PFI模式应用于铁路工程建设的可行性分析

1、PFI模式应用于铁路工程建设的可行性分析 一直被视为国民经济大动脉的铁路由于多年来建设投资的严重不足，已成为国民经济发展的瓶颈。为筹集铁路发展所需的资金，国家确立了“汇集各方资金，用于铁路发展”的融资战略，即继续利用已有资金来源，如铁路建设基金、政府贷款、利用外资以及发行国内债券融资等方式，同时积极探索新的融资方式，扩大融资渠道，力争加快铁路建设的步伐。PFI模式是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。PFI模式代表了国际上基础设施项目开发建设的趋势，本文就这一模式应用于我国铁路建设的可行性从资金筹集、价值实现、政策环境等三个方面进行了分析，

2、并就应用中可能出现的问题进行了讨论。一、PFFI的基基本概念念所谓谓PFII(PrrivaateFinnancceiinittiattivee)，是是由私营营企业进进行项目目的建设设与运营营，从政政府方或或接受服服务方收收取费用用以回收收成本。PFI是一一种在私私营企业业分担项项目风险险的基础础上，建建立的长长期的契契约性的的公共和和私人之之间的伙伙伴关系系，由私私营企业业分担公公共部门门交付的的公共服服务，交交换支付付是与所所承认的的工作标标准密不不可分的的。PPFI给给政府带带来了这这样一种种机会，能能提供高高质量和和能使资资金更有有效利用用的公共共服务。同同时使政政府接触触至，JJ新的资

3、资本投资资来源和和管理技技巧。PFII的基本本思路是是允许私私营企业业和公共共部门结结合在一一起，各各自干其其最擅长长的业务务。在公公共服务务中，公公共部门门的作用用是启动动者和监监管者，而而由私营营企业提提供管理理、建设设和投入入资金。实实质上PPFI的的内含对对公用部部门而言言，主要要是将风风险转移移给私营营的合作作企业。对对私营企企业而言言则主要要是有可可能对产产品或服服务进行行投资，以以赚得有有吸引力力的回报报，同时时也有益益于公众众。PPFI的的目的在在于通过过公共部部门和私私营企业业的伙伴伴关系来来提高资资金的利利用率，从从而实现现价值的的最大化化。二二、在我我国铁路路工程建建设中

4、应应用Pnn的可行行性分析析1、我我国私营营经济参参与铁路路建设的的能力分分析(1)总总量能力力分析首先，私私营经济济是良好好的市场场主体。它它是独立立的法人人，有明明晰的产产权，符符合“自自主经营营、自负负盈亏”的的原则。由由于它有有良好的的激励机机制和约约束机制制，所以以在市场场经济条条件下它它能自觉觉地按照照市场信信号开展展业务活活动。在在对待风风险的问问题上，它它能客观观地分析析、理性性地决策策。第第二，现现阶段我我国的私私营经济济成分已已经初具具规模，完完全有能能力承担担PFII项目。从从资金实实力来看看，以深深圳为例例，据不不完全统统计，到到20000年底底，全市市私营企企业达44

5、30886户，占占全市企企业总数数10774577户的44011，注注册资金金61443亿亿元，从从业人员员474万，年年营业收收入2772991亿元元。目前前，深圳圳私营企企业注册册资金超超过一亿亿元的有有14家家，注册册资金1100至至5000万元的的有2552522家。从从技术实实力来看看，私营营经济在在电子电电器、机机械制造造、建筑筑施工、电电脑通讯讯以及精精细化工工行业不不乏佼佼佼者，并并屡屡涉涉足高科科技领域域；从管管理能力力来看，某某些私营营企业的的管理水水平已经经可以和和国外水水平相匹匹敌。 第三，PPFI虽虽然是一一种新模模式，但但在我国国已经尝尝试过BBOT的的融资模模式。

6、早早在19984年年，我国国第一个个BOTT项目广东东省沙角角B电厂厂就开始始了运运作，经经过十多多年的试试验取得得成功，对对于最初初争论较较多的问问题，如如投资回回报率是是否过高高，已经经达成了了共识，其其经验和和教训有有助于PPFI项项目借鉴鉴。第第四，我我国法律律规定，港港口、码码头等基基础设施施建设不不允许外外商独资资；铁路路、公路路、电力力等基础础设施项项目必须须由中方方控股。这这样，我我国私营营企业在在参与铁铁路建设设中具有有一定的的优势。由由此可见见，我国国私营经经济应该该而且完完全能够够成为PPFI模模式中的的生力军军。(2)私私营企业业的意愿愿现在在私营企企业已从从追求自自身

7、利益益逐步走走向追求求社会利利益。这这种转变变是一种种“质”的的转变，说说明私营营企业“私私有性”减减弱，“社社会性”增增强。这这种转变变主要是是由两股股力量推推动：一一是共同同利益所所产生的的力量。在在现代企企业中，“老老板”与与员工是是风雨同同舟者，谁谁也离不不开谁，一一旦共同同利益的的格局被被破坏，企企业也将将陷入困困境。二二是企业业的社会会性产生生的力量量，企业业的社会会性越强强，承担担的社会会责任越越大，“老老板”会会产生越越来越强强的社会会责任感感，这种种社会责责任感的的具体表表现就是是追求社社会利益益。因此此，深圳圳的私营营企业特特别看重重企业的的效益和和为国家家缴纳的的税金。私

