浅论“红头文件”三位一体纠正机制的构建

1、浅论“红头文件三位一体纠正机制的构建【摘要】“红头文件是各级政府、部门发布的标准性文件的俗称，是政府对社会公共事务施行管理的手段与根据之一，它与社会公众的生活亲密相关。理论中，“红头文件出现这样或那样的问题，因此必须对“红头文件加以标准。标准“红头文件的措施就是从行政、立法与司法三个方面，构建一个“红头文件的三位一体纠正机制。【关键词】红头文件；纠正机制；行政自纠；人大监视“红头文件是各级政府、部门发布的标准性文件的俗称，它是公共管理的重要手段与根据，其最大的特点就是标准性、严肃性和权威性。“红头文件的内容具有广泛性，它涉及社会关系的诸多方面；“据统计，行政管理中对社会发生效力的文件，85是各

2、级政府的标准性文件，国家的管理、政府的运作、百姓的生活都离不开这些红头文件。1对于“红头文件，我们既要肯定随着依法行政的不断推进，“红头文件的制定日趋标准，质量不断进步；也要看到有些“红头文件的内容存在违法、垄断、不正当竞争或歧视等问题，它们或者违背了法律明文规定，或者违背了法律的目的、原那么、精神，或者躲避法律，以谋取本部门、本地方的利益。这既严重影响政府、部门的形象，也损害了公民的合法权益，导致“红头文件饱受社会和公众诟玻前段时间，一份出自福建平和县名为?关于加大执法力度严格控制初中辍学的通知?的“红头文件就备受言论质疑；在一片指责声中，这份荒唐的“红头文件执行不到一月就被废止。可见，问题

3、“红头文件的存在，消弭了法律的权威和尊严，蚕食着公共权利的公信力，在某种程序上延缓了法制建立的进程。对此，必须从内到外，在行政、立法与司法三个层面构建一个“红头文件的三位一体纠正机制。一、“红头文件三位一体纠正机制构建的重点：行政自纠“问渠那得清如许，为有源头活水来。“红头文件三位一体纠正机制的构建，重点必须从源头抓起，从“红头文件的发布者政府自身抓起。当前“红头文件存在制定主体乱、调整范围乱、制定程序乱，为行政机关滥设权利、管理手段和强迫措施以及为行政相对人滥设义务、处分等问题。这固然与“红头文件缺乏法律标准有关，但长期以来对“红头文件缺少有效的监视纠正机制也是重要因素。制定“红头文件是各级

4、政府、部门的法定职权，但“当所有的政府部门都在这种或那种意义上制定着规那么，就非常难以保证正式规那么制定职能的优先。2因此，“红头文件行政自纠机制的构建，要从以下几点着手：一从前置审查与事后备案着手从前置审查来说，应在完善相应的法律程序的根底上强化政府法制部门对“红头文件的前置审查，把政府法制部门的前置审查作为纠正“红头文件的第一道关口，就是在“红头文件出台前就设立了一道平安阀门，过滤掉“红头文件的违法等因素。对此，理论中对“红头文件发布前由政府法制部门实行前置审查的做法，应在坚持的根底上继续完善。就事后备案来说，根据宪法、组织法的规定：国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的

5、命令、指示和决定、规章，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，各级政府要实在加强对所属工作部门及下级政府“红头文件的备案审查，把宪法、组织法所赋予的职权落到实处。详细而言，就是要按国务院制定的?法规规章备案条例?的要求，建立与完善相应的备案制度，依法加强对“红头文件的备案审查，及时发现“红头文件的问题并予以纠正，以维护法制统一，保证法律、法规的正确施行和公民合法权益不受损害。那么，如何把握对“红头文件审查的度呢？不管是前置审查还是事后备案，对“红头文件审查的重点：一是看是否有超越法定权限设定行政处分、行政答应、行政收费

6、等事项；二是看是否有与法律、法规、上级政府规章或上级标准性文件相抵触；三是看政府所属工作部门标准性文件之间，对同一事项的规定是否一致；四是看标准性文件的规定是否适当；五是看标准性文件的制定、发布是否符合法定程序等。经过前置审查与事后备案，发现“红头文件有问题的，可以提出限期修改、暂停执行、自行废止等意见。这样，既标准了政府、部门的权限，防止了越权和滥用权利；也防止了“红头文件的违法以及彼此之间的矛盾或“打架。二实在发挥行政复议对于审查纠正“红头文件的作用根据?行政复议法?第七条的规定，公民可以通过行政复议提请对“红头文件进展审查，以确定其合法与否。?行政复议法?的这一规定，启动了从源头上审查纠

