国有资产对社会资本控制分析(doc 17)

1、实现国有资产对对社会资本的的最大控制建国以来，我国国创造和积累累了庞大的国国有资产，这这是一笔巨大大的财富，对对国民经济的的发展壮大和和社会主义制制度的巩固发发挥了重大的的作用。但是是由于历史原原因，国有资资产结构和布布局不合理，相相当一部分运运营效率低下下，不仅导致致了国有资产产主导作用和和整体效率没没有充分发挥挥出来，而且且造成了社会会资源的浪费费。在建立和和完善社会主主义市场体制制和经济全球球化的新形势势下，探索国国有资产经营营方式，提高高国有资产运运营效率，成成为当前一个个迫切而重要要的理论和实实践问题。本本文结合当前前理论界的讨讨论和实践中中掌握的情况况，对这一问问题进行一些些思考和

2、探讨讨，以期能够够对资产经营营的政策设计计和实际操作作有一定的参参考价值。一、问题的提出出目前，我国经营营性国有资产产已近7万亿元，山山东省有近33000亿元元。总量巨大大的国有资产产构成了国有有经济发展的的雄厚基础。但但随着我国社社会主义市场场经济发展、国国有企业改革革深化和经济济结构调整的的需要，国有有资产运营中中的问题越来来越显现出来来，主要表现现在：（一）国有资产产“出资人”不到位。国国有财产归社社会成员共同同所有，但任任何社会成员员都不能单独独占有或使用用国有企业资资产，政府代代表社会成员员行使所有者者权力，由于于政企不分，又又缺乏对国有有资产有效的的绩效考核机机制和监督制制约机制，

3、这这就导致国家家对国有资产产的所有权是是虚置的，难难以落实到具具体的资产上上，形成了“出资人”缺位的问题题。在这种“缺位”的情况下，企企业既不能负负盈也难以负负亏，既不能能形成有效的的激励与约束束机制，也难难以形成发展展的内在动力力和外在压力力。国有企业业的这种情况况，在上市公公司中同样存存在。在这种种资产被视为为“无主”或“无本”的情况下，很很容易导致“内部人控制”，使企业的的经营管理者者实际上代替替国家行使资资产的所有权权，出资人所所应享有的占占有、使用、收收益和处置等等机能，都是是由经营者在在越位代行。企企业往往不是是根据资产所所有者即国家家的意愿来推推进资产运营营，而是根据据企业自身的

4、的利益或经营营者个人的好好恶来决定经经营方式和方方向，决定收收入分配。企企业经营者首首先关心的不不是所有者国家的权益益，有许多经经营者搞“短期行为”，该摊的费费用不摊，该该提取的基金金不提，该投投入的不投入入。据调查，目目前许多企业业对“两则两制”规定的企业业应摊费用，应应提取的技术术开发费、折折旧等，摊提提严重不足，还还有许多企业业长年不进行行设备更新投投入，企业设设备陈旧，固固定资产净值值率不断下滑滑的问题相当当突出。而另另一方面，必必然导致虚增增利润，多提提工资、资金金等，致使企企业有形成“空壳”的趋势。同同时，“内部人控制”也对国有资资产的流动重重组形成了阻阻碍。（二）国有资产产运营效

5、率不不高。国家性性质和社会制制度决定了我我国国有资产产运营要实现现社会效益和和经济效益两两大目标。社社会效益着重重反映在国有有资产能够有有效地控制国国民经济的命命脉和大部分分主导产业部部门，提供社社会公共产品品和必要的社社会保障服务务，以及提供供就业等。经经济效益是指指国有资产要要同其它形式式的资本一样样追求利润和和回报，实现现保值增值，以以最小的国有有资产达到最最大的社会效效益和经济效效益。根据全全国第五次清清产核资的数数据，国有企企业户数和资资产总额在工工业、交通邮邮电、商贸企企业中的比重重分别为266.2和 51 3、 4.44和11 6、 42和183，可见国国有资产数量量虽然庞大，但

6、但配置分散，战战线过长。这这种结构和布布局的不尽合合理，又影响响了国有资产产经济效益的的发挥。据分分析，目前我我国经营性国国有资产，基基本上处于三三个“三分之一”的状态，即即三分之一因因经营不善处处于亏损，在在经营动态中中流失；三分分之一因产品品产业结构不不合理致使生生产能力严重重过剩，在闲闲置的静态中中流失；只有有剩余的三分分之一能够真真正盈利产生生效益。（三）国有资产产控制力不强强。由于长期期计划经济片片面追求“一大二公”，以及对公公有制实现形形式这一根本本问题认识不不清等历史原原因，形成了了我国国有资资产分布的独独立形式，在在国有资产控控制的领域，几几乎很少有其其他社会资本本存在。即使使

7、在近几年，随随着社会主义义市场经济发发展和国有企企业改革步伐伐加快，不断断探索公有制制实现的多种种形式，国有有资产与社会会资本的融合合及对社会资资本的引导和和控制有所增增强，但仍没没有达到应有有的水平。主主要表现在：一是国有资资产利用资本本市场调度社社会资本能力力不足。据国国泰君安证券券研究所统计计，截至19999年底，深深沪两市上市市公司的国有有股为 18803亿股，占占总股本比重重达62左右。从从山东看，33000亿经经营性国有资资产上市的仅仅300亿元左左右，而国有有资产就占到到150亿元。这这说明，目前前在上市公司司中，全国和和山东分别以以62和50的国有资产产，调度388和50的非国

