征地补偿费的法律适用问题-以一起农村土地征地补偿费纠纷案为例-

1、征地补偿费的法律适用问题-以一起农村土地征地补偿费纠纷案为例征地补偿费纠纷案件，历来关系比较错综复杂，也颇受各方重视。尤其在当前中央提出着力解决三农问题，力求农村稳定的新形势下，研讨征地补偿费的法律适用问题，发挥律师在征地补偿费分配纠纷案件代理中的作用，确实保护农民的合法权益，促进和谐社会的建立和发展，很有理论和现实意义。下面仅就笔者曾经承办过的这样一宗案件为例，稍作一些探讨。一、案件基本事实及法院的裁判。1、案件的的基本事实村民李某系系海口市秀英英区某村的村村民，家庭共共有六个人口口，李某的妻妻子庄某是该该村土生土长长的村民，李李某原系外地地人，但早已已和庄某结婚婚，并且于11991年正正式

2、将户口迁迁入女方落户户，李某在该该村生儿育女女已有三代。11998年李李家以李某为为户主与该村村经济合作社社签订了海海南省家庭承承包耕地合同同书，并领领取了政府所所颁发的农农村集体土地地承包经营权权证书。22003年海海口市政府征征用了该村6600亩土地地用于“药谷谷”项目，每每亩征用费44.5万元，该该村获得征地地补偿款27700万元。村村委会经过村村民会议做出出决议，决定定按村里常住住人口每人33万元分配征征地补偿费，并并报有关政府府部门批准后后将征地补偿偿费实际发放放到村民的银银行存折中，而而李某一家六六人(四人为为瑶族，二人人为妇女)分分文未得。村村里同时有几几十名“外嫁嫁女”也未能能

3、得到征地补补偿费，她们们曾为此事向向区、市、省省等政府部门门上访、静坐坐示威，也向向海南日报报等有关新新闻媒体来信信来稿呼吁，均均未能得到解解决。政府部部门反而要求求她们向法院院起诉，李某某迫于无奈，以以全家六口为为原告，于22004年110月将该村村村委会及经经济合作社告告到海口市秀秀英区人民法法院。2、法院的的裁判。(1)秀英英区法院在审审理过程中，原原、被告双方方对本案基本本事实没有争争议，案件的的争议焦点主主要是法律适适用问题。原原告认为本案案属于村民与与农村集体经经济组织之间间关于征地补补偿费分配的的纠纷，是平平等民事主体体间的财产关关系纠纷，属属于人民法院院的受案范围围，法院完全全

4、可以受理并并依法做出裁裁判。被告则则认为本案属属于政府协调调、裁决的事事项，不属于于人民法院的的主管范围。一一审法院经过过审理，支持持了原告的主主张，判决两两被告向原告告支付每人33万元的征地地补偿费。两被告不服服，向海口市市中级人民法法院提出上诉诉。(2)海口口中院经审查查认为，李某某与村委会、经经济合作社因因土地征用补补偿费的分配配问题发生纠纠纷，属农村村集体经济组组织与其成员员之间的内部部纠纷，属于于村民自治范范畴，不属于于平等主体之之间的民事法法律关系，不不属于人民法法院受理民事事诉讼的范围围，应由有关关行政部门协协调解决，故故李某等的起起诉，予以驳驳回。最高人人民法院法研研20011

5、51号“关关于人民法院院对农村集体体经济组织所所得收益分配配纠纷是否受受理问题的答答复”不适用用于本案。海海口中院于22005年66月16日裁裁定撤销秀英英区法院的一一审判决，驳驳回李某的起起诉。类似的的案件在海南南的法院系统统中有三种不不同的处理结结果：一种是是认为这样的的案件不属于于法院主管的的范围，驳回回村民的起诉诉;另一种是是支持村民的的主张，判决决村民获全额额征地补偿款款;还有一种种是认为村委委会享有自治治权，不分给给村民在村委委会的权力范范围内，因此此驳回村民的的诉讼请求。二、笔者的的观点。对于一、二二审法院截然然相反的裁判判结果和法院院系统内对该该类案件的不不同态度，我我们较倾向

