李智慧：PPP理论与实务

1、PPP 理论与实务课程大纲第一部分、理论篇一、“十相观察法”：PPP实证理论1）“PPP十相观察法”1合作主体：“政府+社会资本”【思考1】政府为何积极做PPP项目？PPP在当代我国兴起的原因：1.债务原因：2014年9月21日国务院关于加强地方性债务管理的意见（国发201443号）2.投资原因：2014年11月16日国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）财务价值：化解财政危机，“熨平”现金流，从短期集中支付转为长期分步支付，有利于缓解财政困境。为城镇化发展盘活存量国有资产；增量融资。政绩价值：PPP是典型的深化改革行为；能够以同样的财政支出获取更好的准公

2、共产品服务；是未来15-20年间城市化进程中重要的政府业绩【思考2】社会资本为何参与PPP项目？战略价值：实施战略转型，开拓新的业务板块，实现盈利模式转变。财务价值：“熨平”现金流，从突变转为高度稳定，实现持续经营；有利于融资，商业银行针对“两个合同”进行贷款。政府对社会资本的一般要求：1.良好的信用/信誉2.一定的资质、业绩（经验）3.较强的资金实力4.先进的管理机制和技术研发力量5.较强的运营团队【思考3】PPP是“政府和社会资本”合作？政-企-银合作2）“PPP十相观察法”2合作领域PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污

3、水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设（发改投资20142724号）准公共产品：即准商业产品，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则（百度百科）3）“PPP十相观察法”3法律关系行政法律关系+民事法律关系是“平等关系”吗？4）“PPP十相观察法”4盈利模式“使用者付费”or“政府付费”5）“PPP

4、十相观察法”5合作方式BOT（郑州经济技术开发区10万吨污水处理厂）TOT（伊宁市垃圾处理中心日处理能力600吨）TOT+BOT=ROT（乌鲁木齐市河东40万吨污水处理厂）DBO(T)（贵阳市南明河治理）BTO（许昌市魏都区道路建设项目8.5公里和1.1亿元）BOO（伊川县城镇供热）O&M（海南省18座污水处理厂）未来：BOOT6）“PPP十相观察法”6合作目标为准公共产品的生产、运营进行融资提高准公共产品服务的质量和效率7）“PPP十相观察法”7合作机制项目公司（SPV公司，SpecialPrposeVehicle）被特许人。既可由社会资本独资经营，也可由社会资本控股、国有资本参股经营【思考

5、1】政府参股项目公司（SPV公司）的意义？从结果监管转变为流程监管；国有资本搭便车【思考2】地方政府融资平台公司的战略转型政府之手推动、市场之手操作；“PPP项目总公司”8）“PPP十相观察法”8PPP项目合作风险分配的原则：1.承担者具有控制力2.可以将风险合理转移3.承担方具有更大经济利益或动机4.承担方最有效率5.承担方不应转嫁给合同相对方CRI（社会资本承担全部风险特许经营）社会资本投入，政府不投入；企业经营，政府不经营；企业承担全部经营风险，政府不承担经营风险（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO）CRP（共担风险特许经营）改进方式：社会资本和政府都投入；风险共担（BOT/TOT/

6、ROT/DBO/BOO之合资经营）CRL（有限风险特许经营）企业不投入，政府投入，企业经营政府不经营；企业承担有限责任，政府承担无限责任（O&M）风险分配社会资本承担商业风险政府承担行政风险（公共管理者/监管者）(开封供热/许昌公交)系统风险由双方各自承担9）“PPP十相观察法”9遴选机制从协议转让到竞争性方式授予公开招标、邀请招标/竞争性谈判/磋商/单一来源采购10）“PPP十相观察法”10实施程序“5大步骤，19个环节”平衡好三对关系：PPP项目和市政公用事业可持续发展之间的关系(“一体双观”，协同发展)将PPP项目融资和公用事业可持续发展相结合政府意图和企业利益的关系(政府之手推动，市场

