西方国家公共图书馆治理的特点-以西方国家的文化管理体制特点

1、西方国家公共图书馆治理的特点以西方国家的文化管理体制特点西方国家公共图书馆治理的特点以西方国家的文化管理体制特点为背景的分析1引言1844年和1845年，美国纽约州议会两次通过法案决定把纽约州公共图书馆和博物馆归人纽约州立大学管理。据此，纽约州立公共图书馆隶属于纽约州教育部门(当时纽约州立大学既是一所大学，又是州的教育主管部门)，由此创始了公共图书馆置于公立教育部门管理的先例。在第二次世界大战完毕前，人们大都认为公共图书馆应被视为教育事业的重要组成局部。毕业于纽约州立图书馆学院的李小缘先生就认为图书馆即教育，他说，美国教育家一向称公共图书馆为平民大学，多数美国人也把图书馆看成是社会教育机构。麦

2、维尔杜威担任纽约州立大学董事会秘书职务十年之久，在此期间，他利用兼任纽约州立图书馆馆长之职的有利条件，竭力宣扬图书馆是平民大学的理念，进一步稳固了公共图书馆属于公立教育重要组成局部的地位。也许是受美国影响，二战后的日本也一直把公共图书馆视作公立教育的组成局部，如日本的图书馆法律体系是以?教育根本法?为母法的，?教育根本法?将教育分为学校教育、社会教育、政治教育、宗教教育四大类，其中施行社会教育的根本途径之一是设置图书馆、博物馆、公民馆等设施，?社会教育法?第9条更是明确规定图书馆是社会教育机构。我国在民国时期，也曾把公共图书馆事务归人教育部管理。然而，自二战完毕后，把公共图书馆归入文化行政主管

3、部门来管理的制度安排开场出现，这种制度安排主要从大多数欧洲国家兴起。自1953年苏联成立文化部、1959年法国成立文化部，把公共图书馆事务划归文化部管理以后，开场了公共图书馆的隶属关系逐渐从教育转向文化。尤其是20世纪90年代起，大局部西方国家纷纷成立文化部，如1990年成立的挪威文化事务部、1991年成立的新西兰文化事务部、1992年成立的英国国家遗产部(1997年改名为文化新闻体育部)、1993年成立的加拿大国家遗产部和爱尔兰的艺术文化部等，并把公共图书馆事务归入文化部管理(唯一的例外是美国，美国至今未设立文化部)。解放后的我国，也一直把公共图书馆事务归人文化部管理。在制度安排上，公共图书

4、馆应归人教育部门管理还是文化部门管理，至今人们的认识仍有分歧。不过，无论是西方国家(除美国)，还是我国，既然都把公共图书馆事务划归文化部门管理，那么，国家的文化管理体制必然对公共图书馆治理产生极大的影响和制约，因此，议论公共图书馆治理问题不能不联络国家的文化管理体制的变革现实。遗憾的是，目前国内业界议论公共图书馆治理问题时，并没有严密联络我国文化管理体制改革的动向，难免给人以隔靴搔痒之感。鉴于此，本文考察西方国家文化管理体制背景下的公共图书馆治理特点，以期对我国的公共图书馆治理改革有所启发。本文在研究方法上主要采用影响关系分析法，这种方法主要用来分析两个关联事物之间存在的互相影响问题，用这一方

5、法集中分析西方国家文化管理体制安排对公共图书馆治理所产生的影响。经过分析发现，西方国家公共图书馆治理之所以形成如今的制度安排，确实受到西方国家现行文化管理体制的制约与影响。为了详细描绘这种制约与影响，本文首先分析西方国家文化管理的特点，然后再分析西方国家公共图书馆治理的特点。2西方国家文化管理的特点在西方国家，由于各国历史传统和政治组织构造的不同，并不存在统一或一致的文化管理形式，也就是说并不存在两个或两个以上国家完全一致的文化管理形式，几乎有多少个国家就有多少种文化管理形式。但是，就是在这种多样化管理形式的表象背后，也能梳理出一些共相性的特点。2.1分权管理政策、决策、执行相别离在文化管理的

6、权利配置上，西方国家普遍采取政策、决策、执行3个环节相别离的分权形式，即政府部门(如文化部)负责政策的制定和监视；政府组建的代理机构(Agenies，一般叫理事会)负责决策事务，这一代理机构一般叫委员会或理事会；各类文化活动主体(即详细的文化效劳机构)负责执行理事会的决策。其中，理事会是文化行政部门的议事咨询机构，是具有半独立自主权的公法行政主体(准行政机构)，一般根据议会的专门立法而组建。它的职权包括：对文化产品和效劳的种类、规模和提供方式具有选择决定权；对文化拨款(基金)具有审批、分配、监视使用权；对文化活动主体的负责人(执行主管)具有选拔、任命及辞退权；对文化活动主体具有分派工作权和评价

