我国地方政府融资的22种模式

1、 HYPERLINK 序依据中华人民民共和国宪法法，中国内内地实行多级级政府体制。在在中央政府之之下，我国计计有个省省（市、自治治区）级政府府、多多个地市级政政府、多个县区区级政府、多多个乡镇级政政府。在这样样一种层级结结构下，各级级政府均有着着自己特定的的服务领域和和服务对象：它们对当地地人民群众的的日常工作和和生活，对地地方企业、事事业单位和社社团的发展，对对地方经济、社社会和法制环环境的协调发发展，承担着着直接责任。另另外，中央政政府制定的各各项方针政策策，也要依靠靠各个层次的的地方政府来来贯彻落实。用用经济学的术术语来说，各各级政府均承承担着在本辖辖区内提供公公共产品和公公共服务的职职

2、能。既然各各级政府均承承担着在某一一特定范围内内提供公共产产品和公共服服务的职能（所所谓“事权”），它们就就相应地拥有有依法课征税税收或取得其其他收入的权权利（所谓“财权”）。财权与与事权基本一一致，各级政政府行使公共共权力便有了了经济基础，这这既是公共经经济学的最基基本问题，也也是财政体制制改革的最基基本问题。我我国自年开始经经济体制改革革以来，财政政体制改革始始终是构成整整体改革的一一个重要组成成部分。在世纪年代到年间的的计划经济体体制下，我国国实行的是“统收统支”的财政体制制。年以来，在在“放权让利”的改革思路路指导下，我我国在理顺中中央与地方的的财政分配关关系方面进行行了卓有成效效的尝

3、试。年至至年年实中国国地方政府融融资种模模式行了“划分收支、分分级包干”的体制；年又又实行“划分税种、核核定收支”的办法；直直到年在全国实实行“分税制改革革”，才最终确确立了在分税税制基础上的的各级地方政政府各自行使使职能、中央央政府进行适适当调配的多多级财政体制制。但是，在在任何国家，地地方政府的职职能都不仅限限于提供公共共产品和公共共服务，它们们或多或少都都有一些提供供私人产品和和私人服务的的活动。中国国作为转型经经济国家，情情况更是如此此。与这些活活动相对应，各各国地方政府府都需要通过过财政之外的的手段来筹集集部分资金。不不仅如此，从从事权和财权权之间的对应应关系来看，地地方政府掌握握的

4、财权常常常并不能与其其事权完全对对应：对于那那些财源丰厚厚的地方政府府来说，其财财政收入常能能覆盖其提供供公共产品的的支出，于是是便有了财政政盈余；而对对于那些财源源不那么丰厚厚的地方政府府来说，其情情况就会相反反，于是便出出现财政赤字字。财政出现现赤字，显然然需要予以平平衡。就各国国经验来看，平平衡的途径主主要有二：或或向中央政府府要求补贴（对对应于中央预预算，便是所所谓“转移支付”），或通过过市场用金融融手段进行筹筹资。即便财财政出现盈余余，也有一个个预算安排平平衡的问题：超出支出需需要的财政资资金也需要被被配置在安全全且有利可图图的用途上，这这也需要借重重金融系统。总总之，为了能能够有效

5、执行行公共管理的的职能，地方方政府或多或或少都需要进进入市场进行行金融运作。事实上，即便是是中央政府，也也有利用金融融体系来运筹筹资金的需要要。我们熟知知的中央政府府利用发行国国债来筹集资资金，就是一一种典型的金金融安排。中中国目前正处处于城市化和和工业化的过过程之中，资资金的需求量量是巨大的。毋毋庸讳言，满满足城市化和和工业化需要要的这些资金金不可能也不不应该完全通通过财政手段段来筹集，不不可能也不应应该完全由微微观经济主体体通过市场来来筹集，换言言之，满足中中国城市化和和工业化需要要的大量资金金，客观上有有相当部分需需要由地方政政府出面、以以金融手段来来进行筹集。于于是，对于地地方政府来说

6、说，了解金融融的基础理论论，熟悉金融融市场的特征征，掌握金融融技术和金融融工具的运作作，就显得十十分必要。王铁军同志的这这部中国地地方政府融资资种模式式就是为满满足这一需要要而编著的。王王铁军同志是是我国资本运运作与投资银银行方面的专专家，他对金金融市场、金金融产品与金金融服务有多多年的研究积积累，近年来来，他特别在在探讨将金融融理论应用于于具体的投融融资实践方面面做了大量的的工作。他编编著的这本书书，更新了地地方政府传统统的融资理念念，探索了地地方政府可行行的融资渠道道，首次归纳纳了中国地方方政府融资的的种模式式，应该说，这这是一个将金金融理论应用用于金融实践践的有价值的的成果。地方政府融资

7、问问题，是中国国经济运行和和经济体制改改革中的一个个老课题，也也是一个新课课题。称其老老，是因为自自有政府以来来，政府的融融资问题就已已存在；称其其新，是因为为在新的社会会主义市场经经济条件下，我我们需要探讨讨解决这一老老问题的新思思路、新方法法和新途径。在在这个意义上上，王铁军同同志的这本书书值得一读。中国社会科学院院金融研究所所年月前言中国进行经济体体制改革以来来，中国政府府不但充分发发挥了政府的的政治职能与与社会职能作作用，而且充充分地发挥了了政府的经济济职能作用，因因此推动了我我国经济的高高速发展，使使国民经济综综合实力迅猛猛增长，人民民群众生活水水平明显提高高。中国地方政府的的经济职