8、私营企业业还特别别注重通通过公益益事业树树立企业业的形象象。几乎乎所有的的私营企企业都为为社会公公益事业业出过力力。私营营企业的的“老板板”都意意识至UU企业不不再是自自己个人人的财产产，而是是为社会会创造财财富的手手段。私营企企业既然然想通过过公共事事业来树树立企业业的形象象，那我我们说像像铁路建建设这样样关系国国计民生生的公共共事业若若搞好了，可可想而知知，私营营企业一一定会发发展壮大大。而且且，铁路路这项基基础设施施建设虽虽然投资资的回收收期长，但但投资回回报率稳稳定，并并具有可可观的盈盈利空间间，私营营企业实实际上更更愿意投投资这样样的有长长期稳定定回报的的公共事事业。2、PPFI模模

9、式应用用于我国国铁路工工程建设设的价值值分析(1)PFII与价值值最大化化 PFII是以提提供良好好的公共共服务为为目的，充充分利用用公共部部门和私私营企业业各自的的优势，在在职责明明确的基基础上谋谋求项目目的高效效率，在在支付资资金一定定的情况况下，获获取最高高价值的的服务，即即VFMM(Vaaluee forr manney)是否最最大化。和和传统的的公用事事业相比比较，PPFI项项目中私私营企业业者为主主体，在在削减财财政支出出的形式式下提供供满足要要求的服服务，即即是否有有效地使使用了有有限的财财政资金金，VFFM正反反映了这这一思想想。VFFM通常常作为公公共投资资的比较较指标使使用

10、，以以采用PPFI的的高速公公路为例例：首先先计算出出公共部部门自行行建设、运运营道路路的全寿寿命费用用PSCC(PuubliicSSecttor Commparratoor)，然然后将PPSC和和基于DDBFOO合约(是PFFI的主主要合约约形式)的费用用额进行行比较，最最后根据据比较结结果来选选择是公公共部门门直接投投资还是是采用PPFI方方式。在在比较过过程中，公公共部门门应充分分考虑环环境等无无法量化化的政策策目标。另另一方面面，在项项目决定定采用PPEI方方式后，仍仍可通过过投标入入之间的的竞争或或对所投投入的补补助金等等的比较较，来习习求PPFI的的最大化化。(2)PPFI的资资金

11、筹措措PFFI对资资金筹措措的要求求相当严严格，包包括：1、资资金提供供方需要要对借款款企业的的信誉、还还款能力力进行审审查。在在可能导导致风险险增加的的场合，资资金提供供方应寻寻求较高高报酬；2、为为了防止止私营企企业项目目运营失失败，应应留有资资金提供供方介入入项目的的余地。资资金提供供方应与与公共部部门签定定有关介介入项目目的合约约。另外外，还应应关注目目的日常常收支；3、可可以要求求将项目目的日常常收支作作为贷款款担保，亦亦可将私私营企业业获取的的PFII项目的的土地作作为担保保。从从这些我我们可以以看出通通过PFFI的运运用，我我们的铁铁路建设设会更加加规范，也也会带动动其他资资金筹

12、措措方式更更加规范范有形。例如，从英格兰北端到苏格兰的格拉斯哥的道路建设，在英国属于大规模的DBFO道路项目(工程计划投资2亿2900万英磅)，其中，资本金占10，欧洲投资银行占30，剩余的60则通过发行债券筹集。PFI的资金筹措，一般情况下资本金10，借款90，债券发行的比例较大，所发行的债券分为有担保债券和无担保债券。铁路建设具有投资大、工期长以及世界上大部分铁路系统运营长期亏损的特点。在目前存在资金短缺的情况下，单纯依靠中央和地方财政投资进行铁路建设是不够的，因此，我国的铁路建设必须要另辟蹊径，那么PFI方式正为我国铁路建设提供了一条良好的出路。此外目前私营企业的财力实力日趋雄厚，政府可

13、采用优惠政策吸引它们参与投资。对于现有铁路资源，政府可以采用优惠政策，鼓励铁路部门投资改造既有铁路。总之，利用PFI方式建设、运营基础设施，可以从根本上削减政府的公共事业费用支出，同时提高了投资的经济效益。(3)PFI的优势 PFI的优势在于，第一，它是一种吸收民间资本的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，这样既可以弥补本国建设资金的不足，也可以改变投资环境。第二，可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供信用担保。因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三，有利于加强管理、控制成本。PFI项目可以

14、引进先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，降低工程成本，提供更好的服务，以较低的价格最终使消费者受益。PFI项目实行的项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，有利于解决工程中出现的各种问题，从而实现降低成本、提高效益、创造利润的目的。第四，有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子”总承包方式，在项目设计中，项目公司中的设计人员有时会带来新的设计观念，有助于产生优秀的设计，达到创新的目的，对整个项目建设起到极大促进作用。在PFI项目的实施中，项目公司为了加速PFI的施工进度，提高施工质量，或为了达标运营，必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在项目公司建完项目

15、后，施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位，从而增加了地方的技术设备，另外更多设备经国外引进后装配在生产线上，从而提高了特许基建项目的技术质量水平，对政府推动技术进步产生积极影响。第五，PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI的工作进展。(4)铁路建设的问题中国铁路建设资金缺口1600亿元，急需拓宽融资渠道。“十五”期间，根据社会经济发展对铁路运输的需求，中国将投资3500亿元用于铁路建设，其中2700亿元用于铁路线路建设。但是如果铁路保持现有的融资体制，则“十五期间通过铁路建设基金可融得资金约18

16、00亿元，引进外资约12亿美元，初步测算资金总缺口达1600亿元。截止到2000年底铁路长期贷款余额为1772亿元，“十五”期间还本付息压力很大。如果1600亿元都通过银行贷款，则到“十五”末铁路银行贷款将超过3000亿元，还款付息的压力难以承受。因此，“十五”期间中国铁路建设急需拓宽融资渠道，积极扩大股票、债券的融资力度。但是在中国资本市场高速发展的10年之间，汽车、航空等运输制造企业纷纷上市，通过资本市场融资发展壮大，铁路系统却没有积极倡导下属企业通过上市融资，失去了全面提升铁路设备制造产业的一次良机。而且，对于运输主业，上市融资的只有广深铁路，债券融资数量也很有限，所融资金只占铁路同期建

