公共事业组织的政府财务监督机制研究

1、 摘要- PAGE II- 公共事业组织的的政府财务监监督机制研究究秦 利摘 要市场经济环境中中，政府如何何构建一套科科学完善的财财务监督机制制，使其既能能促使公共事事业组织多渠渠道筹集资金金，减轻财政政负担；又有有利于监控公公共事业组织织财政性资金金或公益资金金使用方向，确确保其组织的的非营利性质质不被异化，是是一个值得研研究的新课题题。本文对此此课题的研究究将主要着眼眼点放在了我我国公共事业业组织的政府府财务监督机机制的未来发发展方向上，并并始终将这一一问题置于社社会主义市场场经济体制下下政府如何依依法行使其监监督职能这一一宏观背景之之下。本文首先研究了了公共事业组组织的含义。对对公共事业

2、组组织概念、基基本特征、社社会功能进行行了界定。其其次，研究了了政府介入公公共事业组织织财务监督的的必要性。认认为公共事业业组织的非营营利性质，并并不表明这类类组织就是德德行完美的组组织。其财务务活动的公共共性、组织的的内在局限性性和财务腐败败的客观性决决定外部监督督是必要的。在在诸多外部监监督主体中，政政府的监督优优势地位不可可替代。因此此，在对公共共事业组织研研究的基础上上，首先从经经济学理论角角度研究了政政府介入公共共事业组织财财务监督的必必要性；其次次，研究了公共事事业组织的政政府财务监督督内涵、构成成要素、目标标定位及公共共事业组织的的政府财务监监督机制的一一般概念，并并勾划出公共共

3、事业组织的的政府财务监监督理论的一一般框架。在此理论框架之之下，本文从从国内和国外外两个角度，沿沿着组织机制制和运行机制制两个层面，深深入研究了中中外（特别是是美国）公共共事业组织的的政府财务监监督机制的现现状与特点。重重点从公共事事业组织会计计行为监督机机关的设置特特点、税务行行为监督机关关的设置特点点、公共事业业组织的财务务审计监督机机关设置特点点的角度研究究了中外（特特别是美国）公公共事业组织织的政府财务务监督组织机机制特点；从从会计与审计计规范、税务务监督规范和和财务信息披披露制度的角角度分析了美美国公共事业业组织的政府府财务监督运运行机制的特特点。在中外外公共事业组组织的政府财财务监

4、督机制制比较研究中中，得出了几几点启示，最最后探讨了我我国公共事业业组织的政府府财务监督机机制重构的原原则和目标模模式，并提出出了重构的若若干对策。关键词：公共事事业组织；非非营利性；政政府财务监督督；机制 ABSTRACT- PAGE III -The stuudy onn finaanciall supeervisiion syystem of goovernmment oon pubblic aaffairr organizzationn AbstracctIn the markeet ecoonomy envirronmennt, Itt is aa new subjeect foor

5、 govvernmeent too struucturee a seet of finanncial superrvisioon sysstem wwhat ccan immpel ppublicc affaair orrganizzationn to rraise the ffund tthrouggh manny wayys , llighteen thee finaanciall burdden off goveernmennt; ass welll as ccontrool thee servvice oorienttationn of tthe fiinanciial orr pub

6、llic fuund inn publlic afffair organnizatiion .Keywordds: Publiic afffair oorganiizatioon ; NNon-prrofit-makinng; Goovernmmentss finaanciall supeervisiion ; Systemm 目录- PAGE 113 -目 录TOC o 1-3 h z HYPERLINK l _Toc92872364 独创性声明 PAGEREF _Toc92872364 h II HYPERLINK l _Toc92872365 摘 要 PAGEREF _Toc928723

7、65 h III HYPERLINK l _Toc92872366 Abstracct PAGEREF _Toc92872366 h III HYPERLINK l _Toc92872367 目 录 PAGEREF _Toc92872367 h IV HYPERLINK l _Toc92872368 前 言 PAGEREF _Toc92872368 h 77 HYPERLINK l _Toc92872369 第一章 公共共事业组织的的界定 PAGEREF _Toc92872369 h 10 HYPERLINK l _Toc92872370 1.1 公共事事业组织的含含义 PAGEREF _To

