税收立法权划分的研究

1、税收立法权划分的研究摘要：分税制改革仅涉及税收执法权的划分，税收立法权根本上没有分。地方政府“迫于财政收支压力，滥用收费权，非法截取税收立法权，致使政府收入分配秩序混乱。根据税收立法权划分的理论和国际惯例，税收立法应在相对集权的根底上、适度分权。关键词：税权；税收立法权；政府职能；税权分配形式所谓税收立法权，是指国家权利机关或经授权机关根据法定权限和程序制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权利，是税权的重要组成部分。一般认为，税权包括税收立法权、税收执法权、税收司法权。其中，税收立法权是最根本的原创性的权利，也是税权划分和合理分权的核心内容，其他两项税权都是由立法权规定的。所谓税收立法

2、权划分，就是指税收立法权在国家相关机构间的划分和配置，以此明确各自的权限、职责，便于合法行使，确立税制。税收立法权在国家机构间的划分，有纵向与横向的区别。纵向划分是该税权在中央与地方权利机构之间的划分，横向划分是该税权在同级的权利机构和行政机构间的划分。本文主要研究税收立法权的纵向划分，因为它是税权划分的主导，也是制约分税制标准化的关键。一、税收立法权划分的理论根据和国际惯例一税收立法权划分的理论根据政府职能的界定和划分，是合理划分事权、财权、税权的出发点。现代市场经济条件下，政府具有资源配置、收入分配、经济稳定的三大职能。大多数经济学家认为，从纵向来看，政府间职能划分大致如下：1资源配置职能

3、由中央政府与地方政府共同履行，而且主要由地方政府履行。因为不同层次的公共品受益范围是不同的，分权进展资源配置更有效率。全国性的公共品或辖区间外溢性的公共品由中央政府统一提供，可以防止浪费。地区性的公共品由地方政府提供，可以进步适应性、针对性、准确性。两个层次的公共品中以后者为多，所以该职能主要应由地方政府履行。2收入分配职能由中央政府履行。因为收入分配职能地区间的收入再分配、个人之间的收入再分配都不能或不宜由地方政府履行。3经济稳定职能主要由中央政府履行。因为地方政府不具备宏观经济调控的政策手段、才能。按照上述中央和地方政府职能的界定和分配，划定事权，明确财权，确立税权，为各级政府履行职能提供

4、必须的物质保障。将但凡与中央政府履行职能相关的事权、财权划归中央政府及其财政，并将中央税国税的立法权相应划分、配置给中央权利机构或经授权机构，构建全国统一的中央税体系；将但凡与地方政府履行职能相关的事权、财权划归地方政府及其财政，并赋予地方权利机构相应的地方税立法权，构建地方税体系辅之以较为完善的政府间转移支付体制。这样的根本分工适宜中央政府把握全局、地方政府有条件因地制宜的要求。这既是政府间财政关系的理论根底，当然同样也是税收立法权划分的理论根据。二税收立法权划分的国际惯例从税权主要是税收立法权集中和分散程序的不同来看，国际上有三种典型的税权分配形式：相对分权形式、适度分权形式、相对集权形式

5、。美国实行的是相对分权形式，税收立法权在政府之间的分配相对平衡一些。联邦税的立法权全部集中在中央，各州均拥有州税、地方税的立法权。各州政府大多利用税收立法权来贯彻政府的税收政策，在设计、调整税制构造时，都试图简化税制，目的在于吸引或至少不赶跑州外资金。应当指出，联邦有权过问各州税收立法，必要时可出面协调各州的争议。日本实行的是适度分权形式，都、道、府、县也拥有地方税的立法权，但中央为了防止地方税和中央税重复，实行一套“课税否决制度。即，允许地方在地方税法列举的范围内自行立法征税，但假设想超出范围，须经自治大臣批准。目的在于限制地方擅自立法征税，防止因税收分权而出现税政混乱，阻碍公平竞争。德国实

6、行的是相对集权的形式，联邦专享税和共享税的立法权集中在联邦，对各州专享税联邦有优先立法权，为促成税制和法律的必要统一，实际上各州专享税的立法大部分也由联邦来从事，各州真正拥有的税收立法权事实上仅限于地方性税收。通过对世界上三种典型税权分配形式的分析，我们可以得到如下启示：1世界上并不存在一个完全统一的税权分配形式，税权的集中与分散程度各不一样。各国往往从本国的政治、经济体制和国情出发，来选择、确定自己的税权分配形式。2尽管各国税权分配形式差异很大，但都不同程度地赋予地方一定的税收立法权。当今世界税权分配，既没有绝对的集权，也没有绝对的分权，而是在中央的调控下，地方普遍拥有一定程度、范围的税收立