17、设资金很少的一部分，铁路成为依靠政府融资和长期银行贷款而发展的产业。由此，可以看出未来中国铁路建设可以实施不同的融资方式，我们可以在一些经济较发达的地区，原来主要依靠政府投资及对路网建设影响不大的铁路拿出来，在政府给予的优惠政策下吸引部分私人投资。3、PFI模式引入中国铁路工程建设的环境分析(1)国家策略扶持中国的非国有经济，随着中国加入世贸组织已提上日程，人们日渐关注中国工业的竞争力。传统上认为国有经济是中国工业的核心，而1999年中国的“宪法补充案”则特别指出非国有经济是国家经济完整的、不可分割的一部分；与此同时，人们曰渐达成这样的共识：经济的进步要依赖于政府和公众的执法、守法状况，如果没

18、有这样的意识，商业的发展将充满不确定性。国家的一系列政策表明：在社会主义初级阶段，多种所有制经济应该互相补充；中国共产党不仅重中了这一点，而且作出决定：国家仅仅有必要全面把握和控制具有战略重要性的工业如国防工业。由此可以断言，随着政府对经济的干预越来越少，中国将开始下一个阶段的机构调整。这一调整至少发生在两个领域；对司法系统的强化；进一步对非国有经济开放资本市场。扶植非国有经济理念的提出及司法制度的健全成为PFI方式在中国实施的先决条件。（2)投资政策“十五”期间，中国在继续增加利用国际金融组织贷款、国外政府贷款以及国内金融机构贷款建设交通设施的同时，将采取更为灵活的优惠政策，吸引国内外资金参

19、加交通基础设施的建设与经营。中国国家计委近日推出“十25”综合交通体系发展重点专项规划指出，“十551”期间，中国将改革外商投资的有关规定，扩大外商直接投资的范围，调整外商投资股比的限制，采取积极的引资政策，增加交通项目建设的直接投融资比重。同时，建立相应的反垄断机制，以保证经济安全。该专项规划称，在交通基础设施建设中，完全公益性的基础设施建设，由政府承担投资；对于既有公益性、又有经营性的基础设施建设，政府承担必要的投资。规划中还提到，“十五”期间，中国将建立产业投资基金和发行中长期建设债券，吸引社会资金和居民手持现金用于交通设施建设。对于产业投资基金投资，可以享受与外商投资相同的政策，对产业

20、投资基金投向经济效益较差的项目，政府可以给予定额补助或设定可控上限的回报率。这就说明了政府在解决交通方面基础设施建设的资金上，将采用各种形式力口大资金的投入，这种投资政策的倾向将为PFI在我国铁路建设中提供广阔的前景。(3)铁路改革状况20世纪80年代初，铁路系统开始进行放权让利的改革，铁道部将在计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始尝试实行全行业的经济责任大包干。1986年铁道部在前几年大包干积累的经验基础上提出实行一包五年投入产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制，在原有的计划经济的基础上实现了的一次管理体制重大突破，这一过程一直延续到1992年。1993年开

21、始在铁路系统开展建立现代企业制度试点，到1998年工程、建筑、工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性分离，运输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，渐次推进铁路行业管理体制的变革。从铁路改革的基本轨迹，可以看出，政府职能已经开始转变，国家对铁路的管理从微观行政管理逐渐走向宏观经济管理；铁路从国家的行政附属机构，以社会属性为主，以追求社会效益为中心，逐渐走上了以企业属性为主，以追求经济效益为中心的现代产业发展道路。铁路改革的核心内容是就在于铁路内部打破垄断，放松管制，转变政府职能。三、在铁路工程建设中应用PFI的问题分析尽管PFI在国外的应用相当广泛，相对我

22、们而言却是较新的融资方式。特别是目前我国法律体系尚不健全，国内还没有成功的PFI案例，PFI融资方式在我国的应用和实施还存在着不少的问题。1法律方面：由于PFI对我国是一种新的融资方式，我国目前尚没有成文的关于PFI应用的法规。另外，我国的法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，这就有可能影响投资者的收入，在一定程度上造成投资收入的不确定性。2管理和政策方面：采用PFI方式融资，涉及许多具体问题，如国家的产业政策和投资政策等。而目前我国既没有专门的机构对PFI融资项目进行管理，也没有相应的政策和法规来规范和指导PFI项目的实施。3认识方面：PFI融资方式对于我们来说是一种

23、全新的融资方式，人们对它缺乏全面的了解和清晰的认识，国内对PFI的主办者要求收益担保和政策上提供优惠不太理解，因而PFI目前在我国实施还存在一定的困难。4价格或收费方面：投资方寻求的是项目运营期间的稳定的收入，而通货膨胀具有相当的不可预见性，投资者希望项目运营期间的收费或价格能够与成本相关并在合同文件中以公式的形式进行规定。5人员方面：PFI作为一种新兴的融资方式，在许多方面都有一套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施，以确保项目的顺利进行。而我国还未引入PFI，PFI的专业人员相当匮乏。西部开发中中基础设设施建设设应用私私人主动动融资方方式的探探索【内容提要要】西部部大开发发以公共共基础