8、能十十分重要，它它肩负着管理理城市、经营营城市、发展展城市、繁荣荣地方经济的的重任。近年年来全国各省省市地方经济济发展很快，基基础设施变化化很大，城市市面貌日新月月异。但是，随随着国家经济济与地方经济济高速发展的的需要，资金金短缺成了中国地方政府府的一大“瓶颈”问题。目前前，中国地方方政府的资金金来源，主要要依靠本级财财政收入（即即地方税收、行行政事业收费费、国有资产产收益等）和和有限的上级级财政补助，其其融资渠道单单一狭窄，缺缺乏市场融资资运作。因而而比较普遍的的形成了地方方经济发展及及城市公共基基础设施建设设需要大量投投资与地方政政府可投入资资金短缺的突突出矛盾。作者根据多年工工作实践的探

9、探索及多年来来对地方政府府投融资理论论的学术研究究，系统地总总结与建立了了中国地方政政府融资的理理论依据与实实用模式，编编著了这本中中国地方政府府融资种种模式。希希望能帮助中中国各地方政政府更新传统统融资理念，拓拓展新的融资资渠道，掌握握运用融资模模式，进行市市场融资运作作，加快地方方经济建设。作者这里特别需需要说明的是是：本书所列列举的中国地地方政府各种种融资模式，是是通过中国地地方政府的投投融资载体来来进行实务运运作的。同时时在实务运作作中还要根据据国家的政策策法规，把握握好融资的范范围和界限。本书共七章，其其中第一章从从多维视角，结结合中国国情情来研究中国国政府的经济济职能，并对对中国地

10、方政政府的投融资资职能进行了了深入的析研研究，着重论论述了中国地地方政府的投投资职能和融融资职能的基基本概念和特特征，特别是是论述了中国国地方政府建建立投融资载载体的重要性性，中国地方方政府投融资资载体的工作作职能以及中中国地方政府府投融资载体体的经营管理理。本书第二章介绍绍了北京等五五个城市基础础设施投融资资体制改革创创新的政策与与措施。第三章介绍了美美国等五个发发达国家基础础设施建设的的投融资概况况与经验。第四章为地方政政府债权融资资的十一种模模式。即国内内银行贷款、国国内银团贷款款、国际银行行贷款、国际际银团贷款、外外国政府贷款款、金融机构构贷款、发行行债券融资、委委托贷款融资资、信托计

11、划划融资、民间间资本融资、债权融融资。第五章为地方政政府股权融资资的四种模式式。即产权交交易融资、增增资扩股融资资、投资基金金融资、风险险投资融资。第六章为地方政政府项目融资资的四种模式式。即项目融资、项目融融资、项目融资资、项目包装装融资。第七章为地方政政府资源融资资模式的三种种模式。即无无形资源融资资、土地资源源融资、整合合资源融资。本书编写过程中中，作者除了了进行大量的的理论与学术术研究外，还还深入到国内内部分市、县县地方政府进进行了大量的的调研，在此此基础上系统统的研究与建建立了中国地地方政府融资资可行的种模式。这这些模式中，有有的是已开始始广泛使用，有有的是正在进进行实践，有有的是根

12、据地地方政府探索索的招商引资资方法提炼成成的融资模式式，有的是根根据目前国际际资本市场上上最前沿的融融资方式改造造成适合我国国地方政府融融资的可行模模式。本书编写过程中中，得到了著著名经济学家家、中国社会会科学院金融融研究所李扬扬所长的大力力支持；并亲亲自为本书作作序。得到了了中国金融出出版社领导的的大力支持，特特别是该出版版社编辑部张张哲强主任陪陪同作者到市市、县级政府府进行地方政政府融资模式式的调查研究究，同时在进进行本书的编编辑中做了大大量的工作。本本书编写过程程中，也得到到了中共中央央党校、辽宁宁省鞍山市人人民政府、阜阜新市人民政政府、江苏省省宿迁市人民民政府、江苏苏省泗阳县人人民政府

13、等有有关市、县政政府的大力支支持；得到了了经济学界老老前辈、老领领导、老朋友友的大力支持持；同时作者者的研究生胡胡良军、助理理赵秋明先生生，在繁忙之之中抽出时间间帮助整理书书稿，在此一并深深表衷心感谢谢！本书也引引用了一些经经济学界前辈辈与同仁的学学术观点及有有关资料，在在此也一并表表示衷心感谢谢！中国地方政府融融资是当前一一个急需研究究的重大课题题，但无论在在理论研究方方面与实践总总结方面都有有一定难度。同同时因本人学学识与实践有有限，本书难难免有不足之之处，敬请指指正。作者希望本书能能起到抛砖引引玉的作用，推推动中国金融融界对中国地地方政府融资资理论与实务务的研究。同同时，也希望望推动中国

14、地地方政府的投投融资实务运运作，以促进进我国区域与与地方经济的的全面、协调调、可持续的的科学发展。作者年月月于北京目录前言（）第一章中国地地方政府的经经济与投融资资职能（）第一节从多维维视角把握中中国政府的经经济职能（）第二节中国地地方政府经济济职能实务的的创新城市经营（）第三节中国地地方政府的投投资职能（）第四节中国地地方政府的融融资职能（）第五节中国地地方政府的投投融资载体（）第二章中国地地方政府投融融资体制的改改革与创新（）第一节北京市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施（）第二节上海市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施（）第三节深圳市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施（

15、）第四节大连市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施（）第五节成都市市基础设施投投融资体制改改革创新与措措施（）第三章发达国国家城市基础础设施投融资资概况（）第一节美国城城市基础设施施投融资概况况（）第二节英国城城市基础设施施投融资概况况（）第三节法国城城市基础设施施投融资概况况（）第四节德国城城市基础设施施投融资概况况（）加拿大城市基础础设施投融资资概况（）第四章债权融融资模式（）第一节国内银银行贷款（模模式一）（）第二节国内银银团贷款（模模式二）（）第三节国际银银行贷款（模模式三）（）第四节国际银银团贷款（模模式四）（）第五节外国政政府贷款（模模式五）（）第六节国际金金融机构贷款款（模式