7、法权。这些为我国税收立法权的划分，提供了一定的参考与借鉴。二、目前我国税收立法权划分存在的问题一宪法、法律与行政法规间的规定不一致，税收立法权过度集中于中央，地方无缘分享。我国宪法规定，盛自治区、直辖市的人大及常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。除此之外，全国人大及常委会还曾先后授权广东盛福建盛海南省及深圳市、厦门市人大及常委会制定所属经济特区的地方性法规。但是，?税收征管法?却又规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，按照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，按照国务院制定的行政法规的规定执行。也就是说，只有经税收法律、行政法规的授权特别授权地方人

8、大及常委会才有权制定地方性税收法规。可时到今日，还没有这种特别授权。国务院也数次发文，强调税收立法的集中。如国发1993第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央；国发1993第90号文件规定，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央等等。地方制定税收性法规实际上是不允许的。二地方政府非法截取税收立法权，越权、滥权现象严重。1994年分税制改革很不彻底、标准，只是分税、分征、分管，进展了税收执法权的划分，明确了中央和地方的税收利益，税收立法权非但没有分，而且还在上收，因为，中央将地方政府原有的税收减免税权、政策措施的解释权上收了，统一集中于中央。地方在分享税收立

9、法权无望的情况下，纷纷采取了一些“变通措施，非法截取中央的税收立法权，越权、滥权的现象一直不断。主要表现为：1地方政府滥用收费权。地方标准性税收收入增长乏术、支出却呈刚性上涨、入不敷出的情况下，“正门不通走旁门，没有税收立法权，就滥用收费权，非标准性的收费规模急剧膨胀，出现费挤税、费税主次颠倒的我国特有的反常现象，严重地扰乱了政府收入分配秩序。2尽管有明文规定，国、地税实行垂直指导，但是地方政府对此还是置之不理，横加干预。不少地方的指导在对待税收问题上往往以言代法、以权代法，或擅自变通税法，或越权减免税，或违规批准缓税，从而造成较严重的地方政府部门非法使用或滥用税收立法权的现象。三、税收立法权

10、划分的设想及配套改革措施一在中央相对集权的根底上，适当地赋予地方一定的税收立法权。如前文所述，我国目前存在着税收立法权过度集中的问题，无疑需要进展改革、分权。在选择、确定我国税权分配形式的时候，不仅要遵循国际惯例，借鉴和参考别国的先进经历，而且更要考虑我国的国情。我国是世界上最大的开展中国家，处在经济体制转轨的非常时期，迫切需要中央政府集中财力，在建立、培育、引导市场运行机制的同时，进展有效的宏观经济调控，以实现政治稳定、经济持续开展，因此，在税权分配形式上必须强调中央的相对集权，税收立法权主要集中在中央，这是根底，动摇不得，否那么很容易造成政策法律混乱、地区经济割据，不利于全国统一市场的形成

11、和开展。另一方面，我国幅员辽阔，各地自然条件和经济开展程度很不平衡，财政才能、税源状况各异，也需要进展适当的分权，赋予地方一定的税收立法权，逐步建立、完善地方税制。为此，我国应确立中央相对集权、同时向地方适度分权的复合税权分配形式，建立以中央立法为主、省级立法为辅的税收立法格局。终究如何向地方分权，适度怎么掌握，这是需要深化研究的问题。首先明确中央税、共享税、地方税中的主要税种的立法权仍要集中在中央，不得向地方分权，唯有这样才能保证全国政令和税收政策的统一，促进全国统一市场的形成和公平竞争。其次，可将其余地方税税种的立法权作如下划分：1税源较为普遍、税基不易在地区转移的、对宏观经济影响较小的税

12、种，以及涉及维护地方根底设施的税种，如房地产税、城镇土地使用税、车船使用税、农业特产税、耕地占用税、牧蓄交易税、城市维护建立税等等，由中央负责制定这些税种的根本税法，其施行方法、税目税率调整、税收减免等可赋予地方；2税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收本钱大的、且对宏观经济不发生影响的税种，如契税、屠宰税、筵席税等税种的立法权可以全部下放；3地方还可以结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源立法开征新的税种，并制定详细的征税方法，但是必须报全国人大及国务院批准、备案。应该重点指出的是，地方制定地方性法规必须合法，立法开征新税不能挤占中央税源，影响宏观经济调控；要有利促进地方经济开展，不能形

13、成税收壁垒；要充分考虑纳税人负担才能，确保总体税负程度适当；并要履行报批手续，承受中央监管。二赋予地方税收立法权的改革配套措施。一方面，必须治理地方政府的乱收费。我国地方政府没有税收立法权，就滥用收费权，自收自用，体外循环，造成政府收入分配机制混乱，与市场经济国家标准的政府分配相差很大，国外财政分配历来以税收为主、收费为辅，并强调政府预算的完好性、统一性。为此，地方拥有了相应的税收立法权，可以建立、健全地方税体系，获得更多标准的收入，同时，要彻底整治非标准的收入乱收费问题，按照现代市场经济导向，将现行名目繁多的收费各按其性质、类别分流归位，坚决实行“一清、二转、三改、四留改革方案，使税费各行其道，确保政府收入行为合法、标准。另一方面，地方指导要增强税收法治意识，彻底杜绝以言代法