7、之手操作)将政府追求政绩和财政利益与公用企业、城投公司的改革相结合，帮助政府做政绩项目公司的经济属性和社会责任的关系(政府：保持控制力。企业：主动承担社会责任）二、城市基础设施实施PPP的三大红利三、对城市基础设施PPP的认识误区四、黄学对PPP实证理论的解释第二部分、案例篇1.供水PPP：A市城市地表水20万吨供水BOT案例（一）项目概况A市是新疆和全国向西开放的重要商埠，是北疆的次中心城市和伊犁河谷的核心发展城市。由于经济社会的快速发展，为了缓解城市供水矛盾，加快城市供水基础设施的建设，伊宁市政府决定引进社会资本参与供水基础设施建设。拟建设计总规模为日供水能力20万m3的净水厂一座。招商方

8、式为竞争性谈判。由中选投资人以BOT方式建设、运营水厂，采取“使用者付费”和“政府购买服务”相结合的方式，由市自来水公司接收成品水。中选投资人组建的项目公司，特许期满无偿移交伊宁市政府制定部门或机构，特许经营期限为30年。【思考】为何采取竞争性谈判方式？1）有利于招商人和投资申请人实现全面、细致的交流互动；2）有利于科学分析投资申请人的低报价的合理性；3）有利于全面判断投资申请人；4）规避恶意竞争等。2.污水处理PPP：B市中心城区污水处理TOT案例（一）项目资产B市是我国历史文化名城，“B市中心城区污水处理TOT特许经营权转让项目”包括东区、西区两座污水处理厂，其中东区污水处理厂设计规模为8

9、万吨/日，投资9969万元，2003年6月投入运营；西区污水处理厂为5万吨/日，投资8251万元，2005年4月投入运营。设计规模合计13万吨/日，总投资合计1.8亿元（未提折旧），目前在排水公司名下。PPP项目实施处理好三个主体的关系市政府，目标和利益；社会资本(项目公司)，利益和可持续发展；消费者，效率和负担。在三者间找到平衡点，实现共建、共享、共赢。从两条线路分别实施分为内外两条线。外线重点是按相关程序选择合适的投资人；内线重点是做好职工思想工作和安置工作，确保平稳过渡。3.垃圾处理PPP：C市城市垃圾处理ROT案例社会资本清扫保洁-垃圾清运-垃圾中转-填埋焚烧B市伊美环境服务有限责任公

10、司TOT+BOT=ROT2014年主街道垃圾处理费收取约近2800万元。2014年市财政补贴运营费200万元。4.市政道路PPP：D市市政道路BTO案例5.环境整治PPP：E市水环境治理大PPP案例1）水务集团。2012年成立时净资产100亿元。组建方式：市国资委以水务资产55亿元为出资，占股55%；省水投公司以货币资金37.4亿元、原水资产7.6亿元为出资，占股45%(货币可分两次出资)。集团的职责：全面落实贵阳市水环境发展规划；下设供水、环境两大业务板块，代表市政府掌控和发展供水设施投资与经营、环境综合治理；三年左右实现集团整体上市或旗下供水资产上市。2）环境板块。成立环境公司，净资产50

11、亿元以上。组建方式：水务集团以污水资产(约3.4亿元和货币资金(约13.6亿元)为出资，占股34%；北控水务集团以货币33亿元为出资，占股66%。货币分两次注入，北控的首次入股不少于10亿元，用于启动南明河环境治理。北控的投资收益以土地资产对等覆盖。3）供水板块。在水务集团和环境公司成立之后，现有的贵阳北控水务有限责任公司以增资扩股方式引入其他战略投资者(12家，合计出资1519亿元)，政府方和北控水务集团的出资比例同时下降，其中北控退至20%。实行股份制改造，按照上市标准辅导上市。6.公交改革+PPP：F市城市公交公司化改造案例（一）项目概况2009年10月，F市公交公司国有产权转让；201

