我国农村改革发展政策框架与基本思路

1、我国农村改革发展政策框架与基本思路 HYPERLINK 国务院发展研究中心课题组 国务院发展研究中心课题组农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。在革命、建设、改革各个历史时期，我们党始终高度重视，认真对待，着力解决农业、农村、农民问题。2010年发布的中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(简称2010年“中央一号文件”)，从健全强农惠农政策体系、促进农业发展方式转变、加快改善农村民生、协调推进城乡改革、加强农村基层组织建设五个方面对农业农村发展进行了部署。在“十二五”时期，从政策安排的角度，我国农村改革发展将从加快农业经营方式“两个转变”、推进农业

2、农村经济结构的战略性调整等方面着手。 一、“十一五五”时期我我国农村村改革发发展的主主要成就就“十一一五”时期，在在提高农农业综合合生产力力、调整整农村经经济结构构、增加加农民收收入、发发展农村村社会事事业和公公共服务务、落实实强农惠惠农政策策等方面面，我国国农村改改革发展展取得了了较大成成就。(一)农业综综合生产产能力稳稳步提高高，农村村经济结结构不断断优化“十一一五”期间以以来，我我国粮食食生产连连续增产产，粮食食安全得得到可靠靠保障。从从20003年开开始，我我国粮食食生产连连续6年年丰收，没没有出现现延续多多年的每每3年有有1年粮粮食减产产的局面面，20009年年粮食总总产量创创历史纪

3、纪录达到到5.3308亿亿吨。在在20110年“十一五五”完成之之年，规规划原定定粮食总总产量55亿吨指指标已经经提前超超额完成成。当前前，我国国国家粮粮食库存存充足，主主要粮食食(稻谷谷、小麦麦、玉米米)的需需求能够够得到保保障。我我国棉花花、油料料、糖料料、肉类类、禽蛋蛋、奶产产量实现现新的突突破，各各种农产产品市场场供应丰丰富。农农林牧渔渔总产值值构成中中，种植植业比重重下降，畜畜牧业和和渔业比比重上升升。农村村三次产产业构成成中，第第一产业业比重下下降，第第二产业业和第三三产业比比重上升升。农村村劳动力力就业结结构出现现重大变变化。根根据国家家统计局局抽样调调查，220099年全国国农

4、民工工总量22.29978亿亿人，其其中，外外出农民民工1.45333亿人人。(二)农民收收入持续续增长，农农村消费费水平稳稳步提升升在多种种因素的的共同作作用下，“十一五”期间的前4年，我国农民人均纯收入由2005年的3255元增加到2009年的5153元，增加1898元，每年实际增速8.3，比“十五”期间高出3个百分点。2009年，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍达到8.5。农民收入结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。2005年至2009年农民收入中工资性收入比重由36.1上升到40，工资性收入对农民收入增长的贡献

5、率达到46.7。随着农民收入的增加和农村市场流通条件的改善，农民的生活消费水平不断提高。2009年，在国家扩大农村消费政策的刺激下，农村消费需求明显上升，出现了多年未曾有过的农村消费品零售总额增幅高于全国平均水平、高于城市的可喜局面。(三)农村社社会事业业加快发发展，农农村公共共服务明明显改善善一是农农村义务务教育取取得突破破性进展展。全面面推行农农村义务务教育“两免一一补”政策，全全部免除除了义务务教育阶阶段农村村1.55亿中小小学生学学杂费，免免费提供供教科书书，并补补助寄宿宿生活费费。二是新新型农村村合作医医疗制度度建设取取得突破破性进展展。新型型农村合合作医疗疗制度基基本实现现全覆盖盖

6、，中央央和地方方财政大大幅度提提高了对对参合农农民的补补助标准准，农民民看病难难的问题题得到有有效缓解解，农民民的医疗疗负担进进一步减减轻。三是农农村社会会保障体体系建设设取得重重要进展展。从220066年开始始，全国国普遍建建立农村村最低生生活保障障制度，220099年全国国47559.33万农村村人口纳纳入低保保范围，人人均月实实际补助助64元元。针对对被征地地农民的的养老保保险和针针对农民民工的工工伤保险险也有明明显进展展。20009年年在全国国10的县(市、区区)开展展了新型型农村社社会养老老保险试试点工作作。四是农农村水、电电、路、气气、网等等基础设设施建设设取得显显著进展展。全面面

7、实施农农村饮水水安全工工程，到到20009年，已已经提前前完成“十一五五”期间解解决1.6亿农农村人口口饮水安安全的任任务。农农村交通通条件得得到明显显改善，至至20009年底底，全国国农村公公路总里里程达3333.56万万公里。农农村沼气气和信息息基础设设施等建建设也取取得重要要进展。(四)强农惠惠农政策策不断强强化，农农村改革革取得重重要进展展一是农农业支持持保护政政策体系系初步形形成。220066年我国国全面取取消农业业税，终终结了近近26000年来来农民种种地要交交“皇粮国国税”的历史史。同时时，对农农业的各各项补贴贴制度逐逐步建立立。继220044年开始始实行对对种粮农农民直接接补贴

8、、良良种补贴贴和农机机具购置置补贴之之后，220066年又增增加了对对农民的的生产资资料价格格综合补补贴。220099年，中中央粮食食直补、农农资综合合补贴、良良种补贴贴、农机机具购置置补贴等等四项补补贴12274.6亿元元。根据据农业发发展需要要，国家家还实施施了奶牛牛良种补补贴、生生猪良种种补贴、能能繁母猪猪补贴、后后备母牛牛饲养补补贴和蛋蛋鸡补贴贴等畜禽禽养殖补补贴，重重大动植植物疫病病防疫补补助、农农业保险险补贴，以以及劳动动力转移移培训补补助、新新型农民民培训补补助，测测土配方方补助、科科技入户户技术补补贴、渔渔业生产产柴油补补助等其其他补贴贴。同时时，国家家还增强强了对农农业生产产