8、国有资产或社社会资本，而而在成熟的国国际市场上企企业通常可以以用20一30的资本本调度7080的其他他资本。H是国有资产产吸附社会资资本的能力明明显不足。目目前，一方面面投资不足，另另一方面社会会储蓄倾向很很强。仅我国国居民储蓄就就高达68万亿元，对对这么一笔巨巨大的资金，还还没有通过发发挥国有资产产的优势和潜潜力来引导，化化为投资和消消费。三是社社会固定资产产投资仍以国国有单位固定定资产投资拉拉动为主。11978年以以来，国有单单位每年完成成的固定资产产投资一直占占全社会固定定资产投资的的70以上，这这也是投资不不足影响经济济增长的一个个重要原因。（四）国有资产产运营难以推推动。主要来来自几

9、个方面面的阻力。一一是观念上的的障碍。一方方面，对国有有资产闲置造造成的资源浪浪费重视不够够，没有看到到静态也是一一种流失。另另一方面，担担心资产运营营不当造成资资产损失而担担负责任，致致使宁可闲置置也不积极进进行资产运营营。二是权限限上不明确。党党的十五届四四中全会提出出：“国家所有，分分级管理，授授权经营，分分工监督”的指导原则则。虽然已提提出对国有资资产实行分级级管理，但法法律上没有明明确，特别是是各级对所属属企业是否拥拥有所有权概概念并不清楚楚，各级政府府对国有资产产的重组、转转让权限比较较模糊。三是是利益上的制制约。19994年的财政政体制改革对对流转税的改改革是一大进进步，改变了了

10、以企业隶属属关系划分收收入级次，实实行以税种划划分收入级次次的办法，但但企业所得税税仍实行按隶隶属关系划分分，必然硬化化企业与政府府的利益关系系，而在资产产运营中必然然涉及企业税税收等财政利利益的划分，这这样对企业和和资产的跨地地区、跨部门门重组带来阻阻碍。近几年年来，对国有有资产运营的的探索越来越越受到重视，但但目前在理论论上认识还很很不一致，在在实际运营中中无论方式和和效果上，实实质性的突破破都不大，现现实中存在着着大量的简单单化、盲目性性和局限性的的做法。随着着经济全球化化和加入WTTO进程的加加快，我国企企业要在国内内。国际两个个市场上直接接同国外大企企业集团、雄雄厚资本展开开面对面的

11、竞竞争，无论从从理论上还是是实践上，都都迫切要求我我们要把国有有资产运营作作为战略问题题摆上重要地地位，认真加加以思考和探探讨。二、必要性分析析探索并推进国有有资产运营，其其必要性和紧紧迫性主要体体现在以下几几个方面：（一）改善国有有经济运营效效率和社会资资源有效配置置的客观要求求。经济的持续发展展取决于改进进资源的配置置，使资源从从效率低下的的部门体制下下释放出来转转移到利用效效率高的体制制中去。但目目前我国国有有资产不管是是从宏观的资资产配置，还还是从微观的的资产运作来来看还存在不不少问题。从从国有资产配配置看，越位位与缺位并存存。一方面，该该进人的领域域进入不足或或者效率低下下，如某些高

12、高新技术行业业里国有资产产投入严重不不足；另一方方面，不该进进入的领域介介入过多，遍遍地撒网，致致使大量的国国有资产陷入入困境，这样样既弱化了国国有经济本来来优势，也限限制了非国有有经济的发展展，不符合社社会主义经济济制度的要求求。从国有资资产的微观运运作来看，实实行市场经济济，就是要发发挥市场的最最大功能，即即促进资源向向效用最大领领域流动，但但由于运营机机制上的缺陷陷，我国国有有资产长期以以来形成了沉沉淀，无法在在市场上交易易流通，市场场这只“看不见的手”在国有经济济领域的作用用大大受到了了限制，无法法完成资源配配置的使命，致致使国有资产产虽占据了大大量的社会资资源，但经营营效率却很差差。

13、同时，由由于国有资产产地位的处置置不当导致公公司治理结构构出现混乱，阻阻碍了现代企企业制度的建建立和国有经经济实力的壮壮大，国有企企业“出资人”的地位得不不到落实，比比如国有股很很难分到红利利，也使国有有资产作为一一项资本很难难实现其经济济效益。因此此改善国有资资产的配置，提提高其经济效效率，有必要要对国有资产产进行战略性性调整。其一一，需要落实实国有企业的的“出资人”地位。通过过明晰企业产产权，实行政政企分开，真真正落实国家家对国有资产产的所有权，明明确企业法人人的责、权、利利，使国有企企业“出资人”的权益得到保保障，意图得得以体现和贯贯彻。其二，需需要精简国有有资产的进入入领域，将国国有资