24、设设施建设设为重点点，而这这些设施施需要注注入大量量的资金金。在政政府资金金严重短短缺的情情况下，对对于缺乏乏商业价价值，私私人不愿愿投资，而而从社会会角度又又需要的的公共基基础设施施项目，采采用私人人主动融融资(PPFI)方式是是一种较较好的解解决办法法。开发西部战战略，对对西部的的基础设设施和公公共项目目的需求求将会日日益增强强，特别别是能源源、交通通、通讯讯、学校校等基础础设施和和公共项项目的严严重不足足已成为为影响西西部经济济发展的的瓶颈。按按照惯例例，基础础设施特特别是公公用基础础设施的的建设投投资一般般由政府府承担，但但西部开开发面临临的首要要问题就就是政府府资金短短缺。因因此，如

25、如何解决决这种需需求与供供给之间间存在的的巨大矛矛盾，是是我们需需要密切切关注的的问题。近年来，世界上许多国家利用私营力量发展国家基础设施建设，积累了不少经验，逐步形成了不同形式的公共项目的私人融资方式，其中PFI方式就是目前国际上较为先进的一种方式。PFI的基本思路就是将政府的项目，如道路、电站、医院、学校等，交由私人融资、建设和运营，根据协议要求的时间将建成的项目交还给政府。在英国该方式已经成为政府获得高质量、高效率的政府项目的主要工具，日本也在1997年7月通过了PFI推进法，从而肯定了PFI模式。为了使PFI方式在我国西部大开发中发挥积极的作用，本文就PFI方式的相关问题作有益的探讨。

26、一、PFI特征分析1.PFI的含义PFI(PrivateFinancelnitiative)即私人主动融资，它的基本做法是：(1)政府确定投资项目和项目建设标准，由政府招标决定投资主体即私营部门，并与之签订合同；(2)私营部门对项目按合同要求进行设计、筹资、建设及运营；(3)政府按合同购买私营部门所提供的服务。应当注意的是，政府只是购买私营部门所提供的服务，并不具体拥有或管理工程项目。由于政府无需投入大量的精力对工程项目进行管理，所以能有效实现政府职能从微观、直接管理向宏观、间接管理的转变，从而很好地解决长期困扰我们的两大问题，即政府工程管理的低效率和政府资金的短缺。换句话说，私营部门使得政府

27、部门在PFI方式下，由财产拥有者变为服务的采购者。2.PFI的特征与政府直接投资公共项目这一传统方式不同（图1），公共项目采用PFI方式是集设计、建设和运营于一体的建造管理模式。它不仅扩大了投资渠道，缓解了政府建设资金严重短缺的压力，充分发挥了私营部门先进的技术与管理经验，而且使得投资风险由政府独立承担转变为政府与私营部门合理分担风险。更为重要的是，政府能从繁琐的工程项目管理中解脱出来，集中精力进行宏观控制，从而大大提高政府工程管理的效率。作为项目目开发主主体，PPFI公公司通常常自身并并不具有有开发能能力，在在项目开开发过程程中，广广泛地应应用现代代社会的的代理关关系，实实行全面面的代理理。

28、这种种代理关关系通常常在事前前确定，在在投标书书和合同同中明确确，以确确保项目目开发安安全、可可靠3、PFII项目分分类根据运运作方式式的不同同，PFFI项目目通常可可以划分分为如下下三类：11)独立立运作型型即公公共项目目由私营营部门或或国际财财团独立立融资建建设，政政府只给给予该私私营部门门项目特特许权，允允许其在在一定期期限内独独立经营营该项目目，通过过项目的的服务向向最终用用户收费费以偿还还投资及及获得利利润期满满后无偿偿将项目目转让给给政府部部门或公公共机构构。通常常所采用用的BOOT、BBOO及及BOOOT等形形式即为为此类。2)建设转让型即项目建成后，政府部门向PFI项目公司购买

29、项目的经营权，私营部门通过向公共机构收费来进行补偿，在一定期限内，PFI公司对项目负有谁修管理的责任。3)综合运营型即政府进行部分投资，与私营部门共同进行项目开发。政府投资数量随项目性质和规模的不同而有所差异，但原则上应由私营部门占主导地位，以保持PFI的特色。至于资金的回收方式，则由双方在合同中事先规定。二、在西部开发中应用PFI方式的可行性私营部门参与公共项目的建设，对于我国的西部大开发而言意义十分重大。从我国西部开发的现实情况来看，也是可行的，这主要体现在如下四个方面：1)西部大开发发是一项事关中国经济发展的战略决策，其政策具有稳定性和连续性，对任何一个到西部的投资者而言，政局的稳定和政

30、策的连续是投资长期项目的重要保证。2)西部经济的快速增长必然要求加大基础设施的投入，而政府资金的短缺严重制约了西部经济的发展，这种需求与供给之间存在的巨大矛盾为国内外投资者提供了优越的市场条件和投资机会。3)目前我国国内民间和私人的储蓄存款余额仍然保持快速增长，国外也存在着大量的游资，而西部开发作为中国经济的长期发展战略，必然会受到政府的优待，使得这种投资具备可靠和丰厚的回报，这种“双赢”的结果是PFI方式在西部建设中发挥作用的最直接的条件。4)入世后，中国政府积极改善投资环境，以保护国内外投资者的利益；多年来，我国在改革建设管理体制上也取得了巨大的成就；加上西部地区在利用私人资本和外资上曾经

31、有过一些成功的经验，这些都为PFI的投资方式创造了有利的条件。三、在西部开发中引进PFI方式所面临的问题1.向收益高、风险低的地区和行业流动是资本的天性，而目前我国西部地区投资收益相对较低而且回收期长，难以引起投资者的浓厚兴趣，这是西部地区引进PFI方式进行公共基础设施项目建设的最实质性的问题。2.由于西部地区经济体制转轨的滞后性，使这一地区计划经济的色彩仍十分浓厚，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说很有可能出现效率低、质量低的现象，甚至可能导致一些贪污浪费、偷工减料、损公肥私的恶劣情况发生，这种因当地政府的过多介入而造成PFI项目在效率及收益上的损失是投资者最担心的问题。3.在思想观念上，

