衡开展问题，因此，在这个意义上，我们要在认识到地区间适度差异的客观性、合理性以及它对整体开展所具有的意义的根底上，研究建立合适我国国情的财政转移支付制度，逐步解决农村根底教育财政投入的地区差异问题。2.在我国建立一个科学合理的转移支付模型应该遵循的原那么第一，

40、允许适度地区差距的存在。从前面的分析和比拟结果来看，中国地区差距和开展的不平衡问题将是中国今后相当长一段时期的主旋律，毫无疑问，我们不能听任地区差距的不断扩大，否那么，无论在公平目的还是效率目的上都会带来严重的问题，急于缩小地区差距的任何措施都是不现实的，并且在实际工作中是有害的。所以，既要成认区位优势的客观性和区域差距的长期性，不能用行政手段人为地拉平地区之间的差距；同时又要运用经济的、政策的和行政的手段，使地区差距不再继续扩大，并且通过实行投资和政策适当向农村和困难地区倾斜的战略，为缩小地区之间的差距创造条件。政府所能做的，首先是要尽可能公平地分配教育财政资源，不要因为政府行为加剧构造性失

41、衡与短缺，也就是说，政府的关注重点首先是“雪中送炭，其次才是“锦上添花；同时，在重点建立上既要有投资的重点倾斜，更要注重运用政策效应和市场机制，在改革中增加教育投资，在改革中进步投资效益，即通过政府与市场的共同作用，实现公平与效益的动态平衡。在条件成熟后逐步实行确定不同地区根底教育本钱标准，各级政府分担根底教育本钱的标准化的财政转移支付制度缩小地区差距，不能以追求绝对的平均为目的。财政收入和财政支出的差异以及与此相关的根底教育投入程度的地区差异，也不可能在短时间内通过转移支付而缩校第二、正确处理经济开展差异、财政才能差异与公共效劳部门差异的关系。既然地区差距不可防止，在设计转移支付模型时，首先

42、，我国目前的转移支付必须以促进经济开展为首要目的，即遵循效率优先原那么。只有经济开展，中央政府才能增加转移支付总量，从而通过增强财政平衡才能来逐步缩小地区经济差距。其次，转移支付模型要可以保证平衡地区财政才能的一般转移支付，以保证各地区经济的开展速度。再次，专项转移支付要注重解决制约经济开展的部门和领域的资金短缺问题，要简化地方政府的事权范围，由于我国地方政府层次较多，专项转移支付比重过大，工程过多，可能会出现上级政府截留下级政府财政资金和责任过度下移问题，反而加重基层地方政府的财政负担。农村根底教育是政府提供的公共效劳之一，因此，解决农村根底教育财政投入的地区差距问题，必须充分考虑部门分目的

43、和经济开展总目的的关系。第三、转移支付模型的相对性和动态性。所谓转移支付模型的相对性，即确定转移支付标准时由于经济不断开展和地区自然、文化、人口构造的差异，财政提供的公共效劳的本钱是不断变化的，不同地区对到达一定根底教育程度的需求不同，供应才能也不同，这种公共投入地区差异的必然性决定了转移支付标准必定是相对于一个或几个相关定量经济指标的一个相对数，而不可能是一个绝对数。因此在运用转移支付模型计算的转移支付额度时，不能将其绝对化，所谓转移支付模型的动态化，是要求转移支付模型可以随时根据经济开展和教育开展的特点进展调整，只有这样，才能有效地调动各地区开展经济、增收节支的积极性，防止基层政府对上级补

44、助“等、靠、要等等不作为倾向，也能有效防止“鞭打快牛情况的出现，因此我们建立转移支付模型时，要以相对性和动态性作为主要原那么之一。虽然转移支付模型具有相对性和动态性的特点，但一旦根据转移支付模型确定转移支付额度后，施行过程中不能有任何的弹性，这是施行转移支付模型的绝对性。三缩小农村根底教育财政投入地区差距的转移支付模型从世界范围看，各国的转移支付制度和计算转移支付数额的计算公式不尽一样，也从未形成过统一形式，但在详细做法上仍然可以找到一些共同的特征，一是纵向的转移支付，既可以解决从中央到地方各级政府的纵向财力不平衡问题，也可以解决地区间财政才能的差异问题，纵向的转移支付要受到中央政府或上级政府