14、产不断断从运作效率率低下的部门门和行业转移移到运作效率率较高的部门门和行业，合合理有效配置置，提高自身身的运作效率率。其三，需需要通过国有有资产运营，吸吸引和组织更更多的社会资资本，放大国国有资产的功功能。其四，保保持国有资产产在国民经济济中的主导地地位，主要体体现在国有资资产对社会资资本的引导和和带动上。国国有资产适合合于发挥规模模优势，而市市场灵活性不不够，但是社社会资本资金金量小，承受受风险的能力力差，却能很很快地适应市市场的变化。因因此，国有资资产完全可以以充分利用社社会资本的优优势达到互补补的目的，而而并不需要深深入到经济生生活的方方面面面。对关系系国民经济命命脉的重要行行业和关键领

15、领域，以及支支柱产业和高高新技术产业业中的重要骨骨干企业，国国有资产应占占支配地位，实实现直接或绝绝对控制。对对无竞争优势势和不必要介介入的行业和和领域，比如如一般性服务务行业，国有有资产应当逐逐步退出，交交由运作效率率更高的社会会资本来运作作，或由国有有资产实现对对社会资本的的间接控制，吸吸引非国有经经济参与投资资经营，使国国有资产发挥挥“四两拨千斤”的作用，这这样才使整个个社会的经济济效益达到最最大化，支撑撑、引导和带带动整个社会会经济的发展展。因此，在在充分利用社社会资本的过过程中，应该该运用国有资资产对社会资资本进行有效效地引导和控控制，只有这这样才能充分分高效地利用用社会资本的的运营

16、优势达达到国有资产产经营的基本本目的。（二）发挥资本本最大效益的的有效途径。在市场经济条件件下，经营资资本的目的是是追求效益最最大化，经营营性国有资产产的运作也必必须遵循这一一规律，最大大限度地实现现增值。通过过资本控制实实现效益最大大化是市场机机制特别是市市场竞争规律律发挥作用的的结果，也是是社会化大生生产的客观要要求。从理论上来看，马马克思理论经经典作家认为为，“资本的本性性在于运动”，只有在不不断循环和周周转中才能实实现增值。资资本的扩张主主要通过资本本积聚和资本本集中这两种种基本方式实实现，资本积积聚是单个资资本通过自身身的积累而增增大，资本集集中则是把分分散的资本联联合成大资本本。与

17、资本积积聚不同，资资本集中“以已经存在在的并且执行行职能的资本本在分配上的的变化为前提提，它的作用用范围不受社社会财富的绝绝对增长或积积累的绝对界界限的限制”。正因为如如此，通过资资本集中，能能够迅速地将将社会现有资资本融合在一一起，更快地地实现扩张。从实践来看，发发达国家非常常善于利用资资本集中的方方式，他们通通过资产重组组、兼并收购购、组建跨国国公司等途径径改善资本结结构、提高资资本质量、扩扩大资本规模模，从而提高高市场竞争力力。近两年全全球企业购并并规模一直保保持在3万亿美元，仅仅去年美国在在线与时代华华纳的合并额额就高达18330亿美元，相相当于我国经经营性国有资资产总额的115。相对

18、来说说我国目前的的国有企业在在资产质量和和规模上都无无法与他们相相抗衡，全国国工业5000强企业平均均规模只相当当于世界5000强的008，销售售收入只相当当于他们的1174。美国国通用汽车公公司的资本总总额和年销售售收入达2777和 18000多亿美元，超超过了山东省省全部国有企企业资产的总总和。由此我我们看到了差差距，也看到到了我国国有有资产的经营营大有潜力可可挖。我们在在提高国有资资产本身的经经营效率的同同时，大可提提高国有资产产的吸附能力力，充分凝聚聚闲散的社会会资金发挥出出最大的社会会效用。（三）加强国民民经济宏观调调控的基本要要求。拥有巨额的国有有资产，是我我国的国情之之一。如果把

19、把国有资产运运营好，就比比一般市场经经济国家多一一个宏观调控控优势，反之之也可能成为为包袱。货币币政策和财政政政策是市场场经济国家实实施宏观调控控的两大基本本经济手段，但但又都有局限限性。如果通通过资产运营营实现国有资资产最大程度度地控制社会会资本，其一一，可以弥补补其他经济调调控手段的不不足，尤其是是能够使投资资调控手段更更能直接有效效地体现和贯贯彻产业政策策，调整经济济结构，促进进经济增长，从从而实现对经经济自下而上上的调节。其其二，可以最最大程度吸附附并发挥社会会资本对经济济增长的促进进作用。资本本是经济增长长的“血液”，资本的数数量本身会对对经济增长的的质量和速度度产生直接影影响。但如

20、果果经济增长所所需资金都由由国有资本来来提供，是不不可能的。按按山东省目前前的情况测算算，GDP每增长长1%，大约需需要新增1220亿元的资资金支撑。目目前支持经济济增长的资金金来源仍然是是主要依靠银银行信贷资金金，但大量使使用银行信贷贷资金，一方方面会增加企企业经营的压压力和风险，另另一方面也会会加大银行风风险，管理不不好还会给经经济稳定增长长造成影响。如如果通过运营营国有资本，吸吸附月；导社社会资本，就就可以避免这这些负面效应应。目前，许许多发达国家家通过资本市市场的融资比比例达到了660左右。其其中美国的直直接融资约占占70，西欧也也在50左右，其其效果都是以以较小的自有有资本控制了了大