8、c92872370 h 10 HYPERLINK l _Toc92872371 1.1.1 国国内外定义 PAGEREF _Toc92872371 h 10 HYPERLINK l _Toc92872372 1.1.2 本本文定义 PAGEREF _Toc92872372 h 11 HYPERLINK l _Toc92872373 1.2公共事业业组织的基本本特征 PAGEREF _Toc92872373 h 12 HYPERLINK l _Toc92872374 1.2.1 公公共事业组织织非营利性 PAGEREF _Toc92872374 h 12 HYPERLINK l _Toc9287

9、2375 1.2.2 公公共事业组织织的非政府性性 PAGEREF _Toc92872375 h 13 HYPERLINK l _Toc92872376 1.2.3 公公共事业组织织为什么是非非营利组织 PAGEREF _Toc92872376 h 14 HYPERLINK l _Toc92872377 1.3 公共事事业组织的社社会功能 PAGEREF _Toc92872377 h 15 HYPERLINK l _Toc92872378 第二章 政府府介入公共事事业组织财务务监督的必要要性分析 PAGEREF _Toc92872378 h 17 HYPERLINK l _Toc9287237

10、9 2.1公共事业业组织财务的的公共性特征征 PAGEREF _Toc92872379 h 17 HYPERLINK l _Toc92872380 2.1.1 公公共事业组织织财务的公共共性 PAGEREF _Toc92872380 h 17 HYPERLINK l _Toc92872381 2.1.2 公公共事业组织织财务的外部部效应 PAGEREF _Toc92872381 h 18 HYPERLINK l _Toc92872382 2.2公共事业业组织的内在在局限性 PAGEREF _Toc92872382 h 19 HYPERLINK l _Toc92872383 2.2.1 公公共财

11、务责任任机制的先天天缺陷 PAGEREF _Toc92872383 h 19 HYPERLINK l _Toc92872384 2.2.2 公公共事业组织织的志愿失灵灵 PAGEREF _Toc92872384 h 20 HYPERLINK l _Toc92872385 2.3 公共事事业组织财务务腐败的客观观性 PAGEREF _Toc92872385 h 21 HYPERLINK l _Toc92872386 2.3.1公共共事业组织财财务腐败的客客观性 PAGEREF _Toc92872386 h 21 HYPERLINK l _Toc92872387 2.3.2 公公共事业组织织财务腐

12、败的的主要表现及及其危害 PAGEREF _Toc92872387 h 22 HYPERLINK l _Toc92872388 2.4政府介入入公共事业组组织财务监督督的理论基础础 PAGEREF _Toc92872388 h 23 HYPERLINK l _Toc92872389 2.4.1外部部效应理论：政府的纠正正作用 PAGEREF _Toc92872389 h 23 HYPERLINK l _Toc92872390 2.4.2信息息不对称理论论与委托代理理理论 PAGEREF _Toc92872390 h 23 HYPERLINK l _Toc92872391 2.4.3 政政府监管

13、理论论 PAGEREF _Toc92872391 h 24 HYPERLINK l _Toc92872392 第三章公共事事业组织的政政府财务监督督机制 PAGEREF _Toc92872392 h 25 HYPERLINK l _Toc92872393 3.1公共事业业组织的政府府财务监督的的内涵 PAGEREF _Toc92872393 h 25 HYPERLINK l _Toc92872394 3.1.1公共共事业组织的的政府财务监监督的含义 PAGEREF _Toc92872394 h 25 HYPERLINK l _Toc92872395 3.1.2公共共事业组织的的政府财务监监督的

14、本质及及特征 PAGEREF _Toc92872395 h 25 HYPERLINK l _Toc92872396 3.2公共事业业组织的政府府财务监督机机制的构成要要素 PAGEREF _Toc92872396 h 26 HYPERLINK l _Toc92872397 3.2.1公共共事业组织的的政府财务监监督主体 PAGEREF _Toc92872397 h 27 HYPERLINK l _Toc92872398 3.2.2公共共事业组织的的政府财务监监督权 PAGEREF _Toc92872398 h 27 HYPERLINK l _Toc92872399 3.2.3公共共事业组织的的