45、财政才能的限制；二是横向的转移支付，那么是对纵向转移支付的必要补充，目的在于缩小地区间的财力差距，在制度和标准确立后，一般不存在总量限制问题。在我国目前的情况下，建立农村根底教育财政投入转移支付制度的主要目的是，通过纵向和横向的转移支付，尽快弥补农村根底教育的财政投入缺口，满足落后地区开展根底教育的需要。1.纵向转移支付的模型研究农村根底教育转移支付模型，必须把国家用以平衡财政才能的一般转移支付作为研究的前提，这种纵向的一般转移支付模型就是计算下级政府从上级政府获得转移支付的标准问题。上级政府对下级政府的转移支付是分税制财政制度的重要组成部分，也是进展政府横向转移支付制度的前提，无论多级财政体

46、制的国家还是单一制财政体制的国家，纵向的转移支付制度都是财政分配的主要内容。确定纵向转移支付模型的理论根底是各级政府财权和事权必须相适应，农村根底教育作为一项公共效劳，以平衡地区间农村根底教育财政投入为目的的转移支付模型，是以完成以平衡地区财政才能为目的的一般转移支付后的专项转移支付模型。建立这一纵向的专项转移支付模型时，纵向转移支付的总量除了要受到一般转移支付总量的限制外，还有分配构造对总量的影响问题。因此，平衡农村根底教育财政投入的地区差异，有两种方式，一是减少投入较高地区的投入数额，二是增加投入较低地区的数额。前面的讨论已经提到，我国即使是经济比拟兴旺的地区，农村根底教育的财政投入也存在

47、财政投入缺乏的问题和分配比例不合理的问题。我们不能把根底教育的“平衡开展等同于“平均开展。平衡开展决不是教育上的平均主义，而是要尽可能缩小区域之间、学校之间的开展差距；不是要限制教育开展，把高程度的拉下来，而是要尽快用各种方法把低程度教育的地区、学校扶上去；要尽量减少甚至消除低程度的学校，而让优质教育资源得到迅速开展，从而实现根底教育的高层次平衡开展。因此以平衡地区差异为目的的专项转移支付制度，不应以降低一些经济兴旺地区投入程度为代价来到达缩小地区差距的目的。因此农村根底教育专项转移支付也存在总量限制问题，即用于平衡地区差异的专项转移支付总量由三部分构成，一是由于农村根底教育投入总量的增量部分

48、，二是由于农村根底教育于其他中高等教育财政投入比例的调整产生的增量部分，三是城乡根底教育经费分配比例的调整而产生的农村根底教育投入增量部分，用公式1表示为：县级农村根底教育转移支付总量=总量增量+比例调整增量1专项转移支付总量确定后，我们来研究分配标准。由于是以平衡农村根底教育财政投入差异为目的的，用于农村根底教育专项转移支付的总量增量部分的补助对象应该是人均根底教育财政投入低于全国平均程度的地区，以保证地区差距的逐步缩校因此，我们计算转移支付额时应以县为单位，计算其根底教育本钱，缺乏部分通过财政转移支付获得。其次是因比例调整而增加的转移支付数额的计算，转移支付的对象那么是全部地区。我们先来看

49、平衡地区差异部分，详细计算方法用公式2表示为：x县应得转移支付额=本地标准的老师工资总额+人口总数本地人均根底教育本钱本地上年规定标准的根底教育财政支出2公式2中，本地标准的工资总额应该全省统一标准，可参考外国的经历，由较高一级的政府负责制订，由县级财政部门直接按时拨付到老师个人的工资账户的方式，但这部分资金来源应该至少由省一级财政解决，以此来保证用于老师工资的财政支出部分不被挪用，同时还可在一定程度上保持老师队伍的稳定。同时，由于前面提到的中国农村根底教育地区差异的原因不仅在于经济开展程度的差异，还受到人口、文化、自然条件的影响，因此本地人均根底教育本钱要考虑人口密度、学校数量和面积等因素。