16、六）（）第七节发行债债券融资（通通过投融资载载体）（模式式七）（）第八节委托贷贷款融资（模模式八）（）第九节信托计计划融资（模模式九）（）第十节民间资资本融资（模模式十）（）第十一节债权融资资（模式十一一）（）第五章股权融融资模式（）第一节产权交交易融资（模模式十二）（）第二节增资扩扩股融资（模模式十三）（）第三节投资基基金融资（模模式十四）（）第四节风险投投资融资（模模式十五）（）第六章项目融融资模式（）第一节项目融资（模模式十六）（）第二节项目融资（模模式十七）（）第三节项目融资资（模式十八八）（）第四节项目包包装融资（模模式十九）（）第七章资源融融资模式（）第一节无形资资源融资（模模式二

17、十）（）目录第第二节土地地资源融资（模模式二十一）（）第三节整合资资源融资（模模式二十二）（）参考文件与文献献（）第一章中国地地方政府的经经济与投融资职能第一节从多维维视角把握中中国政府的经经济职能从经济发展的多多个层面看中中国政府的经经济职能政府职能包括政政治职能、社社会职能、经经济职能。正正确发挥政府府的经济职能能，需要我们们进一步研究究和解决有关关认识和方法法问题。已有有的研究主要要是从弥补市市场经济体制制的缺陷出发发研究中国政政府经济职能能的定位与模模式。这种视视角是单一的的。实际上，必必须从经济发发展的多个层层面中把握政政府经济职能能的定位与模模式。从市场场经济体制角角度看，政府府具

18、有弥补市市场缺陷一般般职能和特殊殊职能。市场经济就其本本质而言，是是自由经济、交交换经济、竞竞争经济、分工经济、合约约经济。市场场经济的这些些性质使其能能够自动地促促进经济资源源配置效率的的提高，促进进技术创新和和生产效率的的提高，促进进生产结构和和消费结构相相适应，促进进产业结构的的升级，促进进积累增长和和经济增长的的优越性。但但市场经济并并非无缺陷的的经济体制，这这些缺陷包括括：不能有效效地解决垄断断问题；不能能有效地解决决经济的外部部性问题；不不能保证公共共产品的充分分供应；不能能有效地解决决信息不完全全问题；不能能建立和维持持公平交易与与公平竞争的的经济秩序；不能保证经经济机会和收收入

19、分配的平平等；不能有有效地解决宏宏观经济的不不稳定问题；不能实现经经济的长期、持持续而快速的的经济发展；不能保证对对经济结构重重大失衡的迅迅速矫正；不不能有效地维维护国家经济济利益；不能能消除或限制制“有害物品”与“非市场品”的市场和消消费；不能维维护经济制度度。市场经济的缺陷陷导致资源配配置不能达到到最优状态，虽虽然市场缺陷陷的弥补并不不排斥非政府府力量，但政政府力量是市市场力量以外外的最强的力力量，弥补市市场缺陷必须须要有政府的的调控。就是是说市场缺陷陷的存在内生生出了政府调调控经济的必必要性，也决决定了在市场场经济中政府府所应该发挥挥的经济职能能。一个国家家的政府，无无论其经济制制度是什

20、么，只只要市场经济济体制居于支支配地位，就就具有弥补市市场缺陷的一一般性经济职职能。对一切实行市场场经济的国家家而言，市场场机制固有的的内在缺陷具具有普遍性和和必然性，由由此而造成的的市场失灵就就要求政府必必须在以下几几方面发挥其其经济职能：（）保持国民民经济的综合合平衡和稳定定协调的发展展。市场调节节实现的经济济均衡是一种种事后调节，并并通过分散决决策而完成的的均衡。它往往往具有相当当程度的自发发性和盲目性性，并由此产产生周期性的的经济波动和和经济总量的的失衡。这就就需要政府运运用计划，利利用财政、货货币、信贷、汇汇率、优惠、制制裁等政策措措施、经济杠杠杆和法律手手段，特别是是采取“相机抉择

21、”的宏观调节节政策，适时时改变市场运运行的变量和和参数，以减减少经济波动动的幅度和频频率，同时通通过制定发展展战略和产业业政策，或对对若干重要领领域进行投资资来引导生产产力的合理布布局，优化产产业结构，保保持宏观经济济稳定与经济济总量平衡。（）防止市场场竞争走向垄垄断。在市场场竞争较为深深入的阶段，自自由竞争往往往会走向自己己的反面产生垄断断，而垄断又又会极大地限限制竞争，从从而导致对市市场竞争机制制的扭曲，使使其不能发挥挥自发而有效效的调控功能能，这就需要要政府充当公公益人，对市市场主体的竞竞争予以适当当的引导、限限制，如制定定反托拉斯法法、价格管制制、控制垄断断程度等。（）补偿和纠纠正经济

22、外部部效应。所谓谓外部效应是是指单个的生生产决策或消消费决策直接接地影响了他他人的生产或或消费，而其其过程并不是是通过市场进进行的。也就就是说，外部部效应不能通通过市场机制制自动消除，这这就意味着有有些市场主体体可以无偿地地取得外部经经济性，而有有些当事人蒙蒙受外部不经经济性造成的的损失却得不不到补偿。外外部效应难以以通过市场价价格表现出来来，当然也就就无法通过市市场交换的途途径加以纠正正。只有通过过国家税收或或补贴政策或或行政管制，才才能使外部效效应内在化，最最大限度地减减轻经济发展展和市场化过过程的外部效效应，保护自自然资源和生生态环境。（）组织与实实现公共产品品的供给。所所谓公共产品品，

23、是指那些些能够同时供供多人共享的的产品和劳务务，并且供给给它的成本与与享用它的效效果并不随享享用它的人数数规模的变化化而变化，如如公共设施、环环境保护、文文化科学教育育、国防等。正正是由于公共共产品具有消消费的非排他他性和非对抗抗性特征，因因此一个人对对公共产品的的消费并不会会导致别人对对该产品消费费的减少，于于是只要有公公共产品存在在，大家就都都可以消费。由由此必然导致致“搭便车”现象，其结结果便很可能能是大家都不不提供公共产产品；而缺乏乏必要的公共共产品，便会会大大降低资资源配置的效效率。这就需要政府以以社会管理者者的身份组织织和实现公共共产品的供给给，并对其使使用进行监管管。（）调节收入