9、大县的的奖励政政策。除除农业补补贴政策策外，国国家逐年年提高粮粮食最低低收购价价，实施施临时收收储制度度。这一一系列支支农惠农农政策，有有效地保保护了农农民利益益，调动动了农民民种粮和和地方政政府抓粮粮的积极极性，保保障了国国家粮食食安全。二是农农村义务务教育管管理体制制、县乡乡财政体体制和乡乡镇机构构等领域域改革的的不断深深化。逐逐步将农农村义务务教育纳纳入公共共财政保保障范围围，农村村义务教教育经费费保障机机制初步步建立。启启动了国国有农场场税费改改革、乡乡村债务务化解、教教育负债债化解等等工作。至至20008年底底，全国国乡镇机机构改革革试点面面已占半半数以上上。三是农农村金融融改革取取

10、得一定定进展。以以管理和和风险责责任全面面移交省省级人民民政府为为标志，农农村信用用社管理理体制首首轮改革革顺利结结束。农农村信用用社产权权制度改改革迈出出新步伐伐，改制制组建了了1855家农村村银行机机构，银银监会共共批准县县(市)统一法法人社近近20000家。农农业发展展银行在在以粮棉棉油购销销储贷款款业务为为主的同同时，贷贷款支持持对象扩扩大到农农林牧副副渔生产产、加工工转化及及农业科科技等更更广泛的的农村经经济领域域。开展展了农业业银行改改制工作作，基本本确立了了农业银银行为农农服务的的方向。开开展了新新型农村村金融机机构试点点工作。截截至20009年年6月末末，全国国已有1118家家

11、新型农农村金融融机构开开业，其其中村镇镇银行1100家家，贷款款公司77家，农农村资金金互助社社11家家。一些些地方开开始探索索建立政政府支持持、企业业和银行行多方参参与的农农村信贷贷担保机机制。四是集集体林权权制度改改革取得得重大突突破。220066年，我我国开始始推进集集体林权权制度改改革。集集体林权权制度改改革是农农村家庭庭承包经经营制度度的丰富富和完善善，是农农村土地地制度改改革在林林地上的的拓展和和延伸，是是农村经经营制度度的又一一重大变变革。截截至20009年年底，全全国已确确权到户户的林地地面积11亿公顷顷，占集集体林地地的600。我我国集体体林权制制度改革革计划到到“十一五五”

12、期末基基本完成成，届时时，全国国1.667亿公公顷集体体林地都都将基本本建立起起以农村村集体经经营组织织内部家家庭承包包经营为为基础、多多种经营营形式并并存、责责权利相相统一的的新经营营体制。五是维维护农民民工合法法权益取取得明显显进展。相相继出台台了国国务院关关于解决决农民工工问题的的若干意意见、劳劳动合同同法等等重要政政策和法法规，形形成了解解决农民民工问题题的政策策体系。逐逐步解决决农民工工工资拖拖欠问题题，依法法规范农农民工劳劳动管理理，农民民工在接接受技能能培训、就就业指导导和社会会保障,以及子子女教育育、计划划生育、疾疾病预防防等方面面所获得得的服务务都有所所改善。 二、当当前制约

13、约农业农农村发展展的深层层次问题题实现全全面建设设小康社社会的宏宏伟目标标，最艰艰巨、最最繁重的的任务在在农村，最最广泛、最最深厚的的基础也也在农村村。当前前制约农农业农村村发展的的深层次次问题主主要体现现在以下下几个方方面：(一)保障国国家粮食食安全和和主要农农产品供供求平衡衡压力增增大1.农农业资源源与环境境约束增增强。近近10年年我国耕耕地面积积减少8833.3万公公顷，人人均耕地地面积仅仅有0.0922公顷，仅仅为世界界平均水水平的440，人人均淡水水资源仅仅为世界界平均水水平的11/4,耕地减减少、水水资源匮匮乏的趋趋势难以以逆转。2.农农业基础础设施脆脆弱。我我国中低低产田占占2/

14、33，有效效灌溉面面积仅占占耕地总总面积的的46，还没没有从根根本上摆摆脱“靠天吃吃饭”的被动动局面。3.农农业科技技支撑能能力不足足。我国国农业科科技进步步贡献率率仅为449，大大大低于于发达国国家700880的的水平。我我国农业业科技成成果转化化率仅为为30400，远远低于发发达国家家80以上的的水平。灌灌溉水有有效利用用系数只只有0.46,只相当当于国际际先进水水平的660。4.农农业物质质投入成成本和劳劳动力成成本不断断提高。农农民种粮粮比较收收益明显显下降，远远低于种种植经济济作物和和外出打打工的收收益。5.随随着人口口增长、居居民收入入水平提提高和城城镇化进进程的推推进，国国内农产

15、产品供求求难以自自求平衡衡。一些些农产品品对国际际市场的的依赖不不断提高高，保障障农产品品供求总总量平衡衡、结构构平衡的的压力增增大。6.农农产品质质量安全全问题突突出。目目前，食食品行业业在原料料供给、收收购储运运、加工工包装及及批发零零售等环环节的安安全管理理都存在在严重的的问题，农农产品和和食品质质量安全全监管体体制很不不完善，农农产品和和食品安安全重大大事件频频发，严严重制约约我国农农产品出出口，严严重危害害人民身身体健康康和生命命安全。(二)缩小城城乡居民民收入差差距任务务艰巨从改革革开放330年的的情况看看，我国国城乡居居民收入入差距只只有两个个时期出出现过相相对缩小小的局面面。第