50、还有，公式2中规定标准的根底教育财政支出为本地按经费来源核定的应该支出额和获得的专项转移支付额之和，用这个数据而不是用实际支出额核定转移支付额，可保证教育经费的根本支出和防止教育经费的挪用和稳定增长。财政性教育经费被挪用的现象越是在经济不兴旺、财政才能弱的地区越普遍。按公式2计算的转移支付额为正数的即为x县当年应该获得的转移支付额。县级根底教育转移支付额确定后，应由省级财政统一安排，省一级的财政缺口应通过中央财政对省级财政的一般转移支付来补足。公式2计算的转移支付对象只是人均农村根底教育经费相对较低的地区，由于农村根底教育转移支付总量中还包括比例调整增量，这部分增量的转移支付对象那么应该是全部

51、地区，转移支付数额那么根据调整的比例计算。通过这两部分转移支付，那么既保证了所有地区的农村根底教育财政投入不断增加，又保证了困难地区的根本支出程度和增加幅度高于全国平均程度，使地区差距逐渐缩校根据公式1、2和近年来农村根底教育财政投入增长速度，以及今后教育经费财政支出中根底教育比例和根底教育经费中城乡比例的调整，我们预计2001年以后几年农村根底教育财政投入的增量和落后地区应得转移支付总额的计算结果。按近几年的增长速度计算，到2022年，我国财政性教育经费支出的比例将到达占国民收入4%的程度，假如在将来的5、6年中，财政性教育经费的增长速度加快的话，到达4%这个目的的时间还能提早。我们这里仍然

52、按照目前的增长速度预计将来几年农村根底教育经费财政性支出的增长情况如表11。1996年至2001年，农村普通中小学财政性支出占全国教育经费总支出的比例平均值为30%，按照这个比例，我们预计2002年至2022年农村普通中小学财政性经费支出较2001年的901亿元的增量见表11第3列总量增量数据，累计将比2001年增加2850亿元。假如再考虑每年增加的根底教育经费中城乡比例的变化，比方我们按每年增加1%的比例预计，这几年的构造增量见表11的第4列数据，累计为424亿元，两部分增量总额为3274亿元，占将来6年累计支出总额的40%，所以即使按当前的增长速度，假如能在将来的几年中，建立标准的转移支付

53、制度。通过增加总量和逐渐改变支出构造的途径，完全有可能改变目前的农村根底教育地区差距状况。2.横向的转移支付模型接下来我们研究横向转移支付模型。同样道理，在研究根底教育横向转移支付模型之前，应该先研究以平衡财政才能为目的的政府间一般转移支付模型。横向转移支付作为纵向转移支付的补充，对平衡地区财政才能，缩小地区间的差距具有重要作用。我们也可以参考国外的经历，例如，在德国，地方政府间横向的补助和平衡是德国联邦制的一个显著特征，这种平衡通过一系列特别的措施，即德国独具特色的转移支付方式，通过一定的程序和方法，由各州之间施行“兄弟般的第二次分配来实现的。近年来，我国虽然也采取了东西部省份之间合作援助措

54、施，但由于措施不标准，执行过程中弹性较大，影响施行效果，因此，我们可以借鉴德国的做法，建立我国政府间横向转移支付模型。在横向转移支付模型中，首先考虑在完成纵向转移支付后，所有那些人均财政才能超过平均程度一定幅度的地区，要按规定比例计算横向转移支付数额，作为政府间横向转移支付资金。这种政府间的横向转移支付，根据我国的实际情况，应该主要在省一级政府间和省内县级政府间进展。在计算过程中，需要明确的是，需要进展横向转移支付的地区不应该是所有超过全国人均财政收入程度的地区，因为在中国总体经济开展程度较低的情况下，采用这样的方法可能会因减少开展资金而影响一些地区的开展速度，并影响兴旺地区增加财政收入的积极

55、性，所以，作为国家纵向转移支付的补充，只能选取那些人均财政收入高于全国人均财政收入一定程度的地区进展横向转移支付，这种计算公式有点类似于个人所得税的计算公式，以此原那么计算出每年国家可以用于横向转移支付的财政资金总额。在横向转移支付资金总额确定后，还要计算低于全国平均程度一定幅度的地区的财政收入差额。需要得到横向财政转移支付的地区，那么应该是所有人均财政收入低于全国人均程度的地区。因为横向转移支付资金总额与收入较低地区的财政收入差额并不完全吻合，这里用横向转移支付资金总额和财政收入差额计算出横向转移支付分配系数，从而保证横向转移支付资金完全分配到应该获得该资金的地区。确定横向转移支付模型的关键