24、入和财富分配配。一般说来来，市场能促促进经济效率率的提高和生生产力的发展展，但不能自自动带来社会会分配结构的的均衡和公正正。奉行等价价交换、公平平竞争原则的的市场分配机机制却由于各各地区、各部部门（行业）、各各单位发展的的不平衡以及及各人的自然然禀赋、所受受教育水平及及所处社会环环境的不同，造造成收入水平平的差别，产产生事实上的的不平等；而而竞争规律往往往具有强者者愈强、弱者者愈弱、财富富越来越集中中的“马太效应”，导致收入入在贫富者之之间、发达与与落后地区之之间的差距越越来越大，构构成对经济持持续增长和社社会协调发展展的极大威胁胁。这就需要要政府通过制制定社会保障障政策等措施施，调节收入入分

25、配，防止止贫富分化。（）划定市场场主体的产权权边界和利益益分界，维护护经济秩序。在在市场经济活活动中，个人人、企业等市市场主体的各各种经济行为为的模式及其其目的的实现现固然受到各各种市场变量量的支配，并并且这些变量量以其特有的的规律调整着着他们的行为为，自发地实实现着某种程程度的经济秩秩序；但是作作为经济人以以谋求自我利利益的最大化化为目标的市市场主体又总总是在密切、广广泛、复杂、细细致的经济联联系中进行竞竞争，由此产产生利益矛盾盾和冲突是不不可避免的，而而当事人自己己以及市场本本身并不具备备划分市场主主体产权边界界和利益界限限的机制，更更不具备化解解冲突的能力力。这就需要要以社会公共共权力为

26、后盾盾的政府充当当仲裁人，设设定体制和保保障市场原则的规规则，即以政政策和法律的的形式明晰界界定和保护产产权关系的不不同利益主体体的权利，保保证市场交易易的效率和公公正性，确保保市场机制运运行的基本秩秩序及市场主主体的合法权权益不受侵犯犯。上述六个方面是是所有市场经经济中政府所所必须履行的的职能，是弥弥补市场的内内在缺陷的需需要，也是政政府实行经济济干预的基本本入手点，中中国当然也不不例外。尽管管中国尚处于于市场经济体体制初创的不不发达阶段，但但市场机制的的上述内在缺缺陷已在一定定程度上表现现出来。因此此通过政府干干预来弥补和和纠正单纯的的市场调节所所无法避免的的“市场失灵”，是中国政政府不可

27、缺少少的主要经济济职能之一。中国政府除了应应该承担上述述一般职能以以外，还必须须承担由体制制转型决定的的阶段性特殊殊经济职能。这这是因为，在在中国这样一一个处于市场场化进程初期期也即体制转转轨期的国家家，不仅面临临着市场机制制存在内在缺缺陷的问题，而而且面临着市市场力量薄弱弱，从而不能能充分有效地地实现资源配配置的问题。这这样，在经济济市场化过程程中，中国政政府除了要弥弥补市场失灵灵外，还必须须在以下三个个方面发挥其其功能：（）部分地替替代市场。所所谓部分地替替代市场，就就是在市场机机制。尚不能能发挥作用的的领域，由政政府代替市场场行使一部分分资源配置的的职能，以适适应经济发展展的需要。在在我

28、国现阶段段，市场经济济形成和发展展所需要的各各种资源都很很有限，特别别是现代企业业家人数较少少，素质也不不高，还没有有成为一支重重要的社会力力量，这样，单单靠市场机制制来引导现代代化经济的发发展，不仅力力度不够，而而且持续的时时间也会较长长。这就在客客观上要求政政府代替市场场行使一部分分配置资源的的职能，以推推动现代化经经济的发展。政政府的替代活活动，主要表表现为政府选选择和确定某某些有动态比比较优势和示示范效应的现现代产业部门门，运用政权权力量影响其其要素投入和和配置状况，以以促进其发展展。从政策手手段看，政府府替代，是政政府用行政办办法直接代替替市场行使资资源配置的职职能，如兴办办国有企业

29、，对对某些生产要要素的价格实实行直接的干干预等。间接接替代，是政政府通过财政政补贴、信贷贷分配、税收收优惠、进口口限制等办法法，影响民营营企业的经营营方向，使其其投资于经济济发展急需和和潜在收益较较高的项目，或或通过经营许可、价格格限制等办法法，防止私人人经济部门中中的过度竞争争。但此类职职能具有明显显的阶段性，被被称为“发展中的政政府职能”，随着市场场体系的完善善，这一职能能将逐步弱化化。（）培育市场场。所谓培育育市场，是指指由政府采取取种种措施，为为市场发育创创造良好的环环境和条件，以以加快市场发发育的进程。在在市场经济建建设过程中，中中国政府之所所以要承担起起培育市场的的作用，是由由于我

30、国的市市场发育受到到社会历史条条件特别是传传统计划经济济体制的惰性性力的重大制制约。在市场场化进程十分分缓慢的情况况下，要拆除除市场发育所所面临的各种种障碍，建立立起能够促进进市场发展的的机构和经济济条件，政府府必须发挥重重大的关键性性作用。（）推进市场场化改革。中中国的经济市市场化具有不不同于其他国国家的特征。中中国是在传统统计划经济体体制的基础上上通过改革来来构建市场经经济体制的。没没有政府的推推进和组织，经经济市场化的的各个因素就就不可能成长长起来。在过过去二十多年年的经济市场场化进程中，政政府的组织与与推进发挥了了关键作用。在在中国经济进进一步的市场场化进程中，政政府仍然发挥挥重要的推