32、由于以往的公共项目都是由国家垄断经营，不少人还认为将外资或国内私营资本引入公共项目建设领域会影响国家对这些关系国计民生的领域的控制权，影响到对PFI方式的引进。四、在西部开发中应用PFI方式的重点1、PFI项目成功的前提采用PFI方式的公共项目要获得成功，必须具备如下前提：1)所选择的PFI项目，必须既要根据当地经济社会发展需要，符合西部大开发经济和社会发展的中长期规划要求，又要对投资者有吸引力，具有良好的投资收益预期；同时，政府也愿意暂时放弃对公共项目建设、经营、管理的部分或全部的控制。2)通过高效的管理措施使得经济价值的实现有可靠的保障。3)私营部门和政府部门应合理分担风险。4)有较为完善

33、的与PFI方式配套的政策及法律。2、特许授权文件问题特许授权文件是指PFI运作中政府主管部门授权特许私人投资者进行PFI项目建设和经营的协议，是PFI项目的最高法律文件，项目的其它合同都是在遵循特许协议确定原则的基础上派生的，是对特许协议具体条款的细化。对于西部的政府有关部门而言，如何与投资者进行特许授权的谈判至关重要。这既关系到公共项目能否以PFI方式实施，也关系到政府权益的保护。一方面，从政府利益出发，在特许协议中政府应当注意保持自己的权益（表1）；另一方面，政府也应严格履行特许协议中的条款，如果滥行管制，投资者往往可以依据特许协议对政府获得PFI项目的要求实施履行抗辩，或者为政府顺利接管

34、项目设置一些障碍诸如不按时交付等，这是得不偿失的。表1PFI项目特许协议中政府应保持的权益表 序号实施施阶段保护护权益内内容设计计方案审审查权1 设设计阶段段设设计方案案修改权权工程程质量监监督权2 施施工阶段段工工程变更更、材料料标准的的审批权权接受受竣工验验收合格格报告3 交交工验收收阶段指指定施工工质量纠纠正的时时限运营营情况的的检查权权运营营费用管管理的审审查权项目目公司劳劳务政策策的检查查权4 运运营阶段段项项目安全全管理的的检查权权项目目中断运运营时的的接管权权项目目公司财财务文件件合同条条款审查查权3、风风险问题题PPFI项项目投资资大，周周期长，不不确定的的因素很很多，因因而承

35、担担的风险险也很大大。如何何在政府府部门和和私营部部门之间间合理分分担风险险，是PPFI项项目能否否取得成成功的关关键。一一般来讲讲，具体体风险的的确立和和分担都都应从PPFI项项目成本本的高度度来决定定。原则则上，每每一风险险应由最最能控制制该风险险发生的的一方承承担，也也就是说说谁最能能影响风风险，谁谁最能控控制风险险，谁就就应该承承担风险险（表22）。值得得注意的的是，随随着我国国有关法法律体系系的逐步步完善和和改革开开放的进进一步深深入，很很多风险险正在悄悄悄发生生变化。例例如，外外汇风险险曾是国国外投资资者最为为担心的的问题，但但由于我我国加入入WTOO，外汇汇的汇兑兑风险已已不是十

36、十分突出出，而外外汇汇率率风险则则成了主主要的外外汇风险险。此外，在在PFII的合资资项目模模式中，应应充分考考虑政府府公共部部门在公公共项目目中的主主导地位位，在发发展不平平衡的西西部地区区，根据据项目所所在地的的经济发发展水平平及法制制健全度度，采取取不同的的出资方方式。这这种政府府主动承承担较大大风险的的做法，无无疑会给给私营部部门投资资于西部部公共项项目的建建设带来来极大的的信心，从从而使得得这些地地区的公公共项目目建设由由被动开开发走向向主动开开发，由由非盈利利性开发发逐渐转转向盈利利性开发发。表表2PPFI项项目风险险分类及及分担表表 风险分类风险险内容 风险分分担 政政治 外外交

37、政策策 政府府 风风险 税税收政策策变更 共同同负担国PFFI项目目国有化化政府府别对引引进外资资的态度度 政府风政治治局势恶恶化 政府险 商商业 汇汇率风险险、汇兑兑风险 PFFI公司司 风风险 通通货膨胀胀 PFFI公司司 法法律 环环境、契契约、财财产立法法等变更更 政府府 风风险 法法律制度度不完善善 政府府项目 融融资 项项目失败败后项目目债权人人只有 共同同负担风险 风风险 有有限追索索权资金金不足、筹筹措成本本过高 PPFI公公司风险分类风险险内容 风险分分担开开发未能能中标的的风险 PFII公司风风险规划划和审批批拖延造造成损失失的风险险 共同负负担当地地居民反反对 共同负负担

38、项建建造或完完费用用超支、完完工延迟迟、质量量问题 PPFI公公司目工工风险建设设项目中中止失败败 PFII公司风运运营技术术性风险险 PEII公司险风风险连带带基础设设施风险险、供应应风险 共同负负担 需需求风险险 共同同负担付款款方式改改变、拒拒付 政府不可自自然灾火灾灾、水灾灾、台风风或地震震 PFII公司抗力害害风险 保险公公司风险动动乱风险险 罢罢工、战战争、内内乱或封封锁政府4、环环境保护护问题保护护环境是是社会可可持续发发展的首首要条例例，我国国政府在在西部开开发中也也对此提提出了很很高的要要求，强强调绝不不能再走走东部发发达地区区“先开发发后治理理”的老路路。西部部地区由由于资