16、一一个时期期是19978-19885年，由由于改革革首先在在农村启启动，这这一时期期农村居居民的收收入增长长超过了了城市居居民；第第二个时时期是119944-19996年年，国家家大幅度度提高农农产品收收购价格格，农村村居民的的收入增增长一度度超过城城市。除除此之外外，农村村居民的的收入虽虽有增长长，但与与城市居居民的收收入差距距呈不断断扩大之之势。近近年来，国国家强农农惠农政政策力度度明显加加大，但但城乡收收入差距距扩大的的趋势仍仍然没有有得到遏遏制。深深层原因因在于，城城乡劳动动力配置置与经济济结构不不对称，不不仅造成成了农业业部门的的劳动力力生产率率增长缓缓慢，而而且通过过初次分分配直接

17、接影响到到农民增增收。119900-20008年年期间，农农业占GGDP的的比重从从27.1大大幅度下下降到111.33，下下降了558.33。同同期农业业劳动力力占全部部劳动力力的比重重从600.1下降到到39.6，仅仅下降了了34.1，导导致农业业比较劳劳动生产产率在原原来就低低的基础础上进一一步降低低，与第第二产业业和第三三产业之之间形成成了巨大大差距。从从这个意意义上讲讲，农民民收入问问题不单单单是农农业和农农村的内内部问题题，还是是与就业业紧密联联系的一一个问题题。农村贫贫困人口口规模依依然较大大，且减减贫难度度更大。按按照新的的贫困标标准标准准，我国国20008年贫贫困人口口还有4

18、40077万人，尽尽管从百百分比来来看仅为为4.22，但但是就绝绝对量而而言，相相当于欧欧洲的一一个中等等国家的的规模。而而且这些些贫困人人口大多多分布在在生态环环境恶劣劣、自然然资源贫贫乏、地地理位置置偏远的的地区。根根据国家家民委的的民族地地区贫困困监测报报告，新新标准下下的40007万万扶贫对对象，552.55居住住在民族族区域自自治地方方。20008年年西部地地区重点点县低收收入人口口中，少少数民族族人口占占46.2。这这些贫困困地区不不仅经济济发展滞滞后，自自我发展展能力差差，而且且自然灾灾害频发发，解决决这些地地区贫困困人口的的温饱问问题，是是扶贫工工作中最最难啃的的硬骨头头。(三

19、)农业面面对的国国际竞争争压力全全面加大大加入世世界贸易易组织以以来，随随着我国国农业与与国际市市场联系系的日趋趋紧密，影影响我国国农业发发展、农农产品市市场和价价格稳定定的因素素更加复复杂。国国际价格格传导机机制的作作用明显显增强，国国内市场场价格受受到冲击击的压力力日益加加大。我我国已经经成为世世界上农农产品市市场最开开放的国国家之一一。随着着我国对对外开放放度的大大幅提高高，优势势农产品品出口快快速增长长，一些些农产品品的进口口也大幅幅增长。农农产品大大量进口口，满足足了国内内需求，节节省了土土地资源源，但也也对国内内主产区区农业生生产造成成一定冲冲击。同同时，由由于受到到各种技技术贸易

20、易壁垒等等措施的的影响，促促进优势势农产品品出口难难度加大大。另外外，不容容忽视的的是，外外商凭借借其庞大大的资本本和先进进的管理理手段，较较容易在在我国农农业相关关产业形形成垄断断地位。(四)农村环环境污染染依然严严重我国化化肥和农农药的施施用量已已居世界界之首。我我国每年年化肥折折纯施用用量达到到47000多万万吨、农农药用量量1400多万吨吨。按播播种面积积计算，化化肥施用用量达440吨/平方千千米，远远远超过过发达国国家设置置的255吨/平平方千米米的安全全上限。化化肥、农农药施用用强度高高，流失失量大，使使耕地和和地下水水受到了了大面积积污染，使使农产品品农药残残留和重重金属含含量超

21、标标。畜禽禽养殖污污染面广广且量大大。农村村生活垃垃圾几乎乎全部露露天堆放放，农村村生活污污水几乎乎全部直直排，使使农村聚聚居点周周围的环环境质量量严重恶恶化。660以以上的农农作物秸秸秆未被被有效利利用，成成为污染染农村生生态环境境的主要要因素。塑塑料农膜膜使用增增加，污污染加剧剧。水生生生物资资源过度度开发利利用，导导致水域域生态环环境日益益恶化。工工业及城城市污染染向农村村转移，农农村地区区工业“三废”排放量量及污染染仍呈增增加的趋趋势。外外来有害害物种入入侵造成成生物多多样性丧丧失。各各种农业业面源污污染、生生活垃圾圾污染、工工业点源源污染造造成农村村水质变变坏、土土壤污染染、大气气浑

22、浊恶恶臭，直直接影响响农业产产品的品品质，危危害农业业生产，并并直接危危及群众众健康。农农村污染染事故导导致的群群体性事事件频发发，已经经成为影影响社会会安定的的重要因因素。农农村人口口中与水水环境污污染密切切相关的的恶性肿肿瘤死亡亡率逐步步上升，且且显著高高于城市市。此外外，随着着全球气气候变化化，气象象灾害对对农业生生产的危危害总体体上呈加加重趋势势。(五)农村经经济体制制尚不完完善1.农农民进入入市场组组织化程程度低。迄迄今为止止，农民民新型合合作经济济组织发发挥的作作用还不不够，普普遍存在在服务功功能不强强、规模模不大、管管理制度度不健全全等问题题。2.农农业支持持和保护护水平低低。从

23、最最近几年年财政支支农资金金的支出出结构来来看，对对农田水水利的投投入总体体呈下滑滑趋势，农农田水利利设施建建设严重重滞后；对农业业科研和和科技推推广服务务的投入入很低，农农业科技技支撑不不足，农农业科技技成果到到户困难难；动植植物防疫疫体系不不健全，基基层防疫疫力量相相当薄弱弱；政策策性农业业保险制制度还处处于探索索阶段，缺缺乏现代代农业发发展需要要的保险险手段；对市场场流通基基础设施施、食品品安全等等方面的的投入偏偏低；农农业生产产成本大大幅上升升，农产产品价格格保护政政策不健健全，价价格总体体水平偏偏低，有有些农产产品价格格大起大大落，农农业生产产比较收收益总体体上处于于弱势。农农业支持

