基层干部晋升中的隐性台阶研究

1、基层干部晋升的隐性台阶研究PAGE X XX 大 学毕 业 论 文文（设计计）题 目： 基层层干部晋晋升的隐隐性台阶阶研究 以东东河县为为例 学 号：姓 名：年 级：学 院：系 别： 行政政管理 专 业： 行政政管理 指导教师师：XXX老师 完成日期期： 20116 年年 5 月 77 日 摘 要要本文通过过资料分分析和访访谈等方方式，对对东河县县的现任任主要领领导履历历进行考考察，分分析影响响不同干干部晋升升的内外外部条件件，梳理理出东河河县基层层干部晋晋升的大大致脉络络。主要要运用政政治生涯涯分析方方法和关关键事件件考察法法，对东东河县干干部的晋晋升进行行多个角角度的考考察。从东河县县 本

2、文依惯例对人名、地名作了学术化处理。整体的的政治环环境来看看，主要要体现在在贪腐成成风、潜潜规则盛盛行等方方面。整整体的政政治环境境决定了了东河县县干部要要想获得得晋升，必须走走一条畸畸形和曲曲折的道道路。基基于机构构重要性性，本文文比较了了三对关关系：党党委、政政府、人人大、政政协；“大局”和“小局”；“大镇”和“小镇”。并对对这三组组机构进进行重要要性排序序。基于于关键性性的职位位，本文文分析了了县委办办公室、县政府府办公室室、负责责主要工工作的县县委常委委、负责责主要工工作的副副县长。由此引引申到下下一级的的乡镇综综治办主主任和负负责主要要工作的的副镇长长。通过过对上述述两个方方面的总总

3、结，根根据基层层干部晋晋升中具具有转折折性的职职务，整整理出东东河县干干部由副副科级干干部晋升升到正处处级干部部可能要要经过的的台阶，从而对对东河县县基层干干部晋升升的隐性性台阶作作一定程程度的反反映。从这些隐隐性台阶阶上的关关键性职职务入手手，通过过访谈相相关干部部和资料料分析，进一步步考察影影响这些些干部晋晋升的个个人、制制度和外外部环境境因素。作为自自我推动动力的个个人，影影响因素素主要是是学历、自身表表现、出出身三个个方面。制度性性因素主主要是金金字塔的的群体结结构和领领导裁量量权过大大。而考考察重点点在于作作为拉动动力的外外部环境境因素，主要宗宗族/地地缘、血血缘/姻姻缘、学学缘、本

4、本家、干干亲，并并作详细细论证。基于基层层干部晋晋升的影影响因素素分析，本文主主要从制制度设计计方面提提出了一一些对策策和建议议，以期期达到改改变基层层干部晋晋升困难难现状的的目的。关键词：基层干干部； 隐性性台阶； 职职务晋升升AbsttracctThiss esssayy iss inntenndedd too exxploore intternnal andd exxterrnall coondiitioons afffecttingg thhe pprommotiion of caddress inn a Chiinesse ccounntyDonnghee byy meeanss o

5、ff daata anaalyssis andd innterrvieews, annd tthuss fiigurre oout thee geenerral mapp foor ggrasssroootss caadrees tto bbe pprommoteed. Thee esssayy iss coonduucteed bby tthe metthodd off annalyyzinng ppoliiticcal carreerr annd tthatt off sttudyyingg crritiicall innciddentts. Firsstlyy, tthe esssay

6、sorrts outt thhe pprommotiion barrrieers forr Doonghhess caadrees ffromm thhe rrankk off viice secctioon cchieef tto tthatt off seectiion chiief by summmarriziing thee annalyysiss inn twwo aaspeectss. OOne is by anaalyzzingg thhe iimpoortaancee off innstiituttionns wwherre tthe autthorr coompaaress

7、thhreee paairss off reelattionnshiip. In thee ottherr asspecct, thee auuthoor, bassed on keyy poosittionns, anaalyzzes thee roole of insstittutiionss, nnameely, offficces at thee coountty lleveel aand thee neext levvelthee deeputty hheadds oof ttownnshiip.Thenn, tthe esssay furrtheer eexpllorees tth

8、e facctorrs aaffeectiing proomottionn inn thhreee diimennsioons: peersoonall, ssysttem andd exxterrnall ennvirronmmenttal by inttervviewwingg soome caddress annd aanallyziing datta. In thee peersoonall leevell, tthe maiin ffacttorss arre eeduccatiion, seelf-exppresssioon, andd thhe bbackkgrooundd. S

9、Systtem facctorrs mmainnly reffer to pyrramiidall grroupp sttruccturres andd laargee poowerr off leeadeershhip disscreetioon. Thee exxterrnall ennvirronmmenttal facctorrs mmainnly reffer to thee cllan or geoograaphiicall reelattionns, kinnshiip oor mmarrriagge, stuudy rellatiionsshipp, rrelaatioonsh

10、hip in a ssamee cllan, annd tthe nomminaal kkinsshipp, aall of whiich willl bbe pprovved in dettaill. At tthe lasst ppartt, tthe esssay putts fforwwardd soome couunteermeeasuuress annd ssugggesttionns bbaseed oon tthe aboove-menntioonedd annalyysiss off innfluuenccingg faactoors in ordder to chaange