56、在于需要进展横向转移支付支出地区确实定和横向转移支付比例确实定，这两个因素影响横向转移支付资金的规模，规模过大，会影响兴旺地区开展经济的积极性和减少开展资金，规模过小，又难以起到缩小地区差距的作用。在完成地区间横向转移支付后，在各地区的财政才能的差异状况得到一定改善的情况下，不应该再以财政资金的形式进展横向的农村根底教育转移支付，而是应该规定人均根底教育财政投入较低的地区获得横向转移支付后，必须把一定比例的横向转移支付收入作为农村根底教育的投入，用公式3表示为：地区j用于增加农村根底教育财政投入的横向转移支付额=地区j获得的横向转移支付资金总额适用于该地区的用于农村根底教育财政投入的比例3这样

57、表11中各地区根底教育财政投入增量中又增加了横向转移支付增量部分，通过横向和纵向的转移支付缩小地区差距的才能进一步进步，如下表。根据1996至2001年的计算，估计农村人均财政性教育经费高于全国平均程度的地区的教育经费总额占全国的比例在55-65%之间，考虑到地方政府增加教育经费支出的积极性，横向转移支付不应该大幅度减少进展转移支付地区的支出程度，且财政支出才能的平衡主要应该通过纵向转移支付进展调节，因此这一比例不应该定得过高，我们在计算表12时，按照占支出总额1%的比例进展计算，换句话说，就是横向转移支付资金占人均教育经费高于全国平均程度的地区教育经费总额2-3%，作为缩小地区间教育经费差距

58、的一个重要的补充手段。四、根底教育公共投入主体的国际比拟在这一部分中，我们对成熟市场经济国家的根底教育公共投入主体构造进展考察，分析这些国家各级财政主体在根底教育投入中的责任，试图从中发现或归纳出一些规律性的总论，来进一步指导我们对我国农村根底教育公共投入主体构造的分析，并对现有主体构造中存在的问题提出一些对策性的建议。一以地方政府为主的根底教育财政体制纵观世界各国根底教育财政投入与管理体制，都与本国的政治体制、财政体制、尤其是根底教育管理体制亲密相关，无论是实行联邦制的国家，还是单一主体国家，从开展的最终结果来看，根本上都形成了以地方政府为主的根底教育财政投入与管理体制。1.联邦制国家美国作

59、为一个联邦制国家，各州的教育财政体制各不一样，但根据宪法第10修正案，教育是美国各州的保存权利，联邦政府没有直接收理教育的权利。在美国的现实教育制中根底教育的主要责任在地方政府，美国地方学校管委会是公立学校的决策机制。管委会成员有权兴办学校，推选地方学区教育主管，制定规章制度以保证学校正常运转以及筹措和分配教育经费。但州政府和联邦政府每年也提供相当数额的拨款资助地方学区中小学校。联邦政府转移支付的规模较小，一般而言，联邦政府通过资助教育工程来实现自身对州和地方根底教育开展的影响。例如，1996年联邦政府教育总投入到达738亿美元，其中48%用于资助中小学教育，主要包括：职业教育工程、特殊教育工

60、程、双语教育工程、补偿教育工程等。这些资助都是采用专项拨款的方式，即指定专门用处，且大多通过联邦政府的相应职能部门来核拨给工程单位。有些工程拨款采劝一揽子拨款方式，即将某一地区的相关教育工程一笔拨给有关州和地区。但各州获得州政府的资助拨款的方式和数额并不尽一样，一般而言，但凡州或地方财力条件比拟好的或具有联络政府所辖直接利益的地区，得到联邦政府的教育拨款就比拟少。反之，那么多一些。与联邦政府相比，州政府对根底教育的管理具有详细的职责和权利，它们对公共根底教育的管理的最主要途径是通过税收和根底教育的经费分配，且规模较大，作用显著。1992年公立初等和中等学校的资金由州政府提供的部分平均在45%以