39、金金缺乏，环环境保护护设施往往往不被被重视，在在环保投投入和“三废”治理方方面与东东部地区区相比有有较大差差距，而而且，根根据我国国的地形形地势，处处于江河河的源头头和上游游的内陆陆山区和和西部地地区一旦旦遭受污污染，不不仅直接接破坏当当地的生生态环境境，而且且也破坏坏了江河河中下游游的生态态环境，其其造成的的损失，往往往数倍倍于所能能获得的的利润。因因此，环环境保护护问题是是西部大大开发中中引进PPFI项项目时考考虑的重重中之重重。就PPFI项项目进行行环保管管制而言言，首先先就是在在项目审审批中要要坚持生生态环境境保护优优先考虑虑的原则则，不能能单纯为为了引进进私营资资本而导导致环境境的污

40、染染，防止止东部地地区的污污染企业业向西部部转移：其次要要严格执执行环境境影响评评价制度度，真正正做到一一切项目目的环境境评价报报告都经经环保部部门批准准：再次次，对有有污染的的建设项项目，应应确保“三同时时”制度的的真正落落实，使使配套的的环保设设施及时时跟上；最后，执执法部门门要加大大执法力力度，对对造成污污染的企企业要严严惩。总总之，由由于环境境资源具具有不可可忽视的的特殊价价值，在在PFII项目的的实施过过程中，必必须强化化环境管管理。5.回报率率问题PFFI项目目资本回回报率的的高低，要要根据市市场、地地区发展展、价格格承受能能力、资资本市场场动态以以及项目目股本比比例和债债务等来来

41、综合考考虑。一一般情况况下不宜宜采用固固定回报报率，因因为固定定回报率率限制了了投资者者取得超超额回报报的可能能，导致致投资者者在项目目运营过过程中降降低经营营管理的的需求与与积极性性，使得得各项目目的财务务负担变变相地转转变为西西部地方方政府的的外债。特特别是对对于引进进外资项项目而言言，固定定回报率率不利于于中方学学习和吸吸收国际际先进的的技术和和管理经经验，不不利于西西部政府府部门管管理方法法和水平平的改进进和提高高。建议议采用以以项目收收入为依依据的浮浮动式比比率的投投资回报报或纯粹粹以项目目收入为为还款和和回报来来源的方方式。为保保障投资资者的利利益，西西部政府府应在PPFI项项目满

42、足足当地需需求的情情况下，保保证在同同一地区区不再建建设同类类项目：若因该该设施能能力饱和和需要建建设新的的设施时时，要给给予原投投资者优优先参与与权。对对于某些些风险性性较高或或投入运运营后需需求严重重不足的的项目，政政府可以以参与部部分投资资，或提提供成本本补贴，或或以部分分融资担担保的形形式予以以支持，这这是非常常必要的的。五、在在西部开开展PFFI项目目应采取取的措施施在在西部大大开发中中应用PPFI方方式进行行公共项项目的建建设，关关键是要要解决两两个问题题：一是是私人资资本投向向公共项项目的积积极性从从何而来来？二是是政府采采取何种种政策和和措施调调动私人人对公共共项目投投资的热热

43、情？要要处理好好这些问问题，应应从如下下几个方方面着手手：1)选选择西部部开发建建设中具具有一定定规模、并并有长期期稳定收收益的公公共项目目作为采采用PFFI方式式融资的的试点项项目，并并对项目目的建议议书进行行仔细的的审核，组组织有关关方面的的专家对对项目的的可行性性报告进进行充分分的论证证和评估估，以保保证公共共项目的的社会效效益最大大化。2)继续进进行西部部开发中中的投资资体制改改革，拓拓宽各种种投资渠渠道，将将西部建建设的某某些公共共项目的的投资交交由市场场机制去去解决。3)加大对PFI投资方式的知识宣传普及工作，使广大西部人民特别是西部的政府有关管理人员改变观念，接受“政府提供私人生

44、产”的公共项目建造管理模式。4)建立发展PFI的中介服务机构，在西部的政府有关管理部门与投资者间发挥桥梁和纽带作用。5)充分发挥国际组织在PFI项目融资及技术支持等方面的作用。6)加快PFI投资方式应用于西部开发时的具体政策的研究。7)制定和完善与PFI项目相关的法律和组织体系。8)加大西部建筑市场的开放程度，在商业资本的运作上尽快与国际接轨，以尽可能吸引私人资本。以上各方面应同时进行（图3），相互支持与补充，才能保证PFI方式在我国西部大开发中真正发挥作用，从而推动公共基础设施项目建设的快速发展，促进西部区域经济的增长。在西部部大开发发中，除除了政府府的政策策支持外外，利用用各种有有效的融融

45、资手段段来支持持公共项项目的开开发非常常重要。采采用国际际上较为为先进的的PFII方式发发展公共共服务事事业，不不但能充充分吸引引私人资资本或外外资，也也有利于于提高项项目的建建设效率率和引进进先进技技术，同同时使得得政府减减少支出出而达到到最大经经济效益益。当然然，对于于公共产产品生产产中投资资额度非非常大的的巨型工工程，不不适宜完完全由私私营部门门负责融融资建设设，因为为私人融融资的成成本较高高。这些些成本要要转移到到项目的的产品服服务的价价格中，最最终由消消费者承承担。对对于巨型型工程，在在引入PPFI项项目运作作方式的的同时，应应当坚持持由公共共部门及及政府和和私营部部门共同同建设，至