21、量的社会会资本。而我我国尽管国有有资产规模庞庞大，但直接接融资比例只只有27左右。另另外，据有关关资料统计，我我国国有经济济通过与其他他经济成份合合资、合作、参参股，以及扶扶持发展集体体企业，实际际调动或支配配着4050的集体体、外商资本本。这个比例例不算高，况况且还有600以上的负负债率。由此此可见，我国国国有资产控控制社会资本本的能力明显显不足，自身身的优势没有有发挥出来，这这也是影响经经济增长的一一个重要原因因。在目前，我我国利用外资资规模难有大大的突破和过过度依赖银行行信贷资金受受到限制的情情况下，解决决经济发展的的资金问题，比比较现实的选选择，就是要要重视发挥国国有资产的优优势和潜力

22、，调调动社会资本本投资，最大大限度地吸附附社会资本，增强国有资产的杠杆效应。而且，通过国有资产对社会资本的最大控制，也可以通过间接的手段，在不违反市场经济规律的情况下，利用社会资本效率较高的特点帮助政府实现多项社会目标，例如提供公共产品、促进社会保障体系的建设和社会福利的改善等，充分发挥国有资产运营在宏观调控中的积极作用。三、改善国有资资产的运营效效率国有资产运营的的效率低下是是我们当前面面临的最大难难题。改善国国有资产运营营效率需要重重点解决以下下几个方面的的问题：一是是解决好“进”和“退”的问题。多多年以来，国国有企业只“生”不“死”，积累了大大量失去竞争争能力的企业业，不仅使国国有经济背

23、上上了沉重的包包袱，而且弱弱化了引导、控控制社会资本本的基础。因因此，建立健健全退出渠道道应成为当前前提高国有资资产运营效率率的关键。至至于国有资产产应在哪些行行业、企业进进入或退出，应应当在保证国国民经济安全全健康运行、体体现经济长远远发展方向的的前提下，根根据他们在国国民经济中的的地位和市场场竞争状况来来确定。从其其在国民经济济中的地位来来讲，对于“涉及国家安安全的行业，自自然垄断的行行业，提供重重要公共产品品和服务的行行业，以及支支柱产业和高高新技术产业业中的重要骨骨干企业”，这些国有有经济需要控控制的行业和和领域，国有有资产经营只只能加强，不不能削弱，否否则就会动摇摇国民经济的的基础。

24、从市市场竞争状况况来讲，对于于社会资本完完全可以发挥挥作用的一般般性竞争领域域和行业，国国有经济没有有必要也没有有优势参与进进去，应逐步步退出，让位位于社会资本本去经营。这这种退出也有有利于调动社社会资本，提提高国有资本本的控制力。当当然，在目前前，完全退出出是不现实的的，这就需要要看国有资产产在这些领域域、行业内能能否达到社会会平均回报率率，达不到就就应该考虑及及时退出。在在退出或进入入的原则和方方法上，一定定要按照国家家产业政策和和市场规律的的要求，以市市场来实现评评价和转让。从从职能上来讲讲，政府应该该通过设计战战略指导方向向等手段进行行宏观调控。例例如省一级政政府应对全省省的国有资产产

25、运营统一规规划，明确国国有资产结构构和布局的调调整目标、国国有资产退出出和重点进入入的领域、国国有资产运营营主体的确立立和权责、国国有资产重组组的措施手段段等等，以此此统一思想，规规范运作。而而中央政府应应根据国家经经济结构调整整的战略规划划，对全国国国有资产运营营提出宏观指指导意见，为为各级政府行行使对国有资资产的管理权权提供依据。二二是解决好“质”和“量”的问题。长长期以来，国国有资产经营营只注重量的的扩张，忽视视了质的提高高，尤其是低低水平重复建建设，导致了了大量的闲置置浪费，加剧剧了市场竞争争的无序，国国有企业不堪堪重负，这是是国有资产运运营效率低下下的重要原因因。因此，一一定要把改善

26、善国有资产质质量放到国有有资产运营的的首位，努力力把国有资产产做大做强。提提高国有资产产质量，应当当充分发挥优优质资产的作作用，扩大其其规模，特别别要使优质国国有资产同高高新技术相结结合，带动产产业升级。对对闲置、亏损损的资产，应应加快退出、变变现。对目前前经营较好，但但市场前景不不被看好的企企业，应加速速转移。三是是解决好“滞”与“动”的问题，提提高资本的流流动性。资本本的流动性差差是国有资产产运营中长期期存在的一个个问题。深层层次的原因，主主要是政企不不分，国有资资产的所有权权和经营权纠纠缠在一起。这种体制下，经营主体不明确，企业产权不明晰，企业缺乏资产流动重组的动力，导致了国有资产的凝滞

27、、固化和沉淀。由于国有股份的特殊性，作为企业的出资人往往无法行使股东应有的权力，比如参与分红、配股等，而且也难以行使投票权和决策权。在另一种极端的情况下，由于政府的直接干预，往往造成国有股份控制一切。这两种情况都有停于公司治理结构的优化，为资产的流动制造了障碍。因此，我们在国有资产运营中，一定要明晰企业产权，确立国有资产“出资人”地位，注重帮助企业改善治理结构，建立现代企业制度，为国有资产流动创造良好的体制基础。目前，国有资产产运营形成了了两个热点：一是授权经经营，建立国国有资产运营营体制的问题题，一是国有有股减持的问问题。这两个个问题的解决决，对提高国国有资产运营营效率具有重重要的现实意意义