6、于于一审法院的的判决结果，认认为本案属于于一般的民事事纠纷，应在在法院主管的的范围，理由由如下：目前我国对对农村集体所所有的土地征征用后给予补补偿、安置的的过程可以大大致分为两个个阶段：第一一个阶段是被被征地单位与与政府土地主主管部门的关关系;第二个个阶段是土地地补偿款分配配决议做出后后，村民与农农村经济组织织的关系。每每个阶段的法法律适用各有有不同。在“第一个个阶段”中，被被征地单位与与政府土地主主管部门之间间存在确定和和落实补偿安安置方案的关关系。根据我我国现行法律律对农村集体体土地征用的的流程，先由由政府土地主主管部门将土土地征为国有有，并对被征征用的农村集集体经济组织织进行补偿，再再由

7、政府土地地主管部门将将被征用的土土地出让给土土地使用人使使用。在这阶阶段中，补偿偿安置的双方方当事人是土土地主管部门门和被征用土土地的农村集集体经济组织织，双方有行行政上的管理理和指导关系系，因此，此此阶段发生的的纠纷也主要要由政府协调调或裁决。例例如在本案中中，就是海口口市国土局和和本案被告村村委会之间的的征用和补偿偿关系，由市市国土局划拨拨到被告银行行账户的征地地补偿款由被被告所有，被被告有权管理理和使用。对对此，原告不不能要求分配配或分得多少少，如果在此此阶段原告向向法院起诉，应应不属法院受受理范围(对对此，最高高院关于审理理涉及农村土土地承包纠纷纷案件适用法法律问题的解解释(下简简称“

8、涉农司司法解释”)第一条也明明确规定，集集体经济组织织成员就用于于分配的土地地补偿费数额额提起民事诉诉讼的，人民民法院不予受受理)。在“第二阶阶段”，即被被征地农村集集体经济组织织收到土地补补偿款后进行行分配的问题题。在此阶段段，农村集体体经济组织和和其成员之间间属于平等的的民事主体，他他们之间并没没有行政上的的管理和隶属属关系。如果果说如何制定定补偿或安置置方案属于农农村经济组织织的自主权和和村民自治范范畴，那么，一一旦村民大会会做出分配的的决议(该决决议从法律性性质上应属于于析产协议或或收益分配决决议)并经政政府部门的批批准，也即方方案进入了实实施阶段后，因因此所产生的的争议，已超超出了村

9、民自自治的范围，被被告若违反决决议的，原告告自然有权向向人民法院起起诉，请求司司法救济。所所以说，在第第二阶段应属属于法院受理理的范围，法法院完全可以以审查村民大大会决议的合合法性(例如如是否歧视少少数民族或妇妇女等)，并并在此基础上上根据公平和和合法原则来来判决原告应应得份额及被被告应履行的的给付义务。类类似的情况，比比如公司的股股东大会通过过了利润的分分配方案后，该该方案即对公公司及股东均均产生法律约约束力，如果果公司不依分分配方案执行行，股东即可可通过法院裁裁判来实现其其合法权益。在在这种情形下下，法院能以以这属于公司司自治的范畴畴或公司内部部关系而拒绝绝受理并做出出裁判吗?三、对二审审

10、法院终审裁裁定所持观点点的评析(一)笔者者认为二审法法院认为本案案不属于人民民法院受案范范围的认定，在在以下两方面面有失偏颇：(1)二审审法院认为村村民因土地补补偿款问题与与村委会、经经济合作社之之间的关系不不属于平等民民事主体之间间的民事法律律关系的观点点没有相应的的法律依据。首首先，村委会会系根据村村民委员会组组织法而成成立，该法明明确规定村委委会是村民的的自治组织，因因此，村委会会不是行政机机关。经济合合作社是农村村经济组织，根根据农村土土地承包法的的规定和农户户签订有关土土地承包合同同，经济合作作社就是地地地道道的民事事主体，经济济合作社不享享有行政管理理权。所以，从从法律主体资资格方