24、持和保护护政策运运作方式式不规范范，影响响了整体体效能的的发挥。3.农农民土地地权益缺缺乏有效效保障。土土地制度度是农村村的基础础制度，它它不仅直直接影响响资源配配置效率率，而且且关系到到社会和和谐稳定定。农村村改革以以来，尽尽管国家家一直在在探索加加强和扩扩大农民民权利的的途径，但但农村土土地制度度仍不完完善，农农民的土土地权利利仍缺乏乏有效保保障。从从农村土土地承包包关系看看，侵犯犯农民合合法土地地权益的的现象经经常发生生，农民民缺乏充充分行使使自己土土地权利利的能力力；土地地承包经经营权能能仍不够够充分，农农民缺乏乏长期稳稳定的预预期。当当前，土土地问题题之所以以成为矛矛盾的一一个焦点点

25、，主要要是源于于工业化化、城镇镇化进程程中巨额额土地增增值收益益分配问问题。在在现行征征地制度度下，土土地收益益分配明明显是向向城市、向向非农部部门倾斜斜，农民民得到的的太少。4.农农村金融融改革明明显滞后后。农村村金融体体系不完完善，农农业银行行作为农农村金融融体系中中的骨干干和支柱柱，在为为农服务务方面发发挥的作作用还不不够；农农业发展展银行功功能单一一，农村村政策金金融功能能不健全全，农业业中长期期政策性性信贷投投入严重重不足；农村信信用社发发展不平平衡，法法人治理理结构不不完善、内内部控制制和风险险防控能能力薄弱弱等问题题仍然突突出，一一些信用用社脱农农倾向明明显，体体制改革革成效未未

26、能充分分显现；邮政储储蓄功能能单一，吸吸收的存存款极少少用于支支持农村村；保险险公司缺缺乏开展展农业保保险的积积极性，农农业保险险覆盖面面低，贷贷款风险险集中于于银行业业金融机机构；新新型农村村金融机机构数量量少，农农村金融融市场竞竞争性不不足；农农村信用用担保体体系刚起起步，农农村信用用环境不不理想；等等。(六)农村基基础设施施落后和和农村公公共服务务供给不不足的状状况仍然然没有大大的改观观1.农农村饮水水不安全全、供水水难、环环境污染染难治理理等问题题仍然突突出。农农村饮水水工程标标准不高高，饮水水条件差差，水质质没有保保证。制制约农村村饮水安安全工程程实施的的因素主主要是，投投资总规规模

27、小、人人均补助助标准和和中央投投资比例例偏低，部部分县、乡乡两级配配套资金金落实难难和工程程建设成成本攀升升。第二二次全国国农业普普查显示示，800多的的镇生活活污水没没有经过过集中处处理，未未实施集集中供水水的镇还还有288。2.农农村教育育仍然是是我国教教育事业业最薄弱弱的环节节。农村村义务教教育阶段段学校办办学条件件仍然较较差，相相当一部部分农村村贫困地地区和民民族地区区、边疆疆地区学学校的校校舍、教教学设施施、仪器器设备达达不到国国家规定定的基本本标准。农农村教师师整体素素质亟待待提高，待待遇偏低低、骨干干教师缺缺乏等问问题突出出。农村村职业教教育教学学不能满满足培育育新型农农民和促促

28、进农村村劳动力力转移的的需要，学学校的实实习实践践场所、师师资队伍伍等普遍遍紧张。3.农农村卫生生事业发发展仍滞滞后于经经济和其其他社会会事业发发展。主主要体现现在：重重大疾病病威胁农农民健康康，严重重威胁农农村劳动动人口素素质和农农民生活活质量；农村卫卫生事业业水平总总体不高高，在卫卫生资源源数量质质量、卫卫生基础础设施服服务条件件及人口口健康状状况上都都远落后后于城镇镇地区；不同地地区发展展很不平平衡，部部分农村村特别是是在贫困困地区、边边疆地区区的农村村，缺医医少药问问题尚未未根本解解决；公公共财政政对农村村卫生事事业投入入不足，严严重影响响了公共共服务职职能的发发挥。农农村医疗疗卫生服

29、服务能力力薄弱，乡乡村卫生生人员技技能水平平不高。4.农农村社会会保障体体系仍不不完善。目目前全国国新型农农村合作作医疗的的覆盖人人口占992，220099年全国国新农合合筹资水水平达到到每人每每年1000元，新新农合住住院报销销比例仅仅40左右，这这样的补补偿比例例意味着着病人自自付费比比例依然然很高，还还不能完完全解决决农村居居民因病病致贫、因因病返贫贫的问题题。农村村最低生生活保障障水平偏偏低，在在一些地地区还做做不到“应保尽尽保”。失地地农民社社保、农农民工社社保等社社会保障障等还很很不健全全。新型型农村社社会养老老保险试试点刚启启动，覆覆盖面低低。(七)城乡劳劳动者平平等的就就业制度

30、度尚未形形成农民工工工资水水平普遍遍偏低，城城乡劳动动者同工工同酬，导导致农民民工在城城市压低低消费水水平，影影响其在在城镇安安居，也也对整个个经济内内需扩大大造成不不利影响响。劳动动用工管管理不规规范，签签订劳动动合同的的比例还还不高，合合同期限限短、内内容不规规范、履履约不理理想，农农民工超超时间劳劳动比较较普遍。农农民工劳劳动安全全条件差差，职业业病和工工伤事故故较多。农农民工组组织化程程度低，工工会维权权职能发发挥不够够。农民民工无法法平等地地享受城城市公共共服务，进进城农民民工子女女尚未完完全纳入入流入地地公办义义务教育育体系，农农民工子子女计划划免疫接接种率较较低，农农民工疾疾病预