15、政府财务监监督目标 PAGEREF _Toc92872399 h 28 HYPERLINK l _Toc92872400 3.2.4 公公共事业组织织的政府财务务监督的范围围 PAGEREF _Toc92872400 h 28 HYPERLINK l _Toc92872401 3.3公共事业业组织的政府府财务监督机机制的主要模模式及评价 PAGEREF _Toc92872401 h 29 HYPERLINK l _Toc92872402 3.3.1集中中型政府财务务监督模式 PAGEREF _Toc92872402 h 29 HYPERLINK l _Toc92872403 3.3.2自律律型

16、政府财务务监督模式 PAGEREF _Toc92872403 h 29 HYPERLINK l _Toc92872404 3.3.3中间间型政府财务务监督模式 PAGEREF _Toc92872404 h 30 HYPERLINK l _Toc92872405 第四章 国外外公共事业组组织的政府财财务监督机制制分析 PAGEREF _Toc92872405 h 31 HYPERLINK l _Toc92872406 4.1国外公共共事业组织的的政府财务监监督机制总体体分析 PAGEREF _Toc92872406 h 31 HYPERLINK l _Toc92872407 4.1.1组织织机制

17、总体分分析 PAGEREF _Toc92872407 h 31 HYPERLINK l _Toc92872408 4.1.2运行行机制总体分分析 PAGEREF _Toc92872408 h 32 HYPERLINK l _Toc92872409 4.2美国公共共事业组织的的政府财务监监督组织机制制特点 PAGEREF _Toc92872409 h 32 HYPERLINK l _Toc92872410 4.2.1美国国公共事业组组织会计行为为监管机关的的设置特点 PAGEREF _Toc92872410 h 32 HYPERLINK l _Toc92872411 4.2.2美国国公共事业组组

18、织税务监管管机关的设置置特点 PAGEREF _Toc92872411 h 33 HYPERLINK l _Toc92872412 4.2.3美国国公共事业组组织审计监督督机关的设置置特点 PAGEREF _Toc92872412 h 34 HYPERLINK l _Toc92872413 4.3美国公共共事业组织的的政府财务监监督运行机制制分析 PAGEREF _Toc92872413 h 35 HYPERLINK l _Toc92872414 4.3.1美国国公共事业组组织的会计与与审计规范 PAGEREF _Toc92872414 h 35 HYPERLINK l _Toc9287241

19、5 4.3.2美国国公共事业组组织的税务监监督规范 PAGEREF _Toc92872415 h 35 HYPERLINK l _Toc92872416 4.3.3美国国公共事业组组织的财务信信息披露 PAGEREF _Toc92872416 h 36 HYPERLINK l _Toc92872417 4.4国外公共共事业组织的的政府财务监监督机制的借借鉴与启示 PAGEREF _Toc92872417 h 38 HYPERLINK l _Toc92872418 4.4.1组织织机制方面 PAGEREF _Toc92872418 h 39 HYPERLINK l _Toc92872419 4.

20、4.2运行行机制方面 PAGEREF _Toc92872419 h 40 HYPERLINK l _Toc92872420 第五章 我国公公共事业组织织的政府财务务监督机制现现状分析 PAGEREF _Toc92872420 h 42 HYPERLINK l _Toc92872421 5.1我国公共共事业组织的的政府财务监监督组织机制制的现状分析析 PAGEREF _Toc92872421 h 42 HYPERLINK l _Toc92872422 5.1.1我国国公共事业组组织会计行为为监管机关的的设置特点 PAGEREF _Toc92872422 h 42 HYPERLINK l _Toc

21、92872423 5.1.2我国国公共事业组组织税务监管管机关的设置置特点 PAGEREF _Toc92872423 h 44 HYPERLINK l _Toc92872424 5.1.3我国国公共事业组组织审计监督督机关的设置置特点 PAGEREF _Toc92872424 h 44 HYPERLINK l _Toc92872425 5.2我国公共共事业组织的的政府财务监监督运行机制制现状分析 PAGEREF _Toc92872425 h 45 HYPERLINK l _Toc92872426 5.2.1我国国公共事业组组织的政府财财务监督内容容分析 PAGEREF _Toc92872426

22、 h 45 HYPERLINK l _Toc92872427 5.2.2我国国公共事业组组织会计规范范体系分析 PAGEREF _Toc92872427 h 46 HYPERLINK l _Toc92872428 5.2.3我国国公共事业组组织审计与税税务监督规范范体系分析 PAGEREF _Toc92872428 h 47 HYPERLINK l _Toc92872429 5.3我国公共共事业组织的的政府财务监监督机制存在在的问题及原原因 PAGEREF _Toc92872429 h 47 HYPERLINK l _Toc92872430 5.3.1财务务监督主体的的缺位、错位位、越位 PA