31、动动作用。经济全球化已经经成为世界经经济发展不可可阻挡的趋势势。它的实质质就是全球范范围内的经济济自由，是商商品和生产要要素在全球范范围内的自由由流动，经济济资源在全球球范围内的自自由配置。中中国已加入世世界贸易组织织。从根本上上说，加入世世界贸易组织织是中国顺应应经济全球化化的明智选择择。经济全球球化改变了中中国经济发展展的外部环境境，也改变了了中国政府发发挥其经济职职能的环境，从从而使得中国国政府的经济济职能发生了了变化。经济济全球化条件件下中国政府府的经济职能能除了按照世世界贸易组织织的规则和要要求促进经济济开放与促进进贸易自由化化以外，还必必须履行对民民族经济的适适度保护职能能。因此，

32、在经济全全球化条件下下，中国政府府既要促进国国内经济体制制进一步市场场化和规范化化，促进贸易易自由化，分分享经济全球球化进程中的的比较利益和和贸易利益，又又要对民族经经济实行适度度的保护。此此外，知识经经济的出现与与信息化阶段段的到来、工工业化进入新新阶段及其与与信息化的关关联、现代化化发展进入全全面建设小康康社会的新阶阶段、法制化化的全面启动动，都将对中中国政府的经经济职能产生生全面而深刻刻的影响。这这些影响必须须纳入研究政政府经济职能能的理论框架架与视野。二、由特殊国情情决定中国政政府经济职能能在考虑政府经济济职能理论分分析框架时，还还必须考虑中中国特殊国情情对政府经济济职能的影响响。中国

33、是一一个极其特殊殊的社会主义义的发展中大大国，它既不不同于成熟的的市场经济国国家，也不同同于一般的市市场经济后发发国家，它有有特殊的国情情条件。根据据中国国情，中中国政府还应应承担以下几几方面的特殊殊功能：注重公共投投资，促进基基础设施建设设。即使在发达国家家，长期性的的、基础性的的投资也不能能完全靠场导向。因为基础础设施建设项项目一般都具具有一次性（启启动）投资规规模大、建设设周期长、直直接经济效益益较低等特征征，同时，这这类投资往往往有很强的外外部效应，因因此由市场决决定的投资量量会远远低于于最佳点。私私人企业一般般都不愿投资资。在中国，政政府在基础设设施方面扮演演着难以替代代的重要角色色

34、。中是一个个大国，地域域辽阔，地理理复杂，山地地、高原、丘丘陵占国土面面积的三分之之二，平均海海拔高度相当当于世界平均均水平的两倍倍，这就决定定了中国在公公路、铁路、桥桥梁、航空、通通信等基础设设施方面的投投资具有成本本高、规模大大、周期长的的特征。目前前，中国基础础设施资本存存量不仅大大大低于国土面面积略低于中中国的美国，而而且也低于印印度。因此，从从事公共基础础设施建设是是中国政府的的重要职能。解决地区发发展不平衡问问题，促进少少数民族地区区加快发展。中国是一个人口口众多、地域域辽阔、各地地区发展差异异显著的大国国。这主要表现为：第一，目前前中国各地区区（指省级）人人均相相对差距是世世界上

35、最显著著的国家之一一，也高于发发达国家历史史上地区差距距最严重的时时期；第二，中中国不仅存在在人均等经济发展展指标的地区区差距，而且且还存在成人人识字率、人人口平均文化化程度、人口口平均预期寿寿命等社会发发展指标的地地区差距；第第三，中国不不仅省级之间间地区差距很很大，而且一一个省内部各各地区之间的的经济差距也也很悬殊；第第四，大多数数少数民族地地区仍处于相相对落后状态态。在这种基基本国情条件件下，解决地地区发展不平平衡，促进少少数民族地区区加快发展就就成为中国政政府的重要职职能。控制人口增增长。中国庞大的人口口基数，形成成了很大的人人口控制压力力。预计到年前后后，才能进入入人口零增长长阶段（

36、胡鞍鞍钢，）。中国国人口预计到到年年将达亿亿。人口增长长过快，对资资源的压力也也加重，例如如我国人均耕耕地从建国初初的亩减为年的亩，耕耕地面积平均均每年减少万万公顷。另另外，人口增增长也加重了了就业负担。为了控制制人口，同时时又保证市场场化改革的顺顺利进行，政政府有必要在在计划生育方方面加强干预预，确保实现现人口控制目目标。从人口口结构看，伴伴随着人口发发展，人口老老龄化日益迫迫近，年人人口抽样调查查与年的人口普普查比较，岁以上人人口比重已上上升到，比年上升升个百百分点。照此此速度，我国国将提前进入入老年型国家家的行列。这这就意味着退退出财富创造造领域的老年年人口在总人人口中的比重重增加，从而

37、而将有更多的的财富用于老老年人消费，以以致劳动人口口的负担加重重。单纯依靠靠市场机制不不能充分解决决养老金的筹筹集和使用问问题，只有政政府强制实行行社会保障计计划，才有可可能解决得比比较好。保护自然资资源和生态环环境。中国是世界上少少数几个资源源大国之一，但但也是世界上上人均资源占占有量较低的的国家之一。今今后几十年，人人口持续增长长，耕地不断断减少，供水水能力日趋紧紧张，能源紧紧缺加重，矿矿产资源储量量不足，资源源总需求迅速速扩大，各类类资源供应长长期紧缺，是是我国人口与与资源、经济济增长与资源源供给矛盾的的基本格局。中国在进入经济济起飞阶段的的同时也进入入了生态环境境空前破坏的的过程。中国