31、防防监测尚尚未完全全覆盖，进进城农民民工未能能完全纳纳入城市市计划生生育服务务体系，农农民工看看病难等等问题还还很突出出。农民民工社会会保障权权益得不不到有效效保障，农农民工参参加养老老保险的的比例很很低，农农民工没没有被纳纳入城市市医疗救救助(大大病救助助)范围围，无法法享受与与城镇户户籍居民民相同的的医疗救救助待遇遇。农民民工不能能在就业业地参与与所居住住社区的的选举，仍仍然长期期游离于于城市政政治生活活之外，利利益诉求求难以在在城市公公共政策策的制定定中得到到充分反反映。(八)农村治治理结构构不完善善随着改改革开放放的深入入，农民民的身份份平等意意识和权权利意识识普遍提提高，但但农民利利

32、益表达达渠道尚尚不通畅畅，一些些地方农农村基层层组织软软弱涣散散，农村村社会和和谐稳定定面临隐隐患。 三、“十二五五”时期农农村经济济社会发发展的主主要预期期目标根据全全面建设设小康社社会的总总体要求求和党的的十七届届三中全全会规划划的新的的政策蓝蓝图，“十二五五”时期农农村经济济社会发发展要努努力实现现以下主主要目标标和任务务：(一)确保国国家粮食食安全，加加快构建建现代农农业产业业体系“十二二五”期间，我我国的食食物及粮粮食安全全目标是是保障全全体人民民从“吃饱”到实现现“吃好”。根据据测算，220066-20008年年我国人人均粮食食消费水水平为3394公公斤(包包括国内内产量和和净进口

33、口)。按按照目前前我国每每年人口口净增量量，20015年年全国人人口将达达到133.777亿人，人人均粮食食需求按按4000公斤计计算，全全国粮食食总需求求量为55.5008亿吨吨，以粮粮食自给给率955计算算，需要要国内生生产5.23226亿吨吨。到220200年，我我国人口口总量约约14.3亿，人人均粮食食消费量量按照4420公公斤计算算，粮食食需求总总量将达达到6.0066亿吨，以以粮食自自给率995计计算，需需要国内内生产55.70057亿亿吨。我我国在119966年公布布的粮食食白皮书书和20009年年公布的的国家家粮食安安全需求求中长期期规划纲纲要(220088-20020)中，都

34、都明确提提出粮食食自给率率保持在在95以上。国国际通行行的做法法是把大大豆统计计为油料料，我国国粮食统统计口径径，除谷谷物外，还还包括了了豆类薯薯类。我我国提出出的955的粮粮食自给给率，是是把豆类类包括在在内的。220088年我国国净进口口粮食(包括大大豆)337522万吨，按按照粮食食供给量量计算，我我国粮食食自给率率为大约约93。虽然然低于995，但但是进口口的主要要是大豆豆而不是是谷物，主主要谷物物品种稻稻谷、小小麦、玉玉米的自自给率达达到甚至至超过1100。我国国20008年大大豆进口口数量337000多万吨吨，占到到农产品品进口总总额的337.22，大大豆进口口主要是是满足我我国城

35、乡乡居民收收入增长长后对植植物油的的需求，大大豆加工工副产品品豆粕可可以作为为饲料，满满足部分分肉类生生产的需需要，这这些都不不完全是是原来意意义上的的粮食需需求，而而是体现现了更广广泛的食食物总需需求。如如果不包包括大豆豆，我国国“十二五五”期间设设立955的粮粮食自给给率是完完全有把把握的。我我国粮食食增产潜潜力可观观，通过过加强中中低产田田改造和和技术进进步，从从总量上上看，能能够基本本满足220200年的国国内粮食食需求。“十二五”期间，我国食物安全的目标任务是，继续立足国内，保持稻谷、小麦自给，保持玉米基本自给，适当恢复和发展各种食用油籽，避免食用油籽过度依赖进口，畜禽产品、水产品等

36、重要品种基本自给。在保证粮食总量增加，粮食安全不受影响的前提下，优化农业结构，构筑各种资源有效利用、比较优势充分发挥、竞争力明显增强的现代高效农业产业体系。(二)确保农农民持续续增收，遏遏制城乡乡收入差差距扩大大趋势党的十十七届三三中全会会提出了了促进农农民增收收的明确确目标，即即20220年农农民人均均纯收入入比20008年年翻一番番，相当当于平均均每年保保持6的增长长速度。从从过去的的经验看看，实现现上述目目标虽然然有较大大的可能能性，但但也存在在着不确确定性和和挑战。如如果我们们从缩小小城乡收收入差距距角度观观察，面面临的挑挑战更为为严峻。在在19997-220088年期间间，城镇镇居民

37、可可支配收收入每年年保持了了8.77的增增长速度度。从更更长的时时间跨度度看，119855-20008年年期间，城城镇居民民可支配配收入年年均增长长7.11；119900-20008年年期间，城城镇居民民可支配配收入年年均增长长8.22。据据此来看看，城镇镇居民可可支配收收入增长长在很大大程度上上会快于于农民人人均纯收收入增长长。如农农民收入入按6增长，城城镇居民民收入按按年均99增长长，到220200年，农农民人均均纯收入入将达到到95881元，城城镇居民民人均可可支配收收入将达达到4443877元，城城乡差距距扩大到到4.6631，收收入绝对对差距由由目前的的1万元元以上扩扩大到33万元以

38、以上。即即使到220200年农民民收入实实现了翻翻一番目目标，但但如果城城镇居民民可支配配收入增增长继续续快于农农民人均均纯收入入，城乡乡收入差差距还会会继续扩扩大，这这对全面面建设小小康社会会是一个个巨大的的挑战。“十二五”期间考虑到应对国际金融危机、扩大内需、遏制城乡收入差距持续扩大的需要，农民人均纯收入年均增长速度必须确保达到7以上，要大力创造条件，实现农民收入更快地增长，特别是要探索农民收入增长快于城市居民收入增长的可能性，遏制和扭转城乡收入差距扩大趋势。(三)加快农农村劳动动力向非非农产业业和城镇镇转移，促促进农民民稳定就就业、充充分就业业从农村村劳动力力的供给给看，尽尽管200世纪