11、e thhe sstattus quoo off grrasssrooots caddress pprommotiion. Keywwordds: graassrrootts ccadrres ; pprommotiion ; innvissiblle barrrieers 目 录录TOC o 1-4 h z u HYPERLINK l _Toc450390992 一.相关关概念界界定 PAGEREF _Toc450390992 h 1 HYPERLINK l _Toc450390993 （一）基基层干部部 PAGEREF _Toc450390993 h 1 HYPERLINK l _Toc4

12、50390994 （二）隐隐性台阶阶 PAGEREF _Toc450390994 h 1 HYPERLINK l _Toc450390995 （三）理理论基础础 PAGEREF _Toc450390995 h 2 HYPERLINK l _Toc450390996 二.东河河县基本本情况简简介 PAGEREF _Toc450390996 h 3 HYPERLINK l _Toc450390997 三.基层层干部晋晋升的现现状 PAGEREF _Toc450390997 h 5 HYPERLINK l _Toc450390998 （一）基基层干部部晋升的的制度规规定 PAGEREF _Toc45

13、0390998 h 5 HYPERLINK l _Toc450390999 （二）基基层干部部晋升的的现状 PAGEREF _Toc450390999 h 66 HYPERLINK l _Toc450391000 四.基层层干部晋晋升中的的隐性台台阶表现现 PAGEREF _Toc450391000 h 7 HYPERLINK l _Toc450391001 （一）基基于机构构重要性性 PAGEREF _Toc450391001 h 7 HYPERLINK l _Toc450391002 1.党委委、政府府、人大大、政协协 PAGEREF _Toc450391002 h 7 HYPERLINK

14、 l _Toc450391003 2.“大大局”与“小局” PAGEREF _Toc450391003 h 8 HYPERLINK l _Toc450391004 3.“大大镇”与“小镇” PAGEREF _Toc450391004 h 10 HYPERLINK l _Toc450391005 4.机构构重要性性 PAGEREF _Toc450391005 h 11 HYPERLINK l _Toc450391006 （二）基基于各系系统内多多晋升的的职务 PAGEREF _Toc450391006 h 111 HYPERLINK l _Toc450391007 1.县委委办公室室主任 PAG

15、EREF _Toc450391007 h 111 HYPERLINK l _Toc450391008 2.负责责重点工工作的县县委常委委 PAGEREF _Toc450391008 h 12 HYPERLINK l _Toc450391009 3.县政政府办公公室主任任 PAGEREF _Toc450391009 h 12 HYPERLINK l _Toc450391010 4.负责责主要工工作的副副县长 PAGEREF _Toc450391010 h 113 HYPERLINK l _Toc450391011 （三）关关键性职职务晋升升脉络 PAGEREF _Toc450391011 h 1

16、13 HYPERLINK l _Toc450391012 五.影响响基层干干部晋升升的多因因素模型型 PAGEREF _Toc450391012 h 15 HYPERLINK l _Toc450391013 （一）自自我推动动力 PAGEREF _Toc450391013 h 155 HYPERLINK l _Toc450391014 1.学历历 PAGEREF _Toc450391014 h 15 HYPERLINK l _Toc450391015 2.自身身的表现现 PAGEREF _Toc450391015 h 16 HYPERLINK l _Toc450391016 3.出身身 PAG

17、EREF _Toc450391016 h 16 HYPERLINK l _Toc450391017 （1）籍籍贯 PAGEREF _Toc450391017 h 166 HYPERLINK l _Toc450391018 （2）民民族身份份 PAGEREF _Toc450391018 h 17 HYPERLINK l _Toc450391019 （二）制制度性因因素 PAGEREF _Toc450391019 h 188 HYPERLINK l _Toc450391020 1.金字字塔形的的群体结结构 PAGEREF _Toc450391020 h 188 HYPERLINK l _Toc45

18、0391021 2.领导导的自由由裁量权权过大，且缺乏乏外部监监督 PAGEREF _Toc450391021 h 199 HYPERLINK l _Toc450391022 （三）拉拉动力 PAGEREF _Toc450391022 h 119 HYPERLINK l _Toc450391023 1.关系系影响强强度 PAGEREF _Toc450391023 h 199 HYPERLINK l _Toc450391024 （1）宗宗族/地缘 PAGEREF _Toc450391024 h 199 HYPERLINK l _Toc450391025 （2）血血缘/姻缘 PAGEREF _To

19、c450391025 h 211 HYPERLINK l _Toc450391026 （3）学学缘 PAGEREF _Toc450391026 h 222 HYPERLINK l _Toc450391027 （4）本本家 PAGEREF _Toc450391027 h 222 HYPERLINK l _Toc450391028 （5）干干亲 PAGEREF _Toc450391028 h 233 HYPERLINK l _Toc450391029 2.机遇遇 PAGEREF _Toc450391029 h 23 HYPERLINK l _Toc450391030 六. 完完善基层层干部晋晋升的

20、对对策建议议 PAGEREF _Toc450391030 h 25 HYPERLINK l _Toc450391031 （一）建建立更科科学的绩绩效评价价体系，减小基基层干部部考核中中领导裁裁量权 PAGEREF _Toc450391031 h 225 HYPERLINK l _Toc450391032 （二）建建立健全全领导干干部公开开选拔和和职务公公开竞争争机制，拓宽基基层干部部晋升渠渠道 PAGEREF _Toc450391032 h 266 HYPERLINK l _Toc450391033 （三）通通过公众众参与引引入社会会监督，使干部部晋升在在阳光下下进行 PAGEREF _Toc