28、。（）关于国有有资产授权经经营问题。授权经营指由政政府按照有关关规定授权给给选定机构，使使其代表国家家持有企业中中的国有产权权和股权，并并相应地行使使国有资产的的投资、营运运和管理权利利。这种方式式的最大优点点是明确了国国有资产的出出资人，使“产权清晰”有了基础。一一方面有利于于推动政府职职能转变，实实现“政企分开”，另一方面面也有利于公公司法人治理理结构的形成成，为现代企企业制度的建建立奠定基础础。授权经营的常见见模式是三层层结构：授权权经营机构中层操作机构企业，其思思路是由政府府将国有资产产的管理职能能授权给某一一个机构经营营管理，通常常是成立国资资委；同时设设立中层的国国有资产管理理公司

29、或控股股公司等具体体实施国资委委的管理要求求，最后是落落实到企业。在在授权经营方方面做得较早早也较为成功功的主要有深深圳、上海以以及山西晋中中地区等。在在他们的做法法中，授权经经营的最高层层，即政府直直接授予权力力的机构国有资产管管理委员会。深深圳将国资委委的职能明确确定为贯彻执执行国有资产产管理的法律律法规，依法法监督和确定定国有控股公公司的领导人人选等，由市市长担任国资资委主任。上上海国资委也也是主要由市市委、市政府府的主要领导导同志负责。山山西晋中地区区则由行署专专员兼任国资资委主任，把把政府经济主主管部门的国国有资产管理理职能划归国国资委，将政政府各部门以以国有资产创创办的经济实实体从

30、产权上上彻底分离，整整体移交给国国资委，并对对资金的分配配权加以集中中。中间层是是授权经营最最核心、最关关键的部门，各各地做法差异异稍大。上海海主要建立了了三大类国有有资产运营主主体，即在原原主管局的基基础上组建的的国有控股公公司、授权经经营国有资产产的企业集团团母公司和部部分国有资产产存量较大的的区县国有资资产管理部门门。市国资委委和各控股公公司之间通过过采取建立资资产责任体系系。确立保值值增值目标以以及理顺产权权关系、量化化资产数量等等措施，控制制国有资产的的总量和流向向。深圳市国国有资产运营营主体主要由由按产业划分分的三家国有有控股公司组组成，由他们们代表国家对对授权范围内内的国有资产产

31、行使资产收收益、重大决决策、选择管管理权利。晋晋中强调国有有资产经营公公司一定要按按照现代企业业制度来建立立，其性质是是经营国有资资产的企业法法人，作为政政府的代理人人行使出资人人的权力和义义务，同时享享有法人财产产权，政府不不干预其具体体经营管理事事务。授权经经营的第三层层，各地大致致相同，都是是由国有资产产经营和管理理部门所控股股、参股的企企业，他们是是独立的企业业法人，也是是国有资产的的存在形式。它它们按现代企企业制度的要要求运作，通通过公司的资资本运营等方方式调配国有有资产，争取取国有资产经经营效益的最最大化。山东近年来也进进行了授权经经营的探索。国国有资产授权权经营的做法法，体现了资

32、资产所有权与与经营权分离离的要求。但但从实践来看看，授权多个个经营机构，至至少存在两方方面的问题：一是授权经经营企业通常常最多只能承承担对他们所所占有的部分分国有资产的的保值增值责责任，由于自自身的盈利目目的，他们没没有积极性主主动考虑政府府的战略经营营意图。二是是授权多个经经营机构，实实际上是行业业主管部门的的翻版，必然然造成出资人人的分割状态态，经营运作作仍然带有条条条块块的痕痕迹，很可能能成为国有资资产战略重组组和运营中新新的壁垒和障障碍。因此，我我认为有必要要对国有资产产授权经营体体系作进一步步的完善。第第一层是组建建国有资产管管理委员会，政政府授权其代代表政府行使使所有权，对对本级政

33、府的的国有资产进进行统一管理理和监督，这这也是切断政政府与企业之之间的直接联联系，解决政政企不分的关关键。第二层层是组建国有有资产运营机机构，由作为为所有者代表表的国资委将将产权边界清清楚的国有资资产授权其经经营。这是解解决所有权与与经营权分离离的关键。资资产运营机构构作为中间机机构，根据授授权行使国有有资产出资人人职能。在省省一级可考虑虑组建一个大大型国资运营营公司，将省省级国有资产产一次性全部部授予，赋予予其国有资产产重组和投资资的权力，按按照政府的经经营战略实行行跨行业、跨跨地区、跨所所有制的运作作，加快国有有资产的优化化配置。这一一资产运营公公司应按照现现代企业制度度的要求，采采取国有

34、独资资公司的形式式进行运作。第第三层是存在在国有资产的的企业。资产产经营公司作作为资产法人人代表，将资资产作股或以以其他方式参参与企业经营营。国资委与资产运运营公司是授授权与被授权权、管理与被被管理、资产产所有者与经经营实体的关关系，这种关关系通过国资资委与其签订订国有资产运运营协议来界界定。国有资资产运营机构构是按照授权权，代表出资资人对国有资资产直接行使使资产的占有有、使用、收收益分配和处处置权，并统统一承担授权权范围内国有有资产保值增增值责任的特特殊企业法人人和市场竞争争主体。它既既没有政府行行政职能，也也木是一般的的普通企业。资资产运营机构构同第三层企企业既不是国国有资产的授授权经营关