38、国生态环境的的基本状况是是：污染退化化，兼而有之之；局部有改改善，整体在在恶化，治理理能力远远赶赶不上破坏速速度，环境质质量每况愈下下。上述国情情条件决定，保保护自然资源源，加强生态态环境建设，从从事大江、大大湖、沿海治治理是中国政政府的特殊职职能之一。第二节中国地地方政府经济济职能实务的的创新城市经营营一、城市经营的的基本概念城市经营是中国国地方政府进进入世纪纪年代以以后，随城市市基础设施建建设兴起的一一种新的政府府施政理念，也也是地方政府府经济职能创创新的一个崭崭新探索。城市经营是政府府运用市场经经济手段，对对城市的各种种资产进集聚或重组、运作作，直至获取取经济效益的的行为。这一一行为对于

39、政政府来说，是是一种融资活活动，它的直直接效果是加加快了城市基基础设施的建建设。所谓城城市经营，是是指按照市场场经济的规律律，综合运用用土地资源、地地域空间及其其他经济要素素，从总体上上整合城市资资源的配置，使使经济效益最最大化。具体体来说就是各各级政府把城城市中的各种种经济要素、土土地资源、人人力作用资本本（道路、桥桥梁）和相关关延伸资产（路路桥的冠名权权）等，运用用市场经济的的手段进行经经营，将获取取的收益用于于城市建设，以以弥补财政资资金的不足。也也就是说，城城市经营是运运用市场机制制和市场规律律来调控城市市发展要求与与发展条件之之间矛盾的一一项经营管理理活动。它将将城市作为最最大的资产

40、来来规划、建设设、管理和经经营，通过营营造城市的最最佳投资环境境和最适宜的的居住环境，创创造城市的品品牌，提高知知名度，吸引引要素积聚，优优化城市资源源配置，带动动城市经济社社会全面发展展，从而提高高城市自身价价值和综合竞竞争力。城市市经营的主体体是城市政府府，客体是城城市资产。城城市经营既有有政府行为，又又有市场行为为。城市经营营是市场经济济条件下盘活活城市资产的的现实选择，是是摆脱传统城城市建设困境境的必由之路路。它有利于于促进城市建建设效率的提提高，有利于于推动政府职职能的转变，有有利于保证城城市规划实施施，使城市建设和城城市经济步入入良性循环，从从而促进城市市可持续发展展。实践证明，城

41、市市经营是城市市建设体制改改革的必然选选择。既然城城市经营的对对象是城市资资产，那么就就有必要研究究什么是城市资产。城市资资产有广义和和狭义两种解解释：广义的的城市资产是是指城市规划划区内所有各各类资产的总总和，包括各各种国有资产产和非国有资资产。狭义的的城市资产是是城市建设过过程中形成的的各类有形资资产和无形资资源、资源性性资产和非资资源性资产的的总称。其中中，有形资产产包括城市土土地、基础设设施、公用设设施、环境设设施、旅游设设施及其附属属物等，无形形资源包括开开发权、使用用权、经营权权、冠名权、广广告权等相关关权益，这些些资产中城市市国有资产占占的比例较大大，但也有非非国有资产。城城市资

42、产经营是将城市市资产通过市市场运作，对对城市资产进进行集聚、重重组和运营，最最大限度地发发挥城市资源源的潜力，实实现城市资产产保值增值。城城市资本经营营是运用市场场经济的手段段，对构成城城市空间和城城市载体的自自然生成资本本（比如土地地）、人力作作用资本（比比如道路、桥桥梁）及其相相关衍生资本本（比如冠名名权、经营权权）等进行重重组、营运，通通过资本的流流动、重组来来调整城市资资产结构，盘盘活存量资产产，搞活增量量资产，增加加城市资产收收益。随着城城市建设体制制改革的深化化，在实际操操作中，城市市资产经营和和城市资本运运营往往交织织在一起，难难以完全区分分，所以经常常将两个概念念混同使用。目目

43、前，城市资资产经营已经经起步，城市市资本运营则则面临着政策策和体制方面面的阻力，难难度较大，因因此通常所说说的城市经营营实际上指的的是城市资产产经营。二、城市经营的的理论依据根据产品或服务务提供理论，产产品或服务都都具有不同程程度的外在性性、消费竞争争性和排他性性。应该注意意到，每一产产品或服务的的归类并不是是唯一的，它它会随经营模模式的转变而而改变。目前，城市资产产经营已经起起步，城市资资本运营则面面临着政策和和体制方面的的阻力，难度度较大，因此此通常所说的的城市经营实实际上指的是是城市资产经经营。二、城城市经营的理理论依据根据据产品或服务务提供理论，产产品或服务都都具有不同程程度的外在性性

44、、消费竞争争性和排他性性。应该注意意到，每一产产品或服务的的归类并不是是唯一的，它它会随经营模模式的转变而而改变。表产产品和服务分分类表纯私人人物品，比如如食品、衣服服、家用电器器等公共资源源，比如空气气、矿藏、公公共公园等准准公共物品和和含外在性的的私人和公共共物品，纯公公共物品，比比如国防、公公共卫生、消消比如有线电电视、学校、道道路等防等从从这个角度来来看，城市经经营的对象主主要是城市资资产中的公共共物品、准公公共物品、含含外在性的私私人物品。政政府或其委托托方通过不同同形式的市场运作作，对可经营营的城市资产产进行集聚、重重组和运营，最最大限度地发发挥城市资源源的潜力，实实现城市资产产的

45、保值增值值，从而高效效地为居民提提供优质公共共产品或服务务。在产品或或服务的生命命周期中存在在三个基本的的过程参与主主体：消费者者、提供者和和安排者。其其中，消费者者直接获得产产品或接受服服务；提供者者直接组织生生产产品或直直接向消费者者提供产品或或服务；安排排者则承担了了指派生产者者给消费者，指指派消费者给给提供者，或或选择产品或或服务的提供供者的责任。提提供者和安排排者之间的区区别便是整个个政府角色界界定的基础所所在，对于许许多的公共产产品或服务而而言，政府本本质上扮演的的是一个安排排者的角色，用用以决定某项项产品或服务务该由谁去做做、为谁而做做、做到什么么水平和程度度、怎样付费费等问题。