7、正“红头文件的又一个行政监视程序。那么，如何启动对“红头文件的行政复议审查程序呢？一是申请人在提出行政复议申请时，一并提出对行政机关作出的详细行政行为所根据的“红头文件的合法性进展审查；二是在办理行政复议案件过程中，行政复议机关在审查下级行政机关的详细行政行为时，可以同时对所根据的“红头文件的合法性进展审查。当然，行政复议对“红头文件的监视纠正主要是审查三个方面：制定“红头文件的主体是否合法、红头文件的内容是否合法、“红头文件制定的程序是否合法。这其中尤其要注意“红头文件的制定程序，因为程序是行政的生命，“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的根本区别。3但我们也要看到，一九九九年生效的?行政复

8、议法?虽然专门规定了规章以下的标准性文件，发生争议可以进展复议，但存在适用的问题，理论中也很少出现因复议撤销“红头文件的事例。三健全责任追究机制责任行政是现代行政的核心，对于那些发布违法“红头文件的人要追究行政责任。理论中之所以有那么多问题“红头文件源源不断地出现，最重要的原因，就是滥发违法“红头文件不需要被问责。这种滥发违法“红头文件的“零责任本钱，成了滋生违法“红头文件的土壤。因此，必须让制定、发布违法“红头文件者承当起责任。就是说，“红头文件经前置审查与事后备案过程后，在施行过程中，一旦发现“红头文件出现违法、存在过失等问题，应该视情节严肃追究相关人员的责任，以保证“红头文件的严肃性、准

9、确性。简言之，前置审查、事后备案与行政复议都是行政系统内部的同体审查，它具有较为快捷，可以在较短时间内发现错误并予纠正，纠错本钱比诉讼低等优点。但由于审查的文件多，人手少，且与“红头文件无切身利益关系，缺乏受害人“抠问题的那种积极性，发现问题的几率较小；即使发现问题，由于上下左右的关系，纠正的力度也会打折扣。因此，行政系统内的这种监视纠正机制不可防止地存在一定的局限性。因为，“假如同一批人同时拥有制定和执行法律的权利，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权利，借以使他们自己免予服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律合适于他们自己的私人利益。4所以，“红头文件三位一体纠正

10、机制的构建，还需要借助人大监视和法院审查的配合。二、“红头文件三位一体纠正机制构建的核心：人大监视如何有效地构建“红头文件的三位一体纠正机制？应该说，仅仅依靠行政系统内的自身纠正机制是缺乏的，还必须有其它方面的纠正机制相配合，尤其是要发挥行政系统外的监视纠正功能，因为“从事物的性质来说，要防止滥用权利，就必须以权利约束权利。5这就需要充分发挥县级以上人大及其常委会对“红头文件的监视纠正功能。由于“红头文件的内容都是涉及全局、长远和公共的事务，对公民的权利和义务能产生普遍约束力。因此，县级以上各级人大及其常委会应该主动地承当起监视纠正的责任。实际上，人大及其常委会作为各级国家权利机关与立法机关，

11、熟知法律规定，更能保证对“红头文件的监视纠正质量。发挥人大对“红头文件的监视纠正功能，是有充分根据的。首先，从国家体制上讲，人大及其常委会是各级国家权利机关，在国家的权利体系中处于核心地位。各级政府作为各级国家权利机关的执行机关，承受国家权利机关的监视纠正是理所当然的事。就是说，处于国家权利核心地位的各级人大及其常委会应该在“红头文件的监视纠正机制中发挥核心作用。其次，从法律的角度讲，根据宪法、组织法的规定：全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。同时，随着?监视法?的正式施行，监视领域的不断深化，也让人大及其常委会对“红头文件的监视有了更充分的法律根据。?监视法?第三十条明确规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有不适当的情形的，有权予以撤销。可见，备案审查并撤销同级人民政府及其工作部门作出的同宪法和法律相抵触的决议、决定等“红头文件，是县级以上人大及其常委会的一项法定职权。实际上，相对于政府内部对“红头文件的行政监视来说，人大及其常委会对“红头文件