21、450391033 h 227 HYPERLINK l _Toc450391034 （四）加加大贪腐腐惩处力力度，创创造公正正有序环环境 PAGEREF _Toc450391034 h 277 HYPERLINK l _Toc450391035 （五）加加强思想想政治教教育，引引导树立立正确的的“官”念 PAGEREF _Toc450391035 h 28 HYPERLINK l _Toc450391036 七.结语语 PAGEREF _Toc450391036 h 29 HYPERLINK l _Toc450391037 致谢 PAGEREF _Toc450391037 h 300 HYPE

22、RLINK l _Toc450391038 参考文献献 PAGEREF _Toc450391038 h 31 一.相关关概念界界定 （一）基层干干部按照我国国现行的的政治制制度，村村一级不不设立行行政机构构，只设设置基层层党组织织，自乡乡镇以上上国家机机关工作作人员纳纳入国家家公务员员编制，进入我我们通常常所说的的“干部”队伍。根据各项项调查显显示，我我国县乡乡两级的的公职人人员比例例约占整整个公务务员群体体的600%,而而其中在在副处级级以下的的就占到到92%。与此此同时，相关研研究表明明，一个个基层普普通公职职人员晋晋升到县县处级的的比例仅仅为4.4%，从县处处级晋升升到厅局局级的比比例仅

23、为为1%，从一名名基层公公职人员员晋升到到省部级级的比例例仅为万万分之四四。安迎春在“双通道”下的公务员晋升之路的再思考一文中，引用了相关统计数据，对基层普通公职人员的晋升比例进行了详细说明。换言言之，大大部分的的公职人人员政治治生涯基基本耗费费在县乡乡两级的的职位上上。这就就是本文文选择县县乡两级级基层干干部为主主要考察察对象的的原因。本文以县县乡两级级的公职职人员为为考察对对象，对对他们的的政治生生涯进行行梳理、总结和和分析，对他们们仕途晋晋升的影影响因素素加以论论证，对对职级晋晋升中的的隐性台台阶加以以陈述，在此基基础上，分析得得出跨越越隐性台台阶的有有效方式式，并给给予一定定的制度度性

24、建议议。综上所述述，本文文所涉及及的“基层干干部”概念，是指在在县乡两两级担任任公职、隶属于于公务员员编制内内的国家家机关工工作人员员，而尤尤以担任任领导职职务的公公职人员员为重点点考察对对象。 （二）隐性台台阶我国原本本的国国家公务务员暂行行条例将公务务员级别别设置为为15级级。考虑虑到难以以发挥对对公务员员的激励励作用，现行公公务员法法将级别别增加到到27级级。公务务员的职职务与级级别对应应关系为为：国家家级正职职（1）、国家家级副职职（2-4）、省部级级正职（4-88）、省省部级副副职（66-100）、厅厅局级正正职（88-133）、厅厅局级副副职（110-115）、县处级级正职（12-

25、18）、县处处级副职职（144-200）、乡乡科级正正职（116-222）、乡科级级副职（17-24）、科员员（188-266）、办办事员（19-27）。 2014年1月中国人民大学出版、由李如海主编的公务员制度概论，第2章第4节有详细的说明。通过公务务员的职职务与级级别对应应关系我我们可以以看到，职务层层次越低低，与级级别的交交叉对应应幅度越越大。但但是，这这种幅度度相比于于现实的的职务晋晋升金字字塔来说说，仍然然难以发发挥有效效的激励励作用。在具体体的实践践中，公公务员系系统内部部逐渐形形成一些些约定俗俗成的晋晋升阶梯梯，这在在许多学学者的研研究中都都有较为为深刻的的反映。最典型型的便是是

26、冯军旗旗的中中县干部部,对对河南中中部某县县的副科科级、正正科级、副处级级、正处处级四个个级别上上的晋升升阶梯作作了较为为细致和和全面的的梳理，客观而而准确的的反映了了县乡基基层干部部晋升中中的隐性性台阶，这种晋晋升路径径对研究究其它地地域的基基层干部部晋升模模式具有有很好的的借鉴性性。 北大博士冯军旗用了两年的时间在河南中部某县挂职历练，期间通过大量查阅材料和访谈，考察了整个中县的政治生态，形成博士论文中县干部。该文中指出：乡镇一级的副科级隐性台阶为：综治办主任-工会主席-人大副主席-乡镇长助理-武装部长-党委委员-副乡镇长-副书记一共8级隐性台阶。文章还对不同机关系统内的正科级、副处级、正

27、处级隐性台阶作 较为全面的论述。不过，每每一地域域都有自自身的民民族地域域特征、文化背背景特征征、经济济结构特特征和政政治传统统特征。这些因因素都会会对本地地的基层层干部晋晋升模式式产生不不可忽视视的影响响。所以以本文力力争结合合本地特特征，对对公务员员职务晋晋升中的的因素进进行动态态考察，反映基基层干部部晋升的的转折性性隐性台台阶。综上所述述，本文文的“隐性台台阶”定义，不同于于之前学学者的研研究成果果，是对对基层干干部晋升升的路线线分析，而是着着眼于基基层干部部晋升中中关键性性职务的的重要性性排序，对重要要的非职职级实质质性晋升升加以考考察、说说明，并并定义为为一级“隐性台台阶”。在此此基