46、当当然，政府也也可以安排某某项公共产品品或服务由自自己来完成，此此种情形下，政政府就将提供供者和安排者者的角色集于于一身了，这这也是传统的的计划经济体体制下的政府府角色。市场场经济条件下下，政府可以以不必依靠政政府雇员和设设施来提供某某项公共产品品或服务，而而仅仅依靠公公共开支来提提供该种产品品或服务，产产品或服务的的角色则交给给市场执行。根根据提供者与与安排者之间间的区别，可可以形成产品品或服务的不不同制度安排排，即以下四四种基本类型型，如图所示。在具体的机制设设计中，上述述四种类型又又可派生出以以下九种具体体形式：（）政府服务务。公共产品品或服务仅由由政府（公共共企业）提供供。（）政府出售

47、售。公共产品品或服务由政政府和市场同同时提供，政政府和民营企企业进行竞争争，人们可以以选择从政府府部门（公共共企业）购买买此类产品或或服务。（）政府间协协议。针对不不同地区或等等级的政府而而言，当地政政府可以雇用用或付费给其其他行政区域域的政府，使使其向本地居居民提供公共共产品或服务务，这样可以以把责任在不不同的行政区区域进行重新新配置，更好好地解决地区区性问题并应应付日益上升升的成本。（）合同承包包。除政府间间协议之外，政政府也可以和和民营企业、非非营利组织签签订关于提供供公共产品或或服务的合同同。（）特许经营营。与合同承承包相似，政政府将公共产产品或服务的的提供特权给给予某民营企企业，让它

48、在在特定领域里里提供特定服服务。与合同同承包不同的的是，合同承承包下政府向向提供者支付付费用，特许许经营下由消消费者向提供供者支付费用用。（）补助。产产品或服务由由市场提供，政政府给予特定定消费者群体体一定的补贴贴，使其在市市场上自由选选择受补贴的的产品或服务务。（）凭单。产产品或服务由由市场提供，政政府给予特定定的消费者群群体一定的补补贴，使其在在市场上自由由选择受补贴贴的产品或服服务。（）自由市场场。市场制度度是产品或服服务安排的最最普遍的形式式，提供者是是民营企业，政政府在交易中中的介入程度度一般仅仅限限于确定项目目和制定安全全标准等。（）志愿服务务。通过志愿愿团体和志愿愿组织，可以以提

49、供人们需需要的产品或或服务。志愿愿团体可以组组织其雇员直直接提供产品品或服务，也也可以雇用或或付费给民营营企业去提供供。以上种形式，在在城市经营中中可以单独或或者联合运用用，根据开展展城市经营的的不同目的和和提供产品或或服务的不同同特性，有效效地运用多样样化、混合式式和局部安排排等形式。在在目前情况下下，比较常见见的城市经营营形式是特许许经营和自由由市场等，其其目的是减轻轻政府财政压压力，利用民民间资本组建建民营企业提提供公共产品品或服务。三、现阶段我国国开展城市经经营的必要性性现阶段我国开展展城市经营具具有以下必要要性：我国基础设设施发展水平平不高，财政政力量有限。改改革开放以后后，我国通过

50、过增加财政投投资、拓宽融融资渠道等模模式，为基础础设施建设筹筹集了大量的的资金，有力力地支持了基基础设施建设设。仅城市公公共设施一项项，“八五”期间投资额额总计达亿元，“九五”期间增至多亿元。但是，与国外发达国家相比，我国基础设施发展水平仍然不高；与美国、日本、德国相比，我国的差距仍然很大。在人均电力产量方面，我国是美国的；在公路密度方面，我国是日本的；在铁路密度方面，我国是日本的。虽虽然近年来我我国增发国债债用于基础设设施投资，取取得了一些效效果。但随着着赤字的增加加，国债可持持续融资的能能力受到威胁胁（见表），财政政力量仍然相相当有限。而而据预测，年的的年内，仅仅基础设施投投资需求就至至少

51、在万亿元以上上（杨军，），这这说明单纯依依靠财政力量量是行不通的的，必须开发发民间资本的的潜力。我国城市基基础设施行业业国有资产比比重过高，行行政垄断性经经营严重。我国城市基础设设施行业国有有资产占左右，远远远高于的国际平平均水平。多多年来我国城城市基础设施施行业一直延延续条块分割割的行政管理理模式，邮电电、通信、电电力等行业实实行高度集中中的条条管理理，地方政府府没有管理权权；“水、暖、气气、路”设施的管理理权分别集中中在各专业管管理部门，经经营权隶属各各事业单位或或企业，政企企合一、政事事合一。企业业没有真正的的自主权，经经营活力受到到压抑和限制制；事业单位位承担着部分分政府管理职职能，从

52、总体体上削弱和分分散了政府的的宏观管理权权限；政府主主管部门，既既是市场经济济中的“运动员”又是“裁判员”，难以保证证建设市场的的公开、公平平和公正。这这种背离市场场经济规律的管理体制制，造成了排排斥市场、行行业垄断、政政府高负债、效效益低下的落落后局面。据据了解，西方方国家城市基基础设施行业业的国有比重重并不很高，在在经历了大规规模的民营化化浪潮后，西西方国家的国国有比重又进进一步下降，这这更反衬出我我国城市基础础设施行业中中存在的国有有比重过高的的问题。世界银行专家家曾对不同的的基础设施的的不同特征给给予一定的量量化，进行打打分，最后将将这些得分平平均综合成一一个指标“可销售售性系数”。该

53、指标反反映民间企业业提供基础设设施产品或服服务的可能性性，可销售性性系数越大，说说明民间资本本进入的可能能性越大，反反之越小，具具体如表所示。中国地方方政府融资种模式世世界银行专家家曾对不同的的基础设施的的不同特征给给予一定的量量化，进行打打分，最后将将这些得分平平均综合成一一个指标“可销售售性系数”。该指标反反映民间企业业提供基础设设施产品或服服务的可能性性，可销售性性系数越大，说说明民间资本本进入的可能能性越大，反反之越小，具具体如表所示。表表世界界银行关于不不同基础设施施的可销售性性系数一览表表产业经营活活动竞争的消消费的盈利及及成公共服务务外部可销售售项目潜力属属性本回收的的义务特征系