11、面来看看，村民和村村委会、经济济合作社都是是平等的民事事法律关系主主体。其次，它它们之间所发发生的征地补补偿费或土地地安置费是具具有财产内容容的民事纠纷纷：村民认为为自己应该分分得该补偿费费，而村委会会则认为不应应分给该村民民。因此，村村民和村委会会之间因土地地补偿费的分分配问题而发发生的纠纷属属于民法通通则调整的的范围，是典典型的民事纠纠纷，应属于于人民法院民民事诉讼的受受案范围。(2)本案案从一审到二二审，均是围围绕法律适用用的问题为争争议焦点，二二审法院认为为一审法院适适用法律错误误，竟然未能能指出有哪一一部法律、哪哪一条规定明明确禁止法院院受理本案。在在二审庭审中中，原告(被被上诉方)

12、向向二审法院提提交了最高人人民法院法研研2001151号“关关于人民法院院对农村集体体经济组织所所得收益分配配纠纷是否受受理问题的答答复”和最高高人民法院法法研200011166号“关于村村民因土地补补偿款、安置置补助费问题题与村民委员员会发生纠纷纷人民法院应应否受理问题题的答复”等等有关法律依依据，但二审审法院的裁定定只是说本案案不适用于“法法研2000151号号”所规定的的情形，也未未说明理由，实实在不能令人人信服。根据法治的的基本要求，“法法院不得拒绝绝裁判”、“司司法是权利救救济的最后一一道防线”。对对于民事纠纷纷，立法机关关无明文禁止止的法院即应应当受理并依依法做出裁判判。在人民法法

13、院不断拓宽宽案件的受理理范围，就连连宪法类案件件都可以受理理的情况下，对对于本案做出出拒绝受理实实在于法无据据。(二)笔者者认为法院不不受理征地补补偿费纠纷不不利于保护农农民的合法权权益和维护农农村的稳定2004年年6月28日日最高人民法法院关于加加强涉农案件件审判为农村村经济发展提提供司法保障障的通知(法200041244号)第三条条明确规定，“各各级人民法院院处理各类涉涉农民事、行行政纠纷案件件，要坚决贯贯彻依法保护护农民合法权权益的指导思思想。对各类类侵犯土地承承包经营权纠纠纷案件，农农民请求赔偿偿损失的，应应当依法予以以支持;对因因非法截留、扣扣缴农民承包包收益发生的的纠纷，农民民要求

14、返还承承包经营收益益的，要依法法予以支持”。本案案也应属于村村委会(经济济合作社)非非法扣缴(村村民)农户的的合法收益，二二审法院在本本案中未能保保护农民的合合法权益，也也与最高司法法机关甚至中中央的指示精精神是背道而而驰的。四、本案的的法律适用问问题。原告方当时时所根据的主主要法律法规规有：民法法通则第二二条、民事事诉讼法第第一百零八条条和最高人民民法院法研22001551号和最高高人民法院法法研200011166号。被告方方引用的主要要法律依据有有：土地管管理法实施条条例第二十十六条、国土土资源部征征用土地公告告办法第十十五条、最高高人民法院“关关于王翠兰等等六人与庐山山区十里乡黄黄土岭村

15、六组组土地征用费费分配纠纷一一案的复函”(1994年年12月300日)和最高高人民法院 “关于土地地被征用所得得的补偿费和和安置补助费费应归被征地地单位所有的的复函” (法经19995133号)。1、土地地管理法实施施条例第二二十六条规定定土地补偿费费归农村集体体经济组织所所有，安置补补助费由农村村集体经济组组织管理和使使用，市、县县和乡(镇)人民政府对对安置补助费费的使用情况况进行监督。这这仍属于“第第一阶段”的的法律关系。其其实，该条也也有可以将安安置补助费直直接支付给个个人的规定，不不能说征地补补偿费绝对不不能分给农民民个人。实践践中，征地补补偿款全部留留在集体经济济组织而被一一些村干部

16、吃吃光、花光的的现象也屡见见不鲜，因此此也会引起群群众的强烈不不满，引发社社会的不稳定定因素。2、国土资资源部征用用土地公告办办法第十五五条规定，因因未按照依法法批准的征用用土地方案和和征地补偿、安安置方案进行行补偿、安置置引发争议，由由市、县人民民政府协调;协调不成的的，由上一级级地方人民政政府裁决。征征地补偿、安安置争议不影影响征用土地地方案的实施施。但第八条条同时规定，征征地补偿安置置、方案公告告应当包括下下列内容：(一)本集体体经济组织被被征用土地的的位置、地类类、面积，地地上附着物和和青苗的种类类、数量，需需要安置的农农业人口的数数量;(二)土地补偿费费的标准、数数额、支付对对象和支