39、990年代代初农业业就业人人数就开开始下降降，本世世纪初开开始一些些地区有有技能的的、年轻轻的农村村劳动力力出现明明显的供供不应求求，但农农村劳动动力总量量上供大大于求的的格局仍仍然没有有改变。促促进农村村劳动力力转移，仍仍将是我我国中长长期的重重要任务务，是实实现城乡乡协调发发展的重重要环节节。从我我国城乡乡人口年年龄构成成和劳动动力供给给变化趋趋势看，农农村劳动动力是今今后新增增劳动力力的主要要来源，城城乡就业业的难点点主要在在农村。220000-20008年年，第一一产业占占全社会会就业的的比例由由50下降到到39.6，88年年均均下降11.3个个百分点点。按照照近年这这个速度度，200

40、10年年，第一一产业占占全社会会就业的的比例下下降到337。据据测算，220100年的全全社会就就业将在在7.998亿左左右，农农业劳动动力为22.955亿。到到20115年全全社会就就业将在在8.22亿左右右，农业业劳动力力为2.5亿左左右，第第一产业业占全社社会就业业的比例例将下降降到300.5。“十二五五”期间，要要力争解解决45500万万人农业业劳动力力转入非非农产业业和城镇镇就业，每每年平均均转移9900万万人以上上。(四)加快农农村社会会事业发发展，提提高农村村公共服服务水平平“十二二五”期间要要在为城城乡居民民提供均均等化基基本公共共服务上上取得重重要进展展，努力力实现农农村居民

41、民学有所所教、劳劳有所得得、病有有所医、老老有所养养、住有有所居。大大力发展展农村义义务教育育、职业业教育和和劳动力力培训，努努力普及及高中教教育，不不断提高高广大农农民的文文化素质质、就业业技能和和创业致致富的能能力。进进一步巩巩固和发发展新型型农村合合作医疗疗制度，建建立健全全农村三三级医疗疗卫生服服务网络络，使农农民享有有公共卫卫生服务务水平得得到进一一步提高高。完善善农村社社会保障障制度，基基本建立立农村社社会新型型养老保保险制度度。建立立健全农农村文化化设施网网络和文文化服务务机制，大大力发展展公益性性文化事事业，推推动农村村文化繁繁荣发展展。加大大农村基基础设施施和公共共配套服服务

42、的投投入力度度，加强强农村环环境综合合整治，改改变村容容村貌，改改善农村村的居住住生活环环境。(五)加强农农村制度度建设，在在破除城城乡二元元结构上上取得突突破性进进展新阶段段农民需需要政策策激励，更更需要制制度公平平，在制制度上保保障农民民权益，建建立城乡乡公平的的制度框框架，是是解决好好“三农”问题的的根本要要求。必必须在农农村体制制改革关关键环节节上取得得新突破破，强化化农村发发展的制制度保障障。长期期稳定土土地家庭庭承包经经营这一一基本制制度，培培育农民民专业合合作组织织，健全全农业社社会化服服务体系系，努力力提高农农业组织织化程度度。健全全维护农农民权益益的土地地制度，完完善农业业支

43、持和和保护制制度，建建立符合合农村特特点的现现代农村村金融制制度。在在新的发发展阶段段，统筹筹城乡经经济社会会发展，健健全促进进城乡经经济社会会发展一一体化的的体制机机制，加加快破除除城乡二二元结构构，是实实现城乡乡共同繁繁荣和全全面建设设小康社社会的必必然要求求。“十二五五”及以后后一段时时期，必必须按照照形成城城乡经济济社会发发展一体体化新格格局的要要求，通通过实施施综合性性制度创创新，积积极探索索建立健健全包括括财政、金金融、投投资、产产业、就就业、土土地、户户籍等方方面政策策在内的的配套完完善的政政策支撑撑体系，加加快建立立以工促促农、以以城带乡乡长效机机制，重重点在城城乡规划划、产业

44、业布局、基基础设施施、公共共服务、劳劳动就业业和社会会管理一一体化等等方面取取得突破破，使农农民获得得平等的的教育权权益、就就业权益益、土地地权益和和社会保保障权益益，提高高农民的的社会地地位，让让农民平平等参与与现代化化进程、共共享改革革发展成成果。 四、“十二五五”时期推推进农村村改革发发展的基基本思路路经过330年的的改革开开放，我我国综合合国力显显著提高高，我国国总体上上已到了了以工促促农、以以城带乡乡的发展展阶段，工工业反哺哺农业、城城市支持持农村的的能力显显著增强强。农村村发展也也进入了了一个新新的阶段段，基本本形成了了强农惠惠农的政政策体系系，初步步建立了了促进城城乡经济济社会一

45、一体化发发展的制制度框架架。国民民经济和和农村发发展的新新变化，为为加快农农业和农农村发展展提供了了重要的的历史机机遇。没没有发达达的农业业，整个个社会就就没有生生存的保保障。没没有繁荣荣的农村村，整个个社会就就没有稳稳定的基基础。没没有富裕裕的农民民，整个个社会就就没有和和谐的根根基。全全面建设设小康社社会，全全面推进进社会主主义现代代化建设设，最繁繁重、最最艰巨的的任务在在农村。“十二五”时期要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，把建设现代农业和推进新农村建设作为我国经济社会发展的战略基础，把推进城乡经济社会发展一体化作为现代化建设的重大战略，坚持实行多予少取放活的方针，深