28、础上上，对影影响晋升升的影响响因素进进行重点点考察，并针对对这些因因素，为为科学合合理的基基层干部部晋升机机制的建建立提供供对策建建议，达达到在基基层干部部晋升中中规避不不合理影影响因素素、发挥挥合理因因素的目目的。 （三）理论基基础本文着眼眼于基层层干部的的晋升问问题，且且考察影影响其晋晋升的影影响因素素。影响响因素一一般分为为外因和和内因。内因，即与自自身相关关的因素素。外因因，主要要是指外外部环境境的作用用。这与与彼得原原理的职职务晋升升动力来来源不谋谋而合。劳伦斯彼得是是美国著著名的管管理学家家，现代代层级组组织学的的奠基人人，教育育哲学博博士。劳劳伦斯彼得119199年生于于加拿大大

29、的范库库弗，美美国华盛盛顿州立立大学学学士、硕硕士、博博士。他他阅历丰丰富，博博学多才才，著述述颇丰，主要著著作有彼得原原理、彼得得计划等。他他所提出出的“彼得原原理”不仅是是层级管管理学的的基础，更是现现代管理理学的重重要理论论之一。彼得博士士通过对对千百个个组织中中不能胜胜任的失失败实例例进行分分析而归归纳出：“在一个个等级制制度中，每个职职工趋向向于上升升到他所所不能胜胜任的地地位”。彼得得指出，每一个个职工由由于在原原有职位位上工作作成绩表表现好（胜任），就将将被提升升到更高高一级职职位。其其后，如如果继续续胜任则则将进一一步被提提升，直直至到达达他所不不能胜任任的职位位。进而而得出推

30、推论：每每一个职职位最终终都将被被一个不不能胜任任其工作作的职工工所占据据。层级级组织的的工作任任务多半半是由尚尚未达到到胜任阶阶层的员员工完成成的。至至于如何何加速提提升到这这个高地地，有两两种方法法。其一一，是上上面的“拉动”，即依依靠裙带带关系和和熟人等等从上面面拉；其其二，是是自我的的“推动”，即自自我训练练和进步步等，而而前者是是被普遍遍采用的的。由于于彼得原原理，彼彼得无意意间创设设了一门门新的学学科层级组组织学。行政组组织，正正是层级级组织的的典型代代表。将彼得原原理与基基层干部部的晋升升问题结结合起来来，公务务员群体体正是一一个等级级分明的的金字塔塔结构。在基层层干部的的晋升中

31、中，想加加速晋升升到“彼得高高地”需要依依靠的“拉动力力”，来源源于与领领导的关关系、与与同事的的关系、血缘等等身份关关系以及及人为的的关系运运作；自自我的“推动力力”则来源源于自身身的学历历能力、自我训训练和进进步等。因而，本本文将以以彼得原原理为基基础，主主要从“自我推推动力”和外部部环境作作用两个个维度来来看待基基层干部部晋升的的隐性台台阶，侧侧重后者者。二.东河河县基本本情况简简介东河县位位于我国国西南部部，为少少数民族族自治地地区。东东河县国国土总面面积33354平平方公里里。截止止20111年，东河县县常驻总总人口约约49.1万人人。辖一一个开发发区、112个乡乡镇、4491个个村

32、(居居委会)，总人人口500多万人人。县政政府驻地地信陵镇镇。目前，东东河县共共有正处处级领导导职务四四个：县县委书记记、县长长、人大大常委会会主任、政协主主席；县县委常委委8人，副县长长8人，均为副副处级职职务。县县委和县县政府直直属正科科级单位位42个个，副科科级直属属单位66个（33所高中中，一所所职业高高中，22所医院院）。东河县经经济长期期处于全全市的末末位，但但由于每每年承接接东部发发达地区区大量对对口援助助，政府府官员所所接触到到的资金金和掌握握的资源源反而在在同级的的县市里里排在前前列。东东河官场场长期贪贪污成风风，潜规规则盛行行，在反反腐风暴暴下，前前两任县县长均被被查处，前

33、任纪纪委书记记被查处处，各副副处级干干部、正正科级干干部被查查处的更更是不胜胜枚举。曾有一个个村的老老百姓反反映，该该村去年年国家拨拨发的用用于乡村村自来水水管网的的几十万万块钱，村里的的党支部部书记贪贪污一空空，只跟跟邻村合合作建了了一口漏漏水的小小水坑。“他们是是子孙干干部 指有一人担任官或者村书记、主任，其接班人也为自己的近亲，多为子女、孙子女。，从村村里到县县里里，往上都都有靠山山，都穿穿一条裤裤子。”这是曾曾到镇政政府举报报抗议过过的一位位村民的的原话。“子孙干干部”，在现现如今的的农村依依然存在在。“如果选选举的时时候，他他们家没没有四处处发烟发发钱，那那可能不不能一肩肩挑 农村对