7、、奖惩权等。在西方国家语境中，文化管理(ulturalanageent)由早期的艺术管理(artadinistrafin)演变而来，所以西方国家的一些文化理事会组织在名称上仍然沿用艺术理事会字样。1946年成立的英国大不列颠艺术理事会(TheArtsunilfGreatBritain)于1994年改组为英格兰艺术理事会，创始了西方国家艺术管理理事会制。此后，其他西方国家纷纷仿效英国建立管理本国文化事务的艺术理事会，随着文化活动类型的迅速多样化，个别文化部门使用独立的理事会名称，如图书馆理事会(也叫图书馆委员会)。组建理事会来管理文化事务，并使其承当决策者责任是文化事务分权管理的根本标志。在这种

8、分权管理体制下，政府、理事会和各文化活动主体之间各司其责、互相制衡、统一连动，如图1所示：2.2间接收理分级管理和一臂间距原那么西方国家文化事务的分级管理，主要表达为中央政府与地方政府之间的权利分享。作为联邦制国家的美国在这方面表现特别突出，即联邦政府一般不直接干预地方政府的文化事务，而是以工程资助的方式对地方文化事务进展资助。英国除设有国家层面的英格兰艺术理事会(由原大不列颠艺术理事会改组成立)之外，还设立有地区级的北爱尔兰艺术理事会、苏格兰艺术理事会和威尔士艺术理事会，在英格兰地区那么设有9个分支机构(直接归英格兰艺术理事会管理)。英国文化新闻体育部和英格兰艺术理事会对其他三个地区的文化事

9、务不进展统一的、直接的管制，而是通过三个地区的文化部长和艺术理事会进展间接的协调管理。即使是具有中央集权传统的法国，也逐渐重视对文化事务的分权管理，尤其是1982年公布?市镇、浩大区权利和自由法案?之后，中央政府和地方政府之间在文化事务管理方面达成了协调机制。20002002年任职的法国文化部部长atherineTasa称，她工作的目的是：为了在法国培养和确保有创造性的文化，需要文化部建立与地方权利机构的文化合作，通过文化教育，文化遗产可以更容易被群众理解，从而到达丰富个人生活体验的目的，由于巴黎和地方的文化开展都是缺一不可的，因此这两方面的主要研究机构都应该得到支持。一些西方国家对文化事务的

10、间接收理还表达在文化经费资助的一臂间距(ArsLength)原那么上。所谓一臂间距原那么，就是国家把资助文化的资金不直接拨付给文化活动主体，而是把资金的申报、审批和分配权交给相应的第三方组织或专门的基金会组织的资助原那么。由于第三方组织或基金会的成员往往由中立人士组成，所以该组织虽然承受政府委托，但却独立履行职能，从而尽可能使文化开展保持自身连续性，防止过多受到政府行政干预或受到各种党派纷争对拨款政策的不良影响，保证文化经费由最有资格的人进展客观公正地分配。这种保持一臂间距的文化资助原那么得到了兴旺国家的广泛承受，国际艺术理事会和文化机构联盟(IFAA)的文件指出，目前在世界各地，无论穷国还是

11、富国，也不管英语国家还是非英语国家，都普遍采用一臂问距原那么。这项制度得到了结合国教科文组织的大力支持，相关的国际会议举办了屡次。在西方国家中，美国、加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国均采用这一文化资金分配原那么。2.3绩效管理以结果为导向对政府提供的各种公共效劳-(包括公共图书馆效劳)，施行绩效管理是新公共管理(NP)理论的一个根本主张。绩效管理强调3E目的的实现：效益(eny)、效率(effiieny)、效用(effetiveness)，后来有的学者认为还应考虑另一个E：公平(equitv)。绩效管理的核心理念是：注重结果而非过程，注重公众的满意程度而非按部就班地

12、遵守规那么；从公共治理的角度说，要求绩效评价的重点从投入(input)和产出(utput)转向结果(ute)。区分产出和结果这两个概念，是绩效管理的一个特点，产出是指所提供的物品和效劳；结果是指所提供的物品和效劳对承受者产生的实际影响。如何衡量文化产品或效劳的结果呢?对此可从富兰克斯马塔拉索提出的文化开展指标体系中窥见一斑，如表1所示：3西方国家公共图书馆治理的特点在上述文化管理体制的影响和制约下，西方国家的公共图书馆治理也形成了相应的特点，本文仅从公共图书馆的效劳供应、管理主体设置、经费投入、治理评价四个方面予以概括。3.1效劳供应一全面覆盖，普遍均等由于西方国家普遍重视社会的文化公平和公民