23、GEREF _Toc92872430 h 47 HYPERLINK l _Toc92872431 5.3.2监督督职责不清，部部门之间有效效的缺乏沟通通协调机制 PAGEREF _Toc92872431 h 48 HYPERLINK l _Toc92872432 5.3.3公共共事业组织与与政府财务监监督主体之间间的双重俘获获 PAGEREF _Toc92872432 h 49 HYPERLINK l _Toc92872433 5.3.4政府府财务监督与与规范管理工工作之间存在在着脱节 PAGEREF _Toc92872433 h 49 HYPERLINK l _Toc92872434 5.3

24、.5财务务监督法规缺缺乏 PAGEREF _Toc92872434 h 50 HYPERLINK l _Toc92872435 5.3.6强制制性财务信息息披露制度的的缺失 PAGEREF _Toc92872435 h 51 HYPERLINK l _Toc92872436 第六章 我国公公共事业组织织的政府财务务监督机制框框架的重构 PAGEREF _Toc92872436 h 54 HYPERLINK l _Toc92872437 6.1我国公共共事业组织的的政府财务监监督机制重构构的目标模式式 PAGEREF _Toc92872437 h 54 HYPERLINK l _Toc92872

25、438 6.1.1重构构的原则 PAGEREF _Toc92872438 h 54 HYPERLINK l _Toc92872439 6.1.2建立立集中型与自自律型相结合合、以集中型型为主的财务务监督机制 PAGEREF _Toc92872439 h 54 HYPERLINK l _Toc92872440 6.2我国公共共事业组织的的政府财务监监督组织机制制的重构 PAGEREF _Toc92872440 h 55 HYPERLINK l _Toc92872441 6.2.1财务务监督权的重重组：组建公公共事业监督督管理委员会会 PAGEREF _Toc92872441 h 55 HYPER

26、LINK l _Toc92872442 6.2.2财务务监督法：政政府财务监督督主体职责法法定化和明晰晰化 PAGEREF _Toc92872442 h 57 HYPERLINK l _Toc92872443 6.2.3构建建政府监管部部门之间联动动、协调机制制 PAGEREF _Toc92872443 h 57 HYPERLINK l _Toc92872444 6.2.4增强强政府监管部部门财务监督督效能的有效效途径 PAGEREF _Toc92872444 h 58 HYPERLINK l _Toc92872445 6.2.5优化化人才支持系系统：政府财财务监督队伍伍的建设 PAGEREF

27、 _Toc92872445 h 59 HYPERLINK l _Toc92872446 6.3完善我国国公共事业组组织的政府财财务监督规范范体系 PAGEREF _Toc92872446 h 60 HYPERLINK l _Toc92872447 6.3.1 公公共事业组织织的会计规范范体系 PAGEREF _Toc92872447 h 60 HYPERLINK l _Toc92872448 6.3.2 公公共事业组织织的审计监督督规范体系 PAGEREF _Toc92872448 h 61 HYPERLINK l _Toc92872449 6.3.3 公公共事业组织织的税务监督督规范体系 P

28、AGEREF _Toc92872449 h 61 HYPERLINK l _Toc92872450 6.4优化我国国公共事业组组织的政府财财务监督控制制体系 PAGEREF _Toc92872450 h 62 HYPERLINK l _Toc92872451 6.4.1健全全财务监督管管理制度 PAGEREF _Toc92872451 h 62 HYPERLINK l _Toc92872452 6.4.2构建建财务监督工工作控制体系系 PAGEREF _Toc92872452 h 62 HYPERLINK l _Toc92872453 6.5健全政府府对公共事业业组织财务信信息的强制性性披露制

29、度 PAGEREF _Toc92872453 h 63 HYPERLINK l _Toc92872454 6.5.1制定定原则 PAGEREF _Toc92872454 h 63 HYPERLINK l _Toc92872455 6.5.2框架架设计 PAGEREF _Toc92872455 h 64 HYPERLINK l _Toc92872456 6.5.3制定定公共事业组组织财务信息息披露规则体体系 PAGEREF _Toc92872456 h 64 HYPERLINK l _Toc92872457 6.5.4完善善公共事业组组织财务信息息质量检查的的制度 PAGEREF _Toc928