34、“兼任“的通俗说法，这里指村党支部书记、村主任由一人担任。，主主任还可可能不是是他，但但是书记记绝对是是一家的的，一个个村的党党员一半半都是他他们家的的。” 据村民介绍，村里的党支部书记已经被一家人垄断50多年，前前任书记是现任书记的母亲，前任书记是现任书记的姐姐，其姐夫曾担任过村委会主任，现任书记临近退休年龄，他的儿子已经在村里入党。他家的近亲几乎每个人都是党员，几乎占了整个村党员人数的一半，政策不变的话，下一任党支部书记仍然是他儿子。笔者了解了邻村的情况，发现也为“子承父业”。“子孙干干部”在多年年以前的的东河县县农村，是一个个正常不不过的现现象。通通过“子孙干干部”或者通通过大队队内关系

35、系运作 在1983年前，地方还设有一级行政机构生产大队，大队里的年轻学生想获得干部身份，必须由大队党委推荐。这就滋生了许多腐败现象，有一位局长至今津津乐道于自己当年“一斤白酒跳农门”的经历。获获得推荐荐资格跳跳出“农门”的那一一代人，也基本本就是现现今在各各领导岗岗位担任任党政一一把手的的人。他他们当年年走过的的那条路路，在依依法治国国和“逢进必必考”的今天天，显然然已经无无法通行行。然而而他们在在坎坷的的晋升之之路中，所形成成的根深深蒂固的的观念、找关系系走后门门的不正正之风，却没有有那么容容易消散散。有些些领导干干部子女女的初职职获得，本身就就源于父父母单位位内职位位空缺，直接安安排入职职

36、成为国国家干部部。在这这些领导导干部的的子女晋晋升中，多多少少少都会会有权力力运作的的痕迹。腐败是表表象，“子孙干干部”所形成成的晋升升潜规则则在新时时期的公公务员选选拔和晋晋升体制制下，也也无法继继续发挥挥显著的的作用。“子孙干干部”，所造造成的更更深层次次的影响响是，东东河县人人民已经经形成了了一种根根深蒂固固的“官念”：要搞搞定事情情，先搞搞定官员员。不仅仅是在基基层干部部的初职职获得或或提拔上上，而且且体现在在各种项项目招投投标、地地方事务务的管理理上。在在这样的的政治环环境和社社会氛围围中，基基层干部部晋升中中暗箱操操作的行行为变得得普遍而而频繁，为求升升迁，给给领导送送点礼是是情理

37、之之中，更更是必经经之路。关系、人情等等不正当当因素在在基层干干部晋升升中的地地位越来来越重要要，而通通过正当当渠道获获得晋升升资格的的可能性性越来越越小。正因为此此，东河河县的基基层干部部晋升需需要走过过一条更更为艰难难、更为为畸形的的道路。三.基层层干部晋晋升的现现状 （一）基层干干部晋升升的制度度规定国家公公务员法法第四四十三条条规定，“公务员员晋升职职务，应应当逐级级晋升。特别优优秀的或或者工作作特殊需需要的，可以按按照规定定破格或或者越一一级晋升升职务。 ”第四十十四条规规定， “公务员员晋升领领导职务务，按照照下列程程序办理理： 11.民主主推荐，确定考考察对象象； 22.组织织考

38、察，研究提提出任职职建议方方案，根根据需要要在一定定范围内内进行酝酝酿； 3.按按照管理理权限讨讨论决定定；4.按照规规定履行行任职手手续。”从这两两条法律律规定，我们可可以看出出，基层层干部晋晋升应遵遵循的原原则和程程序。原则上是是逐级晋晋升，破破格提拔拔须出于于工作特特殊需要要或特别别优秀。可以说说，在国国家规定定的晋升升原则上上，优秀秀的基层层干部是是可以被被破格提提拔的，这在一一定程度度上，有有利于国国家选拔拔优秀人人才。而而进入实实际操作作时，“特别优优秀”的考量量以及“工作特特殊需要要”的考量量仍然没没有明确确的标准准，给予予了领导导干部较较大的自自由裁量量权，在在实际中中，破格格

39、提拔的的往往就就不再是是制度构构想的那那类基层层干部。从程序上上来说，基层干干部晋升升，需经经过“民主推推荐-组组织考察察-讨论论决定-履行任任职手续续”四个环环节。这这种程序序性规定定，很好好地与公公务员绩绩效考核核制度相相结合，可以为为国家选选拔优秀秀的基层层干部。在程序序上，基基层干部部的晋升升在各个个环节都都不能出出现一丝丝一毫的的差错，归根结结底来说说，就是是在领导导意志上上绝对不不能出现现差错。可以说说，程序序上的规规定，为为领导干干部控制制晋升提提供了切切实可用用的工具具。 （二）基层干干部晋升升的现状状基层干部部的晋升升，受到到多重因因素的影影响，例例如国家家制度设设计的漏漏洞

40、、单单一系统统内领导导者作风风素质，当然也也包含领领导职务务稀缺、晋升渠渠道狭窄窄这一重重要因素素。这些些因素，无一不不对基层层干部晋晋升产生生深刻的的影响，使得基基层干部部尤其是是优秀的的基层干干部晋升升困难，从而影影响工作作积极性性，工作作效率不不高，多多数成为为常年不不思进取取的“地板干干部” “地板干部“指的是在长年在基层工作，升迁无望的人。这类公务员工作积极性较低，只求平稳退休。与此同时时，基层层干部晋晋升中的的更多问问题也逐逐渐暴露露出来，如公务务员提拔拔的“唯领导导意志”，直接接导致工工作中的的“唯领导导主义”，领导导的决策策没有人人敢提出出反对意意见。又又比如近近两年常常被媒体