12、0年12月，F市公交系统围攻市政府，F市成立以市长张国晖为组长的“F市城市公交公司化改造工作领导小组；2011年7月，第一次汇报。2012年8月，F市城市公共集团成立。7.市政改革+PPP：G市市政养护案例（一）项目概况G市市政工程管理处成立于1954年，为差额补贴的副县级事业单位。现承担325公里道路、190公里雨污管线的养护、管理和部分建设，总面积288万平方米，使G市形成了主次分明、四通八达的城市道路、管网系统。另承担全市127条城市道路、35座桥梁、33座涵洞、624公里排水管网、9座排水泵站等市政设施的养护、管理工作，并负责G市“12319”城建服务热线中心的日常管理。经营性业务：市

13、政设施养护（含排水设施）；市政设施建设业务（2001年8月成立“G市市政工程建设中心”，资质发展为市政工程施工总承包壹级，投标中标率达70%以上，承担了G市年度新建道路工程1/4以上的工作量。建设中心还积极实施“走出去”的战略，先后在郑州、焦作、开封、三门峡和福建等地承揽市政工程，工程质量优良率超过80%，初步树立起了“G市政”的骄人品牌）。改革前夕，市政处形成了市政设施监管、市政养护和市政建设三大业务领域，其中市政建设业务(建设中心)的资产额和工作人员比例均已超过全处的80%以上，年收入超过政府财政每年拨付的养护专款的5倍以上。8.水务改革+PPP：M、N两市水务案例比较【案例11】MM市供

14、水总公司引进战略投资者【案例22】N市水务集团混合所有制改造合资经营型PPP的特点：将PPP与公用企业改革相结合，重点是现有国企引进市场机制，人员妥善安置；将盘活公用类国有资产和项目融资相结合，国有资产实现“搭便车”效应；政府对公用企业的监管实现了从结果监管转型为过程监管；有利于公用事业融资项目的可持续经营，避免资产在PPP项目结束之际沦为“烂摊子”。2010年MM市供水总公司引进战略投资者综述：成立于1938年，现有总资产22亿元，职工1538人，日供水能力109万立方米、供水面积329平方公里，贵州省最大水务公司，长期亏损。合作模式：国资55%，社会资本45%（收购价格7.21亿元）。交易

15、创新：锁定溢价10%。法人治理机构安排：社会资本推荐总经理和财务主管，国有资本推荐其他全部高管。2011年NN市水务集团引进战略投资者综述：成立于1954年，现有总资产30多亿元，职工1768人。综合供水能力72万立方米/日，处理污水能力51万立方米/日，管道供热能力1008万平方米，中水供应能力17.5万立方米/日。河南省第二大水务企业，省内水业盈利能力最强企业。合作模式：国资10%，社会资本40%，职工50%。交易创新：0溢价。法人治理结构安排：社会资本推荐副总经理和财务主管，国有资本推荐其他全部高管。第三部分、思考片思考1PPP实施三要素：企业策划+政府支持+市场操作PPP成功三主体：政

16、府+社会资本+银行将国企改革、市政公用行业改革(事转企、企改制及并购)和PPP相结合，兼顾改革与发展。如何取得优质的PPP项目：项目库法(存量)；开发法(增量)。研究区域经济发展战略，编制A市PPP项目手册（1.0版，2.0版），建立模块化、标准化的操作系统，形成模板，适宜复制和推广。思考2关注存量资产。采取并购手段，将市政公用行业改革(事转企、企改制)、基础设施提高运营效率和PPP项目相结合。关注大型项目：1）水务水利PPP项目2）工业园区PPP项目3）轨道交通PPP项目讲师背景【教育背景】首都师范大学法学学士，澳大利亚国立大学管理学硕士，瑞士维多利亚大学工商管理博士，四川大学经济学博士（经济体制改革方向，在读），中国注册金融分析师，中国财政学会公私合作研究专业委员会会员。【从业经历】曾任中国律师事务中心国企改革事务部副主任，2002年起任国融大通国际财务顾问公司董事总经理（国融大通是北京市政府科技咨询专项扶持发展的现代服务业企业，是国企改革和区域经济发展战略咨询机构、PPP领域专业智库）。受聘