46、至少政府府有关部部门要进进行必要要的监督督和管理理。PFII方式的的推行，对对于加快快我国西西部大开开发的建建设步伐伐，促进进区域经经济的发发展，具具有重要要的战略略意义。当当然，PPFI方方式在国国际上也也是一种种较新的的融资方方式，可可供参考考的经验验有限，在在引进时时如何做做好配套套政策设设施的衔衔接，制制定相关关的支援援条件，必必须进行行进一步步的深入入研究。英国公共部部门PFFL制度度创新以以及启示示内容提要公共部部门的民民间介入入，低成成本高质质量的公公共产品品供给体体系PFII(Prrivaate Finnancce IInittiattivee)是英英国公共共部门改改革的制制度

47、创新新。本文文从三个个方面考考察PFFI激励励机制：(1)风险分分担机制制风风险的民民间转移移；(22)作业业适应性性支付体体系说明责责任，重重视结果果的监督督机制；(3)促进民民间企业业竞争抑制制膨胀的的民间利利润。英英国公共共部门PPFI制制度创新新，新政政治经济济学思想想给予了了巨大的的理论支支持。PPFI对对中国公公共部门门改革有有其重要要的借鉴鉴意义。 国公共部门门改革，最最早是以以“小政政府”为为导向的的、作为为思想潮潮流的新新保守主主义而登登场。 220世纪纪90年年代以来来，新政政治经济济学对现现代公共共产品作作了全新新解释。 、PFFI制度度创新的的新政治治经济学学视角 一一

48、个政府府主导的的时代，造造就一个个规制政政府。规规制政府府遵循的的是一系系列规则则和程序序；政府府的政绩绩在于做做了多少少事，而而不必关关心它的的结果如如何，官官员关心心的是投投入，而而不是产产出；在在组织规规模上，随随着政府府对市场场干预的的增强，政政府规模模不断扩扩张，组组织结构构趋于完完备，既既得权益益亦随之之产生。在在公共领领域，作作为规制制政府，它它直接负负责公共共物品的的提供和和生产。代代表国家家意志的的公共部部门对市市场的管管理，它它们无视视公共保保障和服服务的多多样性，对对市场信信息和消消费者的的要求视视而不见见。 200世纪880年代代以来兴兴起的、发发生在英英国的公公共部门

49、门改革，最最早是以以“小政政府”为为导向的的、作为为思想潮潮流的新新保守主主义而登登场。撒撒切尔政政权登上上政治舞舞台后，她她面临这这样一个个现实：(1)膨胀的的财政赤赤字导致致公共财财政预算算紧张；(2)公共部部门功能能减弱，公公共服务务水平每每况愈下下；(33)对国国民税金金的浪费费导致国国民对政政府强烈烈的不信信任感。公公共部门门的无责责任性直直接导致致非效率率性，而而政府支支出却在在不断增增长，从从而成为为财政赤赤字膨胀胀的一个个重要原原因。这这一状况况迫使政政府对自自身的行行为反思思，从而而推进了了公共部部门现代代化进程程。英国国作为西西方国家家公共行行政改革革的表率率，它创创设了自

50、自主执行行机构，构构筑了包包括市场场机制、民民营化等等内容的的新公共共管理体体系和公公共治理理机制。 220世纪纪90年年代，新新政治经经济学对对现代公公共领域域以及公公共产品品又作了了全新的的解释。传传统的公公共产品品理论认认为，公公共产品品有两个个特点：一是非非竞争性性，即消消费上的的共享性性；二是是非排他他性，即即公共产产品的公公共性。具具有以上上特点的的公共产产品的供供应，靠靠市场不不行，只只能靠政政府。然然而，公公共部门门提供的的公共产产品，在在大多数数情况下下，并不不具备以以上特点点，例如如，公共共交通、公公共住宅宅、教育育、上下下水道等等等，都都是一种种排除可可能的服服务，也也就

51、是说说，不支支付费用用的话，便便无法享享受服务务，这是是一种排排他性的的服务。一一旦公共共产品失失去以上上两个特特点的话话，民间间部门也也能够提提供公共共产品和和公共服服务。另另外，在在自然垄垄断领域域，随着着信息社社会到来来，以信信息技术术为中心心的技术术进步，致致使生产产成本下下降，“费费用递减减”状况况减轻，通通过市场场竞争，可可以达到到有效的的资源配配置。例例如，计计算机软软件的开开发，对对于设备备的扩充充，技术术上的制制约减少少；在信信息服务务以外的的公共产产品和公公共服务务领域，技技术进步步带来了了成本削削减。然然而，政政府对“自自然垄断断”产业业的规制制却遏制制了产业业的发展展。

52、在对对传统公公共产品品理论反反思的基基础上，新新政治经经济学理理论认为为，公共共产品的的生产和和提供有有时可以以分离，政政府对公公共产品品的提供供并不是是一定要要由政府府直接生生产公共共产品。990年代代以来，英英国政府府改革公公共部门门传统的的集权方方式，在在政府垄垄断的公公共领域域，公共共部门的的权力向向民间转转移，民民间业者者通过竞竞争招标标承担公公共事务务，从而而形成以以民间资资金为主主的、低低成本高高质量的的公共产产品供给给体系PFFI(PPrivvatee Fiinannce Iniitiaativve)。 PPFI概概括了公公共设施施以及与与基础设设施建设设相关的的行政服服务体系