41、体曝光的的“火箭式式提拔”，反映映了公务务员群体体内的任任人唯亲亲、腐败败和“二代效效应” “二代“效应指在政治资源集聚的情况下，领导干部子女利用父母的资源实现快速晋升的现象。基于于这些问问题，一一种观点点被社会会乃至一一些学者者所接受受：一个个没有背背景的基基层干部部，如果果非常优优秀，可可以靠自自己的努努力，在在退休之之前晋升升到正处处级职位位。而没没有背景景的并且且没有“站好队队” “站好队“指需要跟随不同的领导，进入不同的政治同盟，抱团进行权力角逐。的基层层干部，不管工工作表现现多么优优秀，穷穷极一生生，也难难以晋升升到正处处级以上上。这种种观点，在很大大程度上上，打击击了基层层干部的

42、的工作积积极性,使得通通过自身身努力得得到晋升升的愿望望破灭。还有一种种观点认认为，公公务员晋晋升中，遵循彼彼得原理理 此处是指“彼得原理“中领导干部在无法胜任现职工作时，倾向于选择更多不如自己的人作为下属“这一观点。的现象象十分常常见。在在彼得原原理的作作用下，领导干干部在选选择下属属时会倾倾向于选选择比自自己能力力更差的的人，这这使得优优秀的基基层干部部得不到到提拔，并且最最终每个个人都会会晋升到到自己不不能胜任任的职位位。按照照这种说说法，越越是优秀秀的基层层干部，反而越越得不到到提拔。四.基层层干部晋晋升中的的隐性台台阶表现现 （一）基于机机构重要要性该部分内内容基于于对同级级公职机机

43、关的比比较，对对其重要要性进行行考量。由于这这些机构构的重要要性不同同，加上上机构内内部同级级别职务务重要性性也有所所不同，从而形形成公务务员晋升升需跨越越的隐性性台阶组组合和多多条晋升升路径。这加大大了对基基层干部部晋升路路径进行行考察的的难度。 1.党党委、政政府、人人大、政政协县/镇一一级的正正处级/正科级级干部一一般都出出于这四四个机关关，通常常为党委委书记、县长/镇长、人大主主任、政政协主席席（镇一一级不设设）。但但是在人人们的印印象中，这四者者有着较较为明显显的重要要性划分分：县委委书记县长人大主主任政政协主席席。这源源于四者者机构重重要性的的高低。一般来说说，县长长往往担担任县委

44、委副书记记，镇长长往往是是镇党委委副书记记。通过过历任县县长的职职务我们们可以看看到，前前任县长长薛某在在20008年22月至220133年2月月期间，担任中中共东河河县县委委副书记记、东河河县人民民政府县县长；现现任县长长秦某自自19997年111月至至19999年111月，担任东东河县平平阳镇党党委副书书记、镇镇长，自自20113年33月至今今担任中中共东河河县县委委副书记记、东河河县人民民政府县县长；前前任县委委书记李李某在220066年122月至220099年1月月担任的的职务是是中共东东河县委委副书记记、东河河县人民民政府县县长。由由此可见见，在我我国现行行的政治治体制中中，坚持持党

45、的领领导是基基本原则则，党委委的地位位略高于于人民政政府。其次，党党委书记记常常兼兼任人大大主任。在东河河县，已已完成升升迁的前前任县委委书记李李某，在在20009年11月至220111年111月，担担任中共共东河县县委书记记，东河河县人大大常委会会主任；前副县县长张某某自20001年年12月月至20006年年3月，担任东东河县绿绿柳镇党党委书记记、镇人人大主席席。此外外，在我我国现行行的政治治体制中中，人民民代表大大会制度度作为我我国的根根本制度度，人民民代表大大会的地地位十分分重要，在地方方事务管管理中，一般仅仅此于党党委和政政府。政协的在在乡镇一一级一般般不设立立机构，且政协协的作用用是

46、为党党和政府府提供建建议和工工作协助助，在重重要性方方面不及及前三者者。 2.“大局”与“小局”局作为县县政府的的下一级级机关，担负着着处理地地方具体体事务的的重要职职责。本本文在资资料分析析、实地地考察和和访谈的的基础上上，对该该县各分分支局（还包含含部分正正科级单单位）的的重要性性进行排排序，梳梳理出东东河县基基层干部部晋升在在各分支支局间进进行转任任时所可可能跨越越的隐性性台阶。在本文涉涉及的445个县县直属单单位中，包含了了该县的的第一高高级中学学、职业业高级中中学两所所学校，还包含含了中医医医院和和人民医医院两家家医院，一共四四家副科科级事业业单位。因为该该县的教教育和医医疗事业业特

47、别重重要，乃乃至对其其它机关关的干部部任命具具有影响响力，因因而将其其列入正正科级单单位内进进行考察察。但在在比较县县直属单单位的重重要性时时，将其其作为教教育局和和卫计委委的下属属单位看看待，不不予比较较。根据调查查和分析析，将东东河县县县直属机机关按重重要性划划分为三三批。一是特别别重要的的县直属属单位，即“大局”：旅游游局、财财政局、交通局局、水保保局、水水利局、移民局局、公路路局、教教育局、县委办办、卫计计委、民民政局。东河县的的工业产产值比重重小，以以农业为为主，经经济发展展相对落落后。但但是旅游游资源丰丰富，基基础条件件较好，区位优优势明显显，早在在19998年东东河县就就提出了了