13、文化权利保障理念(这一点在上文中没有专门称其为西方文化管理的特点，但从西方国家的文化繁荣程度和文化设施普及率上即可证明这一特点的实际存在)，西方国家的公共图书馆治理普遍追求覆盖全社会的、普遍均等的效劳目的。这一点可从图书馆效劳半径、图书馆系统数量及其效劳人口数等数据中得到证明。英国文化新闻体育部于2001年公布、2022年修订的?英国公共图书馆效劳标准?把全英国分为5种区域类型，并分别规定了这5种区域的公共图书馆效劳半径，从中可窥略其公共图书馆效劳的覆盖程度，如表从图书馆系统数量及其效劳人口数来看，英国目前有208个公共图书馆系统(总分馆体系)，每个系统的平均图书馆数量为22个，平均效劳人口为

14、29万，全国共有4574个公共图书馆(包括流动点)，平均1.4万人拥有一个图书馆或其效劳点。挪威目前有公共图书馆系统454个，每个系统的平均图书馆数量为1.9个，每个系统平均效劳人口为1万人，全国共有865个公共图书馆，平均1.8万人拥有1个图书馆。美国目前有公共图书馆系统9207个，每个系统平均图书馆数量为1.9个，59，3的系统效劳人口缺乏1万人，35.1的系统效劳人口在110万人之间，只有5，5的系统效劳人口在10万人以上。美国的许多州都有法律规定，每2英里必须建一个图书馆，每一万人就拥有一家公共图书馆(这个数字是中国的46倍)。在法国，仅巴黎市就有80多家图书馆；人口在1-5万的市镇中

15、，91设有图书馆；为理解决人口在l万人以下的乡镇和农村居民的借书难问题，法国政府专门成立了省外借中心图书馆，覆盖全国97.75的村镇，平均1500名乡村居民便有一个图书馆效劳点或借阅点。从这些数据中可以看出一些西方国家公共图书馆效劳的覆盖范围之广与普遍均等效劳程度。3.2管理主体普遍的理事会制公共图书馆治理中的管理主体，是指在一定区域内负责图书馆管理事务的管理机构，主要负责图书馆运行和开展的决策及其监视施行事务。西方国家的文化管理体制普遍遵循政策、决策、执行相别离的分权原那么，其中的决策环节普遍采用理事会制。受此影响，西方国家的公共图书馆治理中管理主体的设置也普遍采用理事会制。在美国的公共图书

16、馆治理构造中，管理主体既不是政府部门也不是政府官员，而是一种脱离政府直接控制的准政府组织图书馆理事会。在国家层面，1970年尼克松总统签署建立全国图书馆学信息科学委员会(Natinalissin0nLibrariesandInfratinSienes，NLIS)，NLIS实际上就是国家层面的图书馆理事会。NLIS的成员有16名，其中有2名(国会图书馆馆长1名，博物馆与图书馆效劳研究所(ILS)院长1名)是当然委员，但他们没有投票权；另外14人由参议院推荐和批准，由总统任命，任期5年。现有的委员中有律师、退休的图书馆馆长、房地产经纪人、杂志编辑、演员、历史学家等。NLIS的性质是一个决策咨询机构

17、，而不是行政管理机构，作为美国联邦政府的独立机构，其职责主要包括：为美国人民发现图书馆和信息效劳的需求；将这些需求转变成国家的政策建议，以满足美国人民对于图=降馆和信息效劳的需求；向总统、国会、州政府和地方政府提供有关国家政策施行的咨询。美国的州、县、市、镇的公共图书馆系统大都设立有相应的图书馆理事会，其职权主要包括：确定所辖图书馆的工作目的(任务)权，馆长的任命权，经费的划拨与使用监视权，组织图书馆管理绩效的评估权等。如美国依利诺依州的?效劳公众：依利诺依州公共图书馆标准?中规定：图书馆由一个理事会管理；理事会任命一名获得资格认证的人做图书馆管理者；理事会拥有控制图书馆所有财产以及对图书馆募

18、集来或是受捐赠获取的资金合理支出的专权；图书馆管理者每个月都要向理事会呈交一份关于图书馆运行的书面报告等。在英国，根据英国现行的?公共图书馆和博物馆法案?，公共图书馆事务的管理由英国国家文化新闻体育部部长负责，其职责是监视和促进英国地方政府提供的公共图书馆效劳的不断完善，并保证由此法而形成的(地方)图书馆理事会监视当地图书馆功能的妥善施行，在这句话中点明了政府通过地方的图书馆理事会来间接收理图书馆事务。在国家层面，2000年成立了博物馆、图书馆和档案馆委员会(LA)，取代了之前的博物馆和艺术馆委员会(G)及图书馆与信息委员会(LI)，专门负责制定图书馆、档案馆和博物馆的国家宏观战略规划。LA实