53、系改革，在在英国，这这一改革革在梅杰杰、布莱莱尔时期期不断向向前推进进。正是是在这一一背景下下，英国国政府从从传统的的规制政政府向重重视民意意、并促促发国民民自发活活动的“协协业”政政府急速速地转换换。从规规制政府府到“协协业”政政府，从从垄断到到PFII制度创创新，个寻求求“自由由、公正正、效率率”的新新政治经经济学思思想给予予了巨大大的理论论支持。 二二、公共共部门的的“协业业”模式式PPFI制制度创新新 PFII(Prrivaate Finnancce IInittiattivee)表示示一种制制度结构构：凡是是需要通通过税收收来建设设、维修修、保养养的社会会资本，公公共部门门仅限于于政

54、策计计划的制制定，而而在其设设计、资资金调配配、运营营管理等等方面，尽尽可能委委托给民民间的一一种制度度创新。从从它的内内涵来看看，包括括四个方方面： 第第一，在在公共服服务提供供方面，最最大限度度地利用用民间的的专业性性、创造造性、技技术力和和管理运运营能力力； 第二二，由民民间来进进行公共共产品的的设计、资资金投入入、建设设、以及及运营； 第三，不不是由公公共部门门直接提提供公共共设施的的资产，而而是购买买从民间间业界提提供的公公共服务务； 第四四，公共共部门仅仅限于政政策计划划的制定定。 PFFI不同同于传统统的公共共投资。首首先，在在PFII的场合合下，政政府并不不买入公公共设施施等固

55、定定资产，而而是最终终购买由由这些固固定资产产产出的的公共服服务。例例如监狱狱，按照照传统的的做法，由由政府出出资建造造，对于于监狱管管理的种种种费用用，也由由政府支支付。可可是，在在PFII的制度度框架下下，监狱狱建造由由民间出出资，政政府购买买民间管管理监狱狱的服务务。同样样，从医医院的角角度，政政府购买买医院的的运营管管理服务务(医疗疗服务由由公共部部门担当当)；从从公路的的角度，政政府购买买道路安安全服务务，等等等。这种种购买民民间服务务的PFFI制度度创新，最最大限度度地重视视民间创创意，充充分给予予民间自自由发展展的空间间。民间间业者以以自主的的经营管管理为前前提，提提供低成成本、

56、高高质量的的公共产产品。也也就是说说，政府府对于公公共设施施的设计计结构并并不关心心，政府府关心的的是提供供怎样的的公共服服务。其其次，PPFI与与传统公公共投资资的区别别是，传传统的公公共投资资，政府府支出是是从最初初的公共共设施建建设开始始。可是是，在PPFI的的情况下下，最初初的公共共设施资资金由民民间筹措措，政府府支出是是在基础础设施完完成以后后，而且且，在契契约规定定民间提提供的公公共服务务尚未到到位的情情况下，政政府不支支付费用用。 PFFI也不不同于民民营化。在在民营化化的情况况下，计计划立案案与政府府无关，政政府的权权限不起起作用。而而在PFFI的情情况下，公公共事业业的计划划

57、立案以以政府为为主体。当当然，这这是以民民营企业业的存在在为前提提。PFFI也与与第三部部门不同同。根据据政府与与民间的的协定，对对于风险险，PFFI的官官民分担担机制是是很明确确的。 PPFI制制度结构构展现了了一种崭崭新的公公共产品品产出体体系。PPFI模模式下的的公共物物品的提提供与生生产，它它是一种种多元的的体制，它它考虑的的是公共共物品提提供的多多种途径径和公正正效率的的价值体体系，从从PFII制度的的外延来来看，它它还包括括以下几几种方式式：例如如，BOOO(BBuilld OOwn Opeeratte)、BBOT(Buiild Opeeratte TTrannsfeer)、BBT

58、O(Buiild Traansffer Opeeratte)OOBFOO(Deesiggn BBuilld FFinaancee annd OOperratee)等PPFI的的多种展展开方式式。但这这些方式式在契约约终了时时所有权权的转移移有所不不同：BBOT方方式是指指进入公公共领域域的民间间业者在在公共设设施的建建设、运运营之后后，(合合同期限限10-30年年不等)设施的的所有权权向公共共转移；而BTTO方式式是指民民间业者者在公共共设施建建设完成成之后，在在所有权权向公共共部门转转移的基基础上，公公共部门门再委托托民间业业者管理理的一种种方式。然然而，PPFI各各种方式式的一个个基本点点

59、是：民民间设计计、民间间资金、民民间的建建设和运运营。 在在英国，PPFI的的正式实实施是在在19992年111月。PPFI实实施可以以说涉及及到几乎乎所有公公共领域域。如桥桥梁、道道路、电电力、铁铁路、监监狱、国国家医院院、学校校(包括括IT体体系)、政政府机关关的建筑筑物、上上下水道道、国防防的相关关设施(通信、训训练设施施)、社社会保障障的支付付体系、政政府机关关的ITT体系，等等等。在在这些领领域，公公共资本本的退出出与民间间资本的的介入，政政府购买买民间提提供的公公共服务务。在政政府固定定预算的的范围内内，在现现有的税税收条件件下，提提供低成成本高质质量的公公共产品品是PFFI追求求

60、的唯一一目标。 三三、PPPI的激激励机制制 PFII作为一一种制度度创新，这这是因为为这一制制度能够够创造出出低成本本高质量量的公共共产品供供给体系系。为什什么这一一制度有有如此的的激励机机制?我我们从PPFI的的三大层层面来考考察：(1)风风险的民民间转移移风风险分担担机制；(2)作业适适应性支支付体系系说说明责任任，重视视结果的的监督机机制；(3)抑抑制膨胀胀的民间间利润竞争争激励机机制。 11、风险险的民间间转移风险险分担机机制 PFFI的实实现，最最重要的的一点是是风险向向民间的的转移。公公共部门门从事的的领域由由民间来来承担，对对民间来来说，扩扩大了开开拓新型型事业的的机会。然然而