35、系系，也不是上上下级关系，而而是控股、参参股的关系，受受公司法的的规范。经营营机构只能以以入股、参股股者的身份按按出资额行使使相应的出资资人（股东）权权力，承担有有限责任，与与其他投资者者的职能是一一样的。相对而言，这一一体制有许多多有利的方面面。一是建立立这样一个大大型的资产运运营公司，为为实施“有进有退”战略提供了了一个重要载载体，便于统统一规划省属属国有资产的的运营，明确确调整目标和和进退领域，发发挥公司的规规模优势，对对现有资产进进行跨部门、地地区、所有制制界限的重组组和运营，创创造更大的规规模效益。二二是一步到位位，实行完全全授权经营，可可以避免一些些地方先进行行“翻牌”改造，再解解

36、决遗留问题题、实施授权权的弊端，有有助于解决部部门管理“条块女割的壁垒垒，实现在全全省或更大范范围内的顺畅畅流动和合理理配置。三是是通过授权其其行使省属企企业国有资产产出资人职能能，完善了国国有资产出资资人制度，明明确了其国有有资产保金的的分配权加以以集中。中间间层是授权经经营最核心、最最关键的部门门，各地做法法差异稍大。上上海主要建立立了三大类国国有资产运营营主体，即在在原主管局的的基础上组建建的国有控股股公司、授权权经营国有资资产的企业集集团母公司和和部分国有资资产存量较大大的区县国有有资产管理部部门。市国资资委和各控股股公司之间通通过采取建立立资产责任体体系、确立保保值增值目标标以及理顺

37、产产权关系、量量化资产数量量等措施，控控制国有资产产的总量和流流向。深圳市市国有资产运运营主体主要要由按产业划划分的三家国国有控股公司司组成，由他他们代表国家家对授权范围围内的国有资资产行使资产产收益、重大大决策、选择择管理权利。晋晋中强调国有有资产经营公公司一定要按按照现代企业业制度来建立立，其性质是是经营国有资资产的企业法法人，作为政政府的代理人人行使出资人人的权力和义义务，同时享享有法人财产产权，政府不不干预其具体体经营管理事事务。授权经经营的第三层层，各地大致致相同，都是是由国有资产产经营和管理理部门所控股股、参股的企企业，他们是是独立的企业业法人，也是是国有资产的的存在形式。它它们按

38、现代企企业制度的要要求运作，通通过公司的资资本运营等方方式调配国有有资产，争取取国有资产经经营效益的最最大化。山东近年来也进进行了授权经经营的探索。国国有资产授权权经营的做法法，体现了资资产所有权与与经营权分离离的要求。但但从实践来看看，授权多个个经营机构，至至少存在两方方面的问题：一是授权经经营企业通常常最多只能承承担对他们所所占有的部分分国有资产的的保值增值责责任，由于自自身的盈利目目的，他们没没有积极性主主动考虑政府府的战略经营营意图。二是是授权多个经经营机构，实实际上是行业业主管部门的的翻版，必然然造成出资人人的分割状态态，经营运作作仍然带有条条条块块的痕痕迹，很可能能成为国有资资产战

39、略重组组和运营中新新的壁垒和障障碍。因此，我我认为有必要要对国有资产产授权经营体体系作进一步步的完善。第第一层是组建建国有资产管管理委员会，政政府授权其代代表政府行使使所有权，对对本级政府的的国有资产进进行统一管理理和监督，这这也是切断政政府与企业之之间的直接联联系，解决政政企不分的关关键。第二层层是组建国有有资产运营机机构，由作为为所有者代表表的国资委将将产权边界清清楚的国有资资产授权其经经营。这是解解决所有权与与经营权分离离的关键。资资产运营机构构作为中间机机构，根据授授权行使国有有资产出资人人职能。在省省一级可考虑虑组建一个大大型国资运营营公司，将省省级国有资产产一次性全部部授予，赋予予

40、其国有资产产重组和投资资的权力，按按照政府的经经营战略实行行跨行业、跨跨地区、跨所所有制的运作作，加快国有有资产的优化化配置。这一一资产运营公公司应按照现现代企业制度度的要求，采采取国有独资资公司的形式式进行运作。第第三层是存在在国有资产的的企业。资产产经营公司作作为资产法人人代表，将资资产作股或以以其他方式参参与企业经营营。国资委与资产运运营公司是授授权与被授权权、管理与被被管理、资产产所有者与经经营实体的关关系，这种关关系通过国资资委与其签订订国有资产运运营协议来界界定。国有资资产运营机构构是按照授权权，代表出资资人对国有资资产直接行使使资产的占有有、使用、收收益分配和处处置权，并统统一承

41、担授权权范围内国有有资产保值增增值责任的特特殊企业法人人和市场竞争争主体。它既既没有政府行行政职能，也也不是一般的的普通企业。资资产运营机构构同第三层企企业既不是国国有资产的授授权经营关系系，也不是上上下级关系，而而是控股、参参股的关系，受受公司法的的规范。经营营机构只能以以入股、参股股者的身份按按出资额行使使相应的出资资人（股东）权权力，承担有有限责任，与与其他投资者者的职能是一一样的。相对而言，这一一体制有许多多有利的方面面。一是建立立这样一个大大型的资产运运营公司，为为实施“有进有退”战略提供了了一个重要载载体，便于统统一规划省属属国有资产的的运营，明确确调整目标和和进退领域，发发挥公司