17、付方方式;(三)安置补助费费的标准、数数额、支付对对象和支付方方式;(四)地上附着物物和青苗的补补偿标准和支支付方式;(五)农业人人口的具体安安置途径;(六)其他有有关征地补偿偿、安置的具具体措施。第十一条规规定，征地补补偿、安置方方案经批准后后，由市、县县人民政府土土地行政主管管部门组织实实施。从以上规定定看，此处所所指的“征地地补偿费”和和“安置补助助费”应该是是指政府土地地主管部门与与被征地单位位之间所产生生的征地补偿偿或安置补助助问题。从本本案的具体情情况来看，该该规定应该是是适用于海口口市国土局与与被告间关于于补偿方案、补补偿标准、补补偿费的支付付等问题，即即如果市国土土局未按补偿偿

18、安置方案进进行补偿、安安置而引发争争议的，应由由政府协调和和裁决。但该该“办法”并并没有排除也也无权排除有有关当事人通通过诉讼途径径来解决有关关民事争议，即即如果被征地地单位与征用用单位或土地地主管部门签签订有补偿协协议的，如果果一方违约，守守约方当然有有权向人民法法院提起民事事诉讼来维护护自己的合法法权利。所以以，我们认为为，征用土土地公告办法法仅适用于于解决政府土土地主管部门门与被征地单单位间的争议议，并不适用用于本案中村村民和农村集集体经济组织织之间的财产产纠纷，况且且该“公告”仅仅是部门规章章。3、最高人人民法院“关关于王翠兰等等六人与庐山山区十里乡黄黄土岭村六组组土地征用费费分配纠纷

19、一一案的复函”，是是1994年年12月300日最高院给给江西省高院院的答复。该该答复指出，双双方当事人为为土地征用费费的处理发生生争议，不属属于法院受理理案件的范围围，应向有关关机关申请解解决。我们认认为该答复可可能指的是“在在没有村民决决议对补偿款款进行分配的的情况下，村村民要求分配配补偿款而集集体经济组织织不同意对补补偿款进行分分配”(即“第第一阶段”)这种情形。退退一步来说，该该“答复”确确实是针对“有有村民的分配配决议，而村村民要求按照照分配决议进进行分配而集集体经济组织织不同意”(即“第二阶阶段”)这种种情形，那么么，该“答复复”即与法研研2001151号和和法研200011116号

20、相矛盾盾，而法研220011116号也是是给江西省高高院的，法研研20011116号号“答复”认认为，村民因因土地补偿费费、安装补助助费问题与村村民委员会发发生纠纷的，参参照最高院研研究室给广东东省高级人民民法院的“法法研2000151号号”办理。而而法研20001511号明确指出出，农村集体体经济组织与与其成员之间间因收益分配配产生的纠纷纷，属平等民民事主体之间间的纠纷。当当事人就该纠纠纷起诉到人人民法院，只只要符合中中华人民共和和国民事诉讼讼法第一百百零八条的规规定，人民法法院应当受理理。在这种情情况之下，只只能认为“新新法”优于“旧旧法”，原来来规定不属于于法院受理的的案件现在法法院也可以受受理了。4、最高人人民法院“法法经1999513号号”也是给江江西省高院的的答复。该复复函强调征地地补偿款、安安置补助费归归被征地单位位所有，由被被征地单位集集中管理，政政府监督指导导使用，由被被征地单位用用于发展生产产、安排就业业和不能就业业人员的生活活补助。该复复函并没有规规定类似的案案件不属于法法院管辖的范范围，只是强强调被征地单单位对补偿款款的所有权问问题。但这种种所有权也只只是相对的，在在政府土地主主管部门将征征地补偿款打打入被征地单单位的账户且且征地单位未未做出分配之之前，征地补补偿款的所有有权是属于被被征地单