19、际上就是国家层面的图书馆理事会。3.3经费投入地方政府负责日常性经费，中央政府以工程经费予以支持在西方国家，地方政府往往被法律指定为开展公共文化事务的主要责任主体，因此公共文化团体或机构的日常性经费主要依靠地方政府的公共资金拨付，而中央政府那么以工程经费的方式予以支持。无论是地方政府的拨款，还是中央政府的工程经费拨付，均按照一臂间距原那么，首先划拨到指定的第三方组织或专门的基金会，由其进展分配。受此影响，西方国家公共图书馆的日常性经费也主要依靠地方政府的拨款，中央政府那么以工程经费方式予以支持，其款项也是由指定的第三方组织或基金会拨付，由各地区图书馆理事会进展分配和监视使用。如在美国的公共图书

20、馆经费中，地方政府、州政府和联邦政府的投入分别占78、13和1(在美国，州政府不属于地方政府，所以其对地方图书馆的投入也主要以工程经费方式投入)，其他经费(如捐赠、罚款、有偿效劳的收入)占9(合计大于100是因四舍五入处理的缘故)。美国联邦政府对文化工程的投入主要通过三个代理机构(表达一臂间距原那么)来拨款：国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆图书馆研究所，其中的国家博物馆图书馆研究所(InstitutefuseuandLibraryServies，ILS)专门负责对博物馆、图书馆的工程资助。1997-2022年间，美国联邦政府通过ILS拨付的图书馆建立6大工程资金及其数额，如表3所示：

21、在英国，地方政府的文化投入通过4个地区性艺术理事会拨付，中央政府的工程经费那么统一通过英格兰艺术理事会进展拨付；法国中央政府的图书馆工程经费通过国家文化部拨付(法国尚未建立有英、美等国那样的图书馆理事会)。3.4治理评价结果为本自20世纪70年代末兴起新公共管理理论以来，西方国家的公共效劳(包括公共文化效劳)评价明显从重投入向重结果转型。如美国国会为此专门通过了?政府绩效与结果法?(1993)，规定政府公共效劳支出工程的评价从规那么为本向结果为本转变。受公共效劳重结果取向的影响，西方国家的公共图书馆治理评价活动开场显现出向结果为本方向转变的迹象。如在图书馆评估活动中，西方国家图书馆界开场呼吁逐

22、渐从绩效评估(perfraneevaluatin)向成效评估(utesevaluatin)转变。所谓图书馆成效评估，就是以图书馆用户为中心来评估图书馆工程或效劳的一种方法，其核心目的是衡量图书馆工程或效劳对用户的实际影响结果，即图书馆通过跟踪调查其工程或效劳的结果对用户的影响来评估图书馆效劳的质量和效果。英国的文化新闻体育部于2022年最新修订的?公共图书馆效劳标准?，更是表达了以结果为本的价值取向，如表4所示：由表4可看出，?公共图书馆效劳标准?共有l个测评指标，其中测评为读者提供方便效劳的程度的指标有5个(指标1一指标5)，测评图书馆被利用程度的指标有1个(指标6)，测评读者满意度评价的指

23、标有2个(指标7和指标8)，测评馆藏资源保障程度的指标有2个(指标9和指标10)。从这10个测评指标及其内涵中可以明显地看出其用户为中心和结果为本的价值取向。进入21世纪后，一些西方国家公共图书馆界开场试探性地引入LibQUAL+(sERVQUAL的修改版)质量评价方法，这一评价方法的根本原理是：用户的意见是判断图书馆效劳质量的唯一可靠根据；效劳质量表现为用户感知的效劳程度与其期待程度之间的差距；效劳质量包含假设干不同方面，而且每个方面可以通过假设干互相关联的陈述项(评价指标)来测度。可见，更表达以结果为重心的评价取向。4结语综上所述，西方国家文化管理体制的特点可以归结为：间接收理为主，自由、开放为旨趣，政策引导和经费支持为手段。即政府重视文化繁荣与开展，但考虑到文化的繁荣与开展贵在自由选择和创新的特点，一般不直接干预地方的文化事务和个人的文化活动，而是通过积极的政策引导和经费支持来到达繁荣和开展文化的目的。受此影响，西方国家的公共图书馆治理也表现出了相应的特点，如：把公共图书馆效劳视为政府必须提供的根本的公共文化效劳之一，追求覆盖全社会和普遍均等的目的；在管理方式上，如同间接收理其他文化事务一样，对公共图书馆的治理也以普遍施行理事会制来表达政策、决策、执行相别离的间接收理原那么；在经费支持上，以地方政府投入为主，中央政府的工程经费资助为补充，且都以一臂间距和法定程序运