48、大力发发展旅游游业的规规划，进进入211世纪更更是提出出要把旅旅游业打打造成战战略性支支柱产业业。目前前东河县县境内有有一个55A级景景区、两两个4AA级景区区和若干干个旅游游开发区区，每年年接待的的游客给给当地服服务业发发展带来来了动力力。基于于此，除除县委直直属的县县委办外外，该县县的旅游游局地位位最高。该县的的现任县县委常委委陈某即即是从旅旅游局党党组书记记晋升到到主管旅旅游和文文化建设设的副县县长，继继而晋升升到县委委常委，一定程程度上佐佐证了这这一观点点。教育局是是东河县县地位颇颇高的一一个局机机关，东东河县政政府和人人民都十十分重视视教育，县第一一高级中中学连续续十年蝉蝉联全市市高

49、考第第一依据本科上线率和文理状元、名牌大学上线人数等衡量。东东河县的的教育事事业被称称为“东河教教育奇迹迹”，受到到省市政政府和国国内名牌牌高校的的关注。教育是是东河县县的一大大品牌，因而教教育局在在同级的的局机关关中地位位较高。该县现现任副县县长梁某某即从教教育局党党组书记记晋升而而来，且且在副县县长排列列中，分分管教育育的副县县长崔某某排在第第三位，一定程程度上也也说明了了教育局局的重要要性。东河县建建有多个个水利工工程，供供应多个个大城市市的水电电，因而而水利局局地位较较高。此此外，东东河县属属于长江江三峡库库区内最最大的滑滑坡带，该县县县城几次次搬迁，所以水水保局和和移民局局是东河河县

50、比较较重要的的直属机机关。该该县现任任的县委委常务副副书记郭郭某，分分管移民民事务，副县长长李某也也分管移移民和搬搬迁事务务，说明明了移民民局的重重要性。东河县属属于国家家级贫困困县，且且每年接接受大批批外来财财政支持持，处理理大量低低保款项项，这使使得该县县的财政政局和民民政局事事务众多多，地位位也相应应提高。当地交通通不便，近年来来国家对对贫困地地区交通通建设的的扶持力力度加强强，使得得东河县县的交通通局事务务繁多。而在交交通建设设方面，且尤以以公路为为主，因因而单设设了公路路局。从从这两个个局每年年所分配配的政府府预算比比例就可可以看出出来。以旅游局局为代表表的“大局”，是检检验干部部能

51、力的的重要场场所，也也是干部部晋升的的摇篮。表现得得好，符符合晋升升标准，年龄允允许，并并且懂得得运作的的“大局”领导，一般都都能够获获得晋升升的机会会，最不不济，也也能以副副处级或或者正处处级调研研员的身身份退休休。二是重要要性小的的县直属属单位，即“小局”：文体体局、民民宗局、政务服服务中心心、消防防总队、就业局局、人社社局、工工商联、科协、供销社社。这些县直直属机关关负责的的都是不不太重要要的事务务，或者者对本地地发展并并不十分分关键的的事务。如就业业局和人人社局，本地的的劳动力力大量外外流，而而且本地地经济发发展没有有大量的的劳动力力需求，因而事事务较少少。需要解释释的是民民宗局沦沦为

52、“小局”的原因因。该县县为少数数民族自自治地方方，少数数民族人人口占绝绝大部分分，恰恰恰因为这这个，反反而相对对稳定，而当地地人又没没有统一一的本土土信仰，使得该该局无所所事事。这从该该局的办办公地点点就可以以看出来来，位置置很偏，十分难难找。而而且民宗宗局办公公人员很很少，仅仅有两个个办公室室。类似民宗宗局这类类的“小局”，一般般安排的的都是年年龄偏大大、无缘缘晋升的的人。常常常是副副科级干干部快要要退休了了，就安安排在这这个岗位位上，平平稳度过过最后的的政治生生涯。不不过，极极少数干干部在提提拔时，担心无无法服众众，也会会先选择择这类岗岗位，作作为走向向正科级级的跳板板。“哪怕你你有能力力

53、，想提干也没那那么简单单的，有有些局还还是去不不了的。”43岁岁的舒某某说，他他这个年年纪，在在所有的的局长里里算得上上年轻的的，原本本是县政政府办公公室副主主任的他他去年被被调到这这儿担任任党组书书记。”提干“是东河河县对升升迁的统统称。 3.“大镇”与“小镇”对于乡镇镇单位相相对县直直属单位位的地位位而言，一般认认为乡镇镇要高于于各县直直属单位位。“毕竟是是一级政政府，麻麻雀虽小小，五脏脏俱全，可以说说，走上上县一级级领导岗岗位的，担任乡乡镇政府府的书记记啊、镇镇长啊，是一般般都要走走的流程程。”信陵镇镇41岁岁的党委委书记向向某如是是说。该县有112个镇镇，辖一一个正科科级开发发区。根根