42、的规规模优势，对对现有资产进进行跨部门、地地区、所有制制界限的重组组和运营，创创造更大的规规模效益。二二是一步到位位，实行完全全授权经营，可可以避免一些些地方先进行行“翻牌”改造，再解解决遗留问题题、实施授权权的弊端，有有助于解决部部门管理“条块”分割的壁垒垒，实现在全全省或更大范范围内的顺畅畅流动和合理理配置。三是是通过授权其其行使省属企企业国有资产产出资人职能能，完善了国国有资产出资资人制度，明明确了其国有有资产保值增增值责任，使使国有资产运运营有了明确确的责任人；而且运营机机构通过向权权属企业派出出产权代表的的方式行使出出资人权力，可可以打破“内部人”控制的局面面，维护国有有资产的权益益

43、，防止国有有资产流失。四四是相对于过过去政府直接接管理企业而而言，政府授授权资产运营营公司对控股股、参股的企企业行使出资资人职能，资资产运营机构构与企业间是是以资产为纽纽带的关系，客客观上起到了了对政府干预预企业事务的的缓冲作用。五五是通过资产产运营公司对对国有资产的的专业化运作作，按政府整整体意图实现现国有资产的的流动与扩张张，有利于提提高国有资产产运营效率，增增强国有资产产的控制力、影影响力和带动动力，推动全全省经济的发发展。当然，也也应当考虑其其它的不利因因素。这样一一个大型公司司，如果机制制不完善，搞搞不好很可能能成为政府干干预企业的工工具，或因层层次过多滋生生官僚主义、腐腐败问题，损

44、损害企业自主主权，甚至对对国民经济发发展产生不利利影响。当然然，任何一种种好的机制，操操作不当都要要付出代价，问问题的关键是是这种机制是是否科学。有有效，方向是是否对头。只只要根本问题题抓住了，其其它操作性的的问题就可以以有的放矢地地去认真对待待、解决，因因噎废食肯定定不是明智的的选择。那么，如何保证证资产运营机机构切实履行行责任，规范范运作，实现现国有资产运运营的整体战战略目标？关关键是要建立立一套完善的的管理监督体体制。一是要要解决好出资资者进入企业业的问题。国国资委作为国国有资产的所所有者代表和和授权经营机机构的出资人人，应当对选选择确定授权权经营机构的的经营管理人人员负有责任任。授权经

45、营营机构被授权权行使省属企企业国有资产产出资人职能能，就应当享享有资产受益益、重大决策策、选择管理理者等权力；而且它既然对授予其经营营的国有资产产负有保值增增值责任，按按照权、责、利利相统一的原原则，也要相相应行使选择择所运营资产产的经营管理理者的权利。因因此，在党管管干部的原则则下，应根据据管资产与管管人相结合，权权、责、利相相一致的要求求，合理确定定有关经营管管理人员的选选择权限和程程序：政府只只负责授权经经营机构经营营管理人选的的确定；授权权经营范围内内国有资产控控股、参股企企业的经营管管理者，应由由授权经营机机构根据股权权行使选择的的权利。但无无论由谁确定定，都必须按按公司法规规定的程

46、序严严格依法操作作。二是明确确国资委与资资产运营机构构的责、权、利利关系，签订订全面细致的的契约，提出出明确的目标标和约束条件件。三是国资资委依法加强强对国资运营营机构的监督督，向其派出出监事会，监监督国有资产产的运营。四四是国资委对对国资运营机机构的管理应应遵从市场原原则，只给予予方向上的指指导和必要的的监督，而对对一般的管理理和运作方式式不应加以过过多干涉。国国资委根据国国有资产管理理的战略目标标设立有效的的绩效考核和和激励机制，促促使国资运营营机构在追求求自身效益的的同时，达到到提高国资管管理水平的目目的。五是充充分发挥社会会中介机构的的作用，加强强对资产经营营效果的评价价考核。授权权经

47、营、考核核国有资产保保值增值情况况，必然涉及及到国有资产产的清产核资资和经营业绩绩评价问题。不不清产核资，摸摸不清国有资资产的底数，就就无法进行授授权，更无法法考核这部分分资产在经营营中究竟是增增值还是流失失；不对企业业资产经营业业绩进行审查查和评价，就就无法认定是是否达到了国国资委规定的的经营目标。但但无论是清产产核资还是对对企业决算进进行审查，单单靠国资委来来进行，既不不可能，更无无必要，应当当在保证社会会中介机构规规范、公正运运作的前提下下，充分发挥挥其人才多、专专业素质高的的优势，由会会计师事务所所等社会中介介机构来完成成。六是授权权运营机构要要有一流的人人才，需要一一大批既具备备法律

48、知识、熟熟悉企业管理理，又熟悉市市场尤其是资资本市场运作作规律和手段段，而且了解解国家宏观经经济运行，具具有国际化经经营的眼光，熟熟悉跨国公司司运作规律的的高素质人才才。因此，在在组建国资运运营机构时一一定要不惜代代价寻求优秀秀人才，实际际上这些代价价无论如何是是无法与我国国现有的大量量的国有资产产流失和贬值值的量相提并并论的。（二）关于国有有股减持问题题。国有股减持是目目前讨论实行行“有过有退，有有所为有所不不为”的核心战略略，通过减持持可以重新调调整国有资产产的布局，提提高国有资产产的利用效率率，放大国有有资产的功能能，提高国有有经济的控制制力、影响力力和带动力。但但是国有股减减持远不止涉