46、化农村改革和推进制度创新，走中国特色农业现代化道路，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡良性互动、协调发展和共同繁荣。(一)完善农农村基本本经营制制度，加加快农业业经营方方式“两个转转变”以家庭庭承包经经营为基基础、统统分结合合的双层层经营体体制，是是我国农农村的基基本经营营制度，是是党的农农村政策策的基石石。在保保障农民民家庭承承包经营营主体地地位的基基础上，把把家庭分分散经营营的优势势与统一一经营和和服务的的优势结结合起来来，加快快农业经经营方

47、式式“两个转转变”，即家家庭经营营向采用用先进科科技和生生产手段段的方向向转变，统统一经营营向发展展农户联联合与合合作，形形成多元元化、多多层次、多多形式经经营服务务体系的的方向转转变，是是推进农农村改革革创新必必须解决决好的一一个根本本性问题题。毫不动动摇地坚坚持家庭庭经营方方式，提提高家庭庭经营的的集约化化水平。从从世界各各国农业业发展的的实践来来看，家家庭经营营不仅适适应以手手工劳动动为主的的传统农农业，也也能适应应采用先先进科学学技术和和生产手手段的现现代农业业，是农农业中最最普遍的的经营方方式，不不存在生生产力水水平提高高以后就就要改变变家庭经经营的问问题。从从各国实实践看，小小规模

48、土土地经营营方式并并不排斥斥应用先先进农业业科技，像像良种、化化肥、农农药、灌灌溉技术术等的使使用，与与农户土土地经营营规模关关系并不不大；而而对于农农业机械械的使用用，虽然然小规模模农户会会受到一一定的限限制，但但通过购购买适宜宜的农业业机械或或购买社社会化的的农业机机械服务务，同样样也能达达到较高高的机械械化水平平和使用用效率。我我国人多多地少这这一基本本国情决决定了，不不可能走走北美等等发达国国家以大大规模农农场为特特征的农农业现代代化道路路，改造造传统农农业的现现实途径径是大力力提高家家庭生营营的集约约化水平平，而不不是片面面追求扩扩大土地地经营规规模。从从国际经经验看，有有效的小小农

49、经营营体制，是是人多地地少国家家保障农农民生计计最为基基本的制制度安排排，这一一基本制制度安排排能够为为社会转转型提供供安全机机制。从从我国人人多地少少的特殊殊国情出出发，推推进农业业现代化化，必须须毫不动动摇地坚坚持家庭庭经营方方式，必必须坚持持农地农农用原则则，鼓励励土地向向专业农农户集中中，保证证农民是是经营主主体和受受益主体体，防止止工商企企业长时时间、大大面积租租赁和经经营农户户承包地地、形成成大规模模的土地地兼并。健全农农业统一一经营服服务体系系，提高高农民的的组织化化程度。从从总体来来看，我我国农业业统一经经营和服服务体系系还难以以适应现现代农业业发展的的需要。完完善统一一经营服

50、服务体系系，不是是脱离家家庭承包包经营另另搞一套套，而是是更好地地为家庭庭经营提提供服务务。从实实践来看看，一部部分发达达地区的的村级集集体组织织有一定定的实力力，能够够为农户户提供统统一服务务，但大大多数村村级组织织集体收收入微薄薄，为农农户提供供生产经经营服务务的能力力很低。要要强化村村级正常常运转的的财力保保障，进进一步发发挥好村村级集体体组织在在统一经经营和服服务方面面的作用用，增强强村庄公公共事务务管理能能力和公公共服务务供给能能力。目目前，新新型农民民合作组组织发挥挥的作用用还不够够，应把把依法规规范、加加快发展展农民专专业合作作社作为为深化农农村经营营体制改改革的战战略举措措，切

51、实实按照“服务农农民、进进退自由由、权利利平等、管管理民主主”的要求求，充分分发挥合合作社在在组织农农民、落落实政策策、对接接市场等等方面的的作用。加加大对农农民专业业合作社社的扶持持力度，落落实好农农民专业业合作社社法，从从财政投投入、税税收优惠惠、金融融支持等等方面扶扶持合作作社发展展，提高高其为农农服务的的能力和和水平，使使之成为为引领农农民参与与国内外外市场竞竞争的现现代农业业组织。政政府公益益性农业业服务组组织、各各种农业业社会化化服务组组织、龙龙头企业业联结农农户的产产业化经经营组织织等，在在提供服服务、引引领农民民进入市市场方面面发挥着着重要的的作用。要要大力发发展多元元化农业业

52、服务体体系，加加快推进进农业技技术推广广体系改改革和建建设，强强化公益益性服务务，健全全机构和和队伍，建建立经费费保障机机制，加加快推进进科技进进村入户户。强化化机制创创新，充充分发挥挥政府引引导和市市场驱动动两个机机制的作作用，加加快培育育各种类类型的农农业社会会化服务务组织，搞搞好信息息、技术术、购销销、金融融、农机机等全方方位服务务。(二)提高统统筹利用用国际国国内两个个市场、两两种资源源的能力力，提高高农业国国际竞争争力粮食安安全是国国家安全全的基础础，在总总体上，当当前和今今后一个个时期我我国粮食食安全的的基本特特征是：脆弱平平衡、强强制平衡衡、紧张张平衡。所所谓脆弱弱平衡，是是保障

53、的的资源条条件贫乏乏；所谓谓强制平平衡，是是经济社社会要素素投入大大，政府府强力主主导；所所谓紧张张平衡，是是总供给给保障所所有人口口的粮食食安全的的能力不不宽裕。从从中长期期看，我我国小麦麦供求总总量基本本平衡，生生产基本本稳定。而而大米的的口粮消消费比重重逐步提提高，因因水田减减少稻谷谷种植面面积下降降，且难难恢复与与稳定生生产，所所以稻谷谷供求总总量将长长期偏紧紧。由于于饲料与与工业加加工需求求逐年增增加，即即使控制制玉米乙乙醇加工工，其供供需关系系也将日日趋偏紧紧。我国国是世界界上人口口最多的的发展中中大国，吃吃饭问题题始终是是治国安安邦的头头等大事事，立足足国内保保证粮食食基本自自给