54、系数市内电话话电信长途电话火力、水水力发电大型水利利工程电力电力输输送配配电业务铁路路基基和车站铁路货运运铁路路客运交通运输城城市公共汽车车城市市有轨交通干线和和支线道路城市道道路资资料来源：世世界银行：年世世界发展报告告，北京，中中国财政经济济出版社，。表表说明明，不少基础础设施行业适适合民间资本本进入。为增增强城市基础设施行业业的活力，提提高运营效率率和效益，减减轻政府负担担，应当打破破城市基础设设施行业的行行政性垄断，引引入民间资本本，形成竞争争格局。城市化加速速发展。据统计，世界范范围内的城市市化水平呈现现不断加速发发展的趋势。如如表所所示，年全世界界城市化水平平每年平均增增长，年达到

55、到。据世界界银行预测，到到年年，世界城市市化水平将达达到，其中发发达国家为，发发展中国家为为。改革开放放以后，我国国的城市化进进程也在不断断加快。年我国国城市化水平平由上升到到，平均每每年提高个百分分点。人口和和产业向城市市的迅速集中中，使得城市市基础设施成为制约城城市发展的“瓶颈”。面对城市市建设的历史史“欠账”和对城市基基础设施的高高涨的需求，在在财政资金短短缺的情况下下，如何缓解解城市建设资资金的短缺成成为每个城市市政府必须面面对的棘手问问题。为了解解决这一问题题，学习国外外经验，吸引引民间资本用用于城市建设设，应当是一一种值得尝试试的思路。城市竞争日日益加剧。在社会主义市场场经济体制不

56、不断完善的过过程中，中央央政府给予了了地方城市政政府更多的事事权和财权。分分权制的实施施极大调动了了地方城市政政府组织本地地社会经济发发展的积极性性和创造性，城城市作为一个个利益主体和和竞争主体的的地位不断得得到强化。另另外，经济全全球化的发展展使中国城市市经济与世界界经济更加密密切地融合在在一起。作为为世界城市网网络中的一个个节点，我国国城市面临着着日趋激烈的的竞争，这种种竞争既包括括国内城市之之间的竞争，也也包括与国外外城市的竞争争。为了城市市经济的发展展和提高城市市的竞争优势势，对城市竞竞争力的提高高起巨大推动动作用的城市市政府需要进进行自身职能能的转变。通通过开展城市市经营，改善城市投

57、资和居居住环境，创创造城市品牌牌，增强城市市对要素的吸吸引力，并通通过对资源的的优化配置，提提升城市的综综合竞争力。实现社会稀稀缺资源按市市场经济的规规律优化配置置的需要。在市场经济条件件下，由于存存在市场机制制的缺陷，需需要政府运用用“看得见的手手”对市场失灵灵和缺陷进行行“相机抉择”，以校正市市场机制的缺缺陷，并担当当起兼顾公平平和效率的角角色，对社会会资源进行公公平、合理的的配置。由于于政府拥有对对政府性资产产完全的处置置权和支配权权，因此政府府有权对政府府性质的资产产进行经营。政政府可以通过过对政府性资资产进行市场场化经营，实实现政府性资资产的优化配配置和利益最最大化，并将将获取的利益

58、益投入到城市市公用事业的的建设中，让让城市所有的的公民都能共共享这些社会会公共资源，使使这些资产发发挥出最佳的的社会效益。四、我国开展城城市经营的主主要实践与统统计描述我国开展城城市经营取得得的成就。近年来，我国不不少城市政府府充分认识到到开展城市经经营的重要性性，不断解放放思想、更新新观念，打破破“政府包办公公用事业”的传统思维维定势，以及及对城市基础础设施行业的的行政性垄断断，大力引入入民间资本，有有效地提升了了城市的基础础设施水平和和城市竞争力力，为地方经经济的发展做做出了重要贡贡献。年末我我国实有住宅宅建筑面积为为亿亿平方米，是是年年的倍，是年的倍；年年末我国煤气气管道长度为为公里，是

59、年的的倍倍，是年的倍；年末末我国集中供供热面积为万平方米，是是年年的倍；年末我国国铺装道路面面积为万平平方米，是年的的倍倍，是年的倍；年末末我国下水道道长度为公公里，是年的倍，是是年年的倍；年末我国国公共汽（电电）车数量为为辆，是年的的倍倍，是年的倍；年末末我国绿地面面积为公顷顷，是年的倍，是是年年的倍；年末我国国公园、动物物园面积为公公顷，是年的倍，是是年年的倍（见表）。以山东省为例。如如表所所示，年山东省省人均拥有城城市维护建设设资金为元，是年的倍；年年山东省用水水普及率为，比年增加个百百分点；年山东东省用气普及及率为，比比年年增加个百分分点；年山东省省公共交通车车辆为辆，是是年年的倍；年

60、山东省省道路面积为为万平方米，是是年年的倍；年山东省省污水年处理理量为万立方方米，是年的倍；年年山东省公共共绿地面积为为公顷，是年的的倍倍；年山东省公公园面积为公顷顷，是年的倍。我国开展城城市经营的主主要做法。近年来，许多城城市引入了城城市经营的理理念，在城市市经营方面进进行了一些有有益的探索，取取得了明显成成效。主要做做法有：（）把城市本本身作为最大大的资产来经经营，使土地地资源、基础础设施和城域域空间在资产产运作中增值值，提升城市市功能，扩大大经营容量，树树立独特的城城市形象，创创造良好的投投资环境，实实现经济效益益、社会效益益的协调统一一。（）用市场经经济的理念来来重新认识、审审视城市建