49、涉及国有企业业和国有资产产，还涉及到到资本市场的的发展和投资资者的利益，以以及其他出资资人的利益等等等，是一项项非常复杂的的系统工程。对对于国有股减减持，目前讨讨论较为集中中的问题主要要有：减持的的原则、减持持的方式及其其与流通的关关系、减持中中的定价问题题以及减持资资金的投向等等，其中以什什么样的方式式实现国有股股的减持是我我们当前面临临的最直接也也是最关键的的问题，目前前主要有以下下方案：首先是转换方案案，这种方案案的核心是通通过一个中介介或是“二传手”减缓国有股股对市场的冲冲击，将国有有股转让给专专门的国有股股投资基金。这这一方案主要要是参考了香香港盈富基金金的做法。盈盈富基金承接接了1

50、9988年香港金融融保卫战时港港府为反击游游资而买下的的股票，盈富富基金的条款款设立考虑到到“还富于民”和逐步进入入市场的原则则，因此起到到了“蓄水池”的作用，减减缓了香港官官股对市场的的冲击。但是是国有股的减减持与香港官官股上市有着着决然的区别别，主要是数数量比重上差差异很大，而而且香港的官官股是已经上上市的股票，不不存在定价问问题，而且都都是优质蓝筹筹股，有市场场吸引力，这这些都是国有有股所不具备备的。因此在在借鉴盈富基基金经验，设设立专门的国国有投资基金金的方案中对对这些差异要要有充分的认认识。另一个个转换方案是是将国有股转转换给社保基基金，将国有有股减持与社社会保障制度度结合起来，充充

51、实我国社会会保障基金。这这一方案虽然然有利于提高高社会福利水水平，但是在在实际操作中中面临着很大大的问题，主主要是社保基基金的管理能能力和协调能能力等。其次是转让流通通方案。一是是协议转让，即即通过企业之之间的协商进进行国有股权权的转让，这这有助于企业业提高效益。因因此，我认为为我们应当鼓鼓励国有资产产运营机构在在可能的情况况下为企业牵牵线搭桥，促促成企业借此此机会完成资资产重组。二二是国有股回回购，即一些些负债率不高高、有剩余现现金的企业可可以以现金或或资产的方式式回购国有股股份，这是国国有股份最直直接的一种变变现渠道，以以现金方式回回购使得国有有股很快获得得变现，而以以资产方式回回购则往往

52、有有利于企业剥剥离不良资产产。因此，我我们应当鼓励励有能力的企企业以这种方方式减持国有有股。三是定定向配售，即即给二级市场场的老股东配配售国有股份份。四是股权权置换，即向向非国有法人人机构转让。其其他流通方案案还包括折价价流通、限价价流通等。四、加强对社会会资本的引导导和控制国有资产在自身身提高效率的的基础上若能能有效引导和和控制社会资资本，将能发发挥巨大的杠杠杆效应，促促使经济和社社会效益的进进一步提高。（）利用国有有资产培育和和规范市场，以以此间接引导导和控制社会会资本。从现代市场经济济的运行过程程来看，客观观上要求生产产要素进入市市场。资本作作为重要的生生产要素，只只有进入市场场，才能激

53、活活市场机制的的整体功能，也也只有通过市市场机制作用用的发挥，才才能使国有资资产运作、使使国有资本对对社会资本的的引导和控制制成为可能。而而市场也是由由其参与者锻锻造出来的，国国有资产作为为市场最重要要的参与者之之一，我们可以通通过规范国有有资产的行为为达到规范市市场、发挥市市场机制的目目的，以此为为社会资金提提供良好的发发展环境，引引导社会资本本的投资，从从而促进整个个经济的平稳稳、健康发展展。在当前环境下，我我认为我们最最有必要大力力培育和发展展的是资本市市场。资本市市场是市场经经济的前沿阵阵地。我国的的证券市场发发展趋势很好好，为我们实实施国有资产产经营战略提提供了一个主主战场。我们们应

54、当充分利利用这个市场场，特别是驾驾驭好证券市市场的两只“轮子”。只是证券券经营机构，充充分发挥他们们的中介作用用，比如推动动更多的国有有企业改制上上市融资，通通过他们运作作投资基金等等，参与到国国有资产交易易乃至重组中中来，并成为为国有资产运运营的主体。另另一只是已经经上市的公司司，可以依托托他们的优势势地位，促进进国有经济结结构的优化调调整。在这个个过程中实行行规范化操作作，促进市场场的发展和完完善，不仅可可以促进市场场上其他社会会资金的规范范化运作，而而且能够吸引引更多的投资资者进入市场场，从而使得得市场中的国国有资产吸附附更多的社会会资金。（二）充分利用用优质的国有有资产最大限限度地吸收社社会资金。目前资本运作不不管是在国内内还是在国外外都处于热潮潮期，我们大大可吸收各方方面经验，研研究出有益于于国有资产提提高效率和最最