54、，是是我们必必须长期期坚持的的基本方方针。根根据以往往经验，以以及目前前粮食生生产、价价格和库库存情况况，预计计“十二五五”期间，我我国农业业生产将将进入新新一轮结结构调整整，忽视视粮食生生产的倾倾向有可可能重新新抬头，粮粮食播种种面积可可能下降降，其它它作物将将根据市市场需求求和种植植效益增增减。最最令人担担心的是是再度出出现耕地地的变相相占用，以以各种名名目将现现有耕地地转为非非农用途途。如果果缺乏必必要的措措施确保保粮食播播种面积积，粮食食产量会会出现较较大幅度度减产，国国内有可可能再度度出现粮粮食价格格大幅度度上涨。为为促进我我国粮食食稳定发发展，保保障粮食食安全和和供求平平衡，必必须

55、加快快构建供供给稳定定、储备备充足、调调控有力力、运转转高效的的粮食安安全保障障体系。我国农农业资源源贫乏，农农业生产产中始终终存在粮粮食与油油料、蔬蔬菜、林林果之间间争夺耕耕地资源源的问题题。粮食食作物内内部在耕耕地使用用上也存存在很强强的竞争争关系。解解决农作作物争地地的矛盾盾，从根根本上讲讲要依靠靠科技进进步，提提高土地地复种指指数和产产出率。目目前，我我国农业业发展进进入对国国外资源源和市场场依赖程程度较高高的阶段段，包括括大豆在在内的我我国粮食食自给率率已经降降至933，食食用油自自给率降降到不足足50，棉花花自给率率在600左右右。在现现有耕地地、劳动动力、水水资源等等生产要要素供

56、给给条件下下，我国国已不可可能靠国国内生产产实现大大豆、油油料、棉棉花、橡橡胶等大大宗农产产品大的的自给，要要保障立立足国内内实现主主要粮食食品种基基本自给给，就必必须在相相当程度度上利用用国际农农产品市市场和世世界农业业资源，着着力提高高农业对对外开放放水平和和质量，赢赢取利用用国际市市场和资资源的主主动权。要要着力优优化农产产品进出出口结构构。完善善优势农农产品出出口的促促进政策策，提高高优势农农产品出出口的档档次、附附加值和和质量安安全水平平。积极极扩大紧紧缺农产产品进口口，增加加土地和和水资源源密集型型的大宗宗农产品品进口。鼓鼓励与国国际供应应商签订订长期贸贸易合同同，建立立稳定进进口

57、渠道道。在多多双边和和自贸区区谈判中中，保护护战略性性农产品品国内市市场空间间，拓展展优势农农产品出出口空间间，保障障我国农农业产业业安全。积积极推进进农业“走出去去”，促进进跨国农农业投资资，获得得稳定的的农产品品供给能能力。(三)进一步步拓展农农业农村村经济结结构调整整的新领领域和新新空间，全全面提高高农业和和农村经经济发展展的质量量和效益益我国仍仍处在食食品消费费结构持持续转变变的过程程中。随随着人口口增长、居居民收入入水平提提高和城城镇化进进程的推推进，我我国食品品总需求求量将持持续增加加，肉禽禽蛋奶鱼鱼等动物物性食品品消费仍仍有很大大的增长长空间，对对各种优优质农产产品的需需求会持持

58、续增长长。我国国食品消消费结构构的持续续转型，必必然推动动农业生生产结构构继续调调整优化化。要全全面深化化现代农农业生产产、生态态、生活活等功能能开发，推推动农业业的集约约化、规规模化、专专业化和和优质化化生产，全全面提高高农业和和农村经经济发展展的质量量和效益益。加快快畜牧水水产业和和林业的的发展。开开发新型型能源作作物，拓拓展农业业发展新新空间。大大力发展展农产品品加工业业和运销销业，增增加农产产品的附附加值，构构建生产产、加工工、销售售有机结结合的高高效农业业产业体体系。培培育农村村服务业业新的增增长点。我国正正经历着着农村剩剩余劳动动力从无无限供给给到有限限剩余的的转折，其其主要标标志

59、是农农业劳动动力出现现绝对下下降，劳劳动力供供求的结结构性矛矛盾开始始突出。从从人口年年龄结构构看，我我国155644岁的劳劳动年龄龄人口增增速下降降并将在在未来几几年开始始减少，将将加快农农村劳动动力由结结构性短短缺到全全面短缺缺阶段的的转变。劳劳动力供供求关系系的这种种转折性性变化，必必然带来来了工资资上升，有有利于改改善劳动动收入在在国民收收入初次次分配中中的比例例。劳动动力成本本上升将将使得沿沿海地区区面临着着结构升升级要求求，中西西部地区区则具有有承接东东部沿海海地区劳劳动力密密集型产产业的条条件，通通过实施施“雁阵模模式”产业转转移，一一方面可可以让劳劳动密集集型产业业在我国国继续

60、发发展，通通过空间间置换发发挥其优优势，另另一方面面通过加加速中西西部地区区农村剩剩余劳动动力转移移，增加加这些地地区农民民收入，为为缩小地地区收入入差距创创造条件件。要继继续把扩扩大农民民就业放放在突出出位置，引引导农民民工有序序外出就就业，鼓鼓励农民民就近转转移就业业，扶持持农民工工回乡创创业，拓拓宽农民民转移就就业的新新渠道和和新门路路。(四)积极调调整国民民收入分分配格局局和国家家财政支支出结构构，加快快实现城城乡基本本公共服服务均等等化为包括括城乡居居民在内内的全体体国民提提供均等等化的基基本公共共服务，是是政府和和公共财财政的基基本职责责。我国国城乡之之间的发发展差距距，在很很大程