54、据对各各镇的经经济水平平、区位位、历年年晋升上上一级干干部的人人数，加加上对相相应领导导干部的的访谈，我们对对各镇的的地位进进行划分分。大镇：野野河镇信陵镇镇水坝坝镇、绿绿柳镇五溪镇镇、果香香坪镇野河镇，是东河河县的主主要工业业聚集地地，且是是除了县县城以外外最大的的集镇。不仅如如此，东东河县唯唯一的开开发区正正是野河河经济开开发区。野河镇镇有铁路路、高速速公路、水路的的交通便便利，且且有大量量的煤、铜储量量，使得得工业集集聚。野野河镇是是东河县县公认的的出县委委常委和和副县长长的地方方。（该该县的县县委书记记和县长长时常由由外调官官员担任任。）从从该镇党党委书记记李某的的任职来来看就可可见一

55、斑斑：李某某除担任任野河镇镇党委书书记外，还担任任镇人大大主席和和野河开开发区党党工委书书记，且且是县委委常委，之前他他担任的的是东河河县副县县长，副副处级。信陵镇为为东河县县政府和和党委办办公地，县城所所在地，可以说说是巴东东河县的的政治、文化中中心。一一般来说说，信陵陵镇的镇镇领导较较为年轻轻化，且且知识水水平较高高，仕途途发展较较为顺畅畅。五溪溪镇和果果香坪镇镇分别盛盛产茶叶叶和柑橘橘，为当当地的农农业集聚聚地，对对当地经经济贡献献较大。五溪镇镇和果香香坪镇多多出农业业局领导导和县政政府主抓抓农业的的副县长长。水坝镇建建有全国国发电量量前列的的水力发发电站。绿柳镇镇海拔高高，具备备种植温

56、温带作物物的条件件，且驻驻扎有军军用雷达达站，所所以在重重要性上上更加突突出一点点。二者者被划作作“大镇”，这从从现任副副县长中中有两位位是来自自这两个个镇的党党委书记记就不难难看出。小镇： 茶乡镇镇、官渡渡镇、大大渡河镇镇、太平平镇、支支线镇、东坡镇镇这几个镇镇的重要要性差别别不大，经济发发展水平平较低，区位优优势不足足，因而而重要性性较低，直接晋晋升县级级领导的的可能性性小。 4.机机构重要要性基于机构构重要性性的排序序，我们们可以得得出一个个结论，基层干干部在晋晋升中可可能任职职的机构构为：小小局大局/小镇大镇县政协协/县人人大县政府府县党委委。当然然，一个个基层干干部的晋晋升情况况可能

57、有有很多种种情况，不能用用静止和和僵化的的思维去去看待。这种一一般性晋晋升台阶阶的归纳纳，旨在在提供常常规的晋晋升思路路。例如如，一个个小局的的局长，按照这这种模式式来晋升升的话，需要在在正科级级职务经经历“小局大局/小镇大镇”三个正正科级机机构台阶阶，而之之后“县政协协副职/县人大大副职”的步骤骤常常被被省略，且一般般来说，人大和和政协产产生县委委或者县县政府主主要领导导的概率率比较小小，但是是其主要要干部的的级别，决定了了它处于于当前的的位置。 （二）基于各各系统内内多晋升升的职务务 1.县县委办公公室主任任县委机关关内，多多出领导导的岗位位主要为为县委办办公室主主任和主主抓某一一方面工工

58、作的县县委常委委，如纪纪委书记记等。根根据对几几任县委委书记和和县长的的履历进进行分析析，东河河县前五五任县委委书记和和县长，其中八八人担任任过县委委办公室室主任一一职（外外调干部部也担任任过县委委办公室室主任）。现任任县委书书记陈某某在20003年年12月月至20006年年11月月，担任任兴县县县委常委委、县委委办公室室主任；前任县县长薛某某在20003年年12月月至20008年年2月一一直担任任县委办办公室主主任、县县委常委委，20008年年2月直直接成为为东河县县县委副副书记、县长；前任县县长刘某某在19999年年1月至至20003年一一直担任任飞龙县县县委办办公室主主任，之之后调任任东

59、河县县晋升为为县委常常委、副副县长，并在33年后成成为东河河县县委委副书记记、县长长。县委办公公室主任任相比其其它的几几个县委委直属机机关如纪纪委、宣宣传部、组织部部、统战战部来说说，可能能地位不不会更高高，但是是由于其其事务的的综合性性，使得得这个岗岗位的干干部更容容易晋升升独当一一面的领领导职务务，尤以以县长和和县委书书记为主主。而如如宣传部部、统战战部更容容易晋升升政协领领导，如如现任政政协主席席，即是是有县委委宣传部部长、统统战部长长晋升而而来。“当上县县委办公公室主任任，基本本等于已已经跨进进县领导导行列了了，接下下来主要要是别捅捅娄子！”一位已已退休的的曾由县县委办公公室主任任晋升

60、为为县人大大主任的的领导说说。 2.负负责重点点工作的的县委常常委在主抓某某一方面面工作的的县委常常委方面面，东河河县官场场有一个个公认的的标准“年年纪不算算太老,负责的的是全县县的重点点工作，像什么么旅游啊啊、开发发区建设设等，就就算本县县不能提提干，也也基本上上外调提提干的。 一位具有近二十年组织部工作经验的县委组织部的工作人员如是说。”东河县县的常务务县委副副书记郭郭某负责责移民、文武山山实验区区开发等等工作，从侧面面反映了了一个问问题：负负责的工工作重要要与否就就是衡量量县委常常委中地地位的一一大标准准。作为为一名现现年才339岁、被作为为年轻女女性干部部重点培培养的县县委副书书记，郭