30、72457 h 65 HYPERLINK l _Toc92872458 6.5.5完善善公共事业组组织财务信息息公告指标体体系 PAGEREF _Toc92872458 h 65 HYPERLINK l _Toc92872459 结 论 PAGEREF _Toc92872459 h 66 HYPERLINK l _Toc92872460 参 考 文 献献 PAGEREF _Toc92872460 h 68 HYPERLINK l _Toc92872461 致 谢 PAGEREF _Toc92872461 h 69 HYPERLINK l _Toc92872462 作 者 简 介介 PAGERE

31、F _Toc92872462 h 70 HYPERLINK l _Toc92872463 攻读硕士学位期期间发表论著著及获奖情况况 PAGEREF _Toc92872463 h 71 前 言前 言公共事业组织属属于非营利组组织。按照社社会结构理论论，这类组织织与政府组织织、企业组织织并称为现代代社会的三大大组织形态。在在这三种类型型的组织中，政政府由于垄断断了公共权力力而居于主导导地位，并负负有监督管理理其它两类社社会组织健康康运行的职责责。不过，从从政府监管的的角度来看，财财务监督应该该是其监管工工作的核心。因因为在市场经经济条件下，任任何组织的生生存与发展都都离不开一定定资金的支持持。筹集

32、、运运用、与分配配组织运行所所需的资金无无疑成为组织织管理的重要要内容。因而而，财务监督督常常是政府府对这些组织织进行监管的的切入口。但是公共事业组组织与企业组组织最大的不不同，就在于于公共事业组组织是以实现现社会公益目目标为己任而而“不是为经营营者创造利润润1”。显然这种种差异使得公公共事业组织织的财务活动动与企业的财财务活动之间间虽有一定的的联系与共性性，实际却各各有明显的差差异与特殊性性。本文认为为，公共事业业组织的财务务活动具有公公共性，而其其财务腐败又又具有极强的的负外部效应应。因此，公公共事业组织织公共财务责责任机制的先先天缺陷和社社会监督主体体权威性与强强制性的不足足，致使单靠靠

33、组织自身或或外部社会监监督主体难以以实现对公共共事业组织财财务的有效监监督。为此，政政府对公共事事业组织财务务监督的介入入，便显得异异常重要。从国外的情况来来看，市场经经济发达国家家的政府为了了确保公共事事业组织的非非营利性，都都比较重视对对公共事业组组织的财务活活动进行监督督，并根据其其财务活动的的特殊性，将将其监督纳入入公共财务监监督的范畴，实实行与营利性性组织不同的的财务监督体体制。这些国国家公共事业业组织的政府府财务监督机机制几经改革革已日趋完善善，为防止公公共事业组织织异化，确保保公益资金的的公益用途，促促进公共事业业组织健康发发展发挥着愈愈来愈大的作作用。在国内，市场经经济体制下的

34、的绝大部分公公共事业组织织已经告别了了单纯依靠财财政资金得以以生存的时代代，转向多渠渠道、多形式式筹集事业运运营所需的资资金；有的公公共事业组织织开始通过从从事部分营利利活动以解决决事业资金不不足。在这种背景下，许许多以实现“社会公益目目标为己任”自居的公共共事业组织开开始“剥去德行完完美的神话” 2；借着“非营利光环环”从事违法违违规财务活动动的数量也日日益增多。审计署审计长李李金华在向全全国人大常委委会提交的11999年中中央预算执行行和其他财政政收支的审计计工作报告中中指出，当年年被审计的中中央所属622所高校，查查出收入反映映不实、乱收费、违违规从事金融融业务和挤占占挪用专项资资金49

35、亿元，发发现8起涉嫌经济济犯罪案件。目目前，无论是是2003年被被媒体披露的的广州教育基基金会70000万元教育育捐款被挪用用案3，还还是20044年11月99日国家自然然科学基金委委员会财务局局会计卞中贪贪污逾千万元元、挪用两亿亿元巨额公款款案4（北北京日报20004，111，9）, 以及当年“审计风暴”指向19所著名高高校时，北大大教职工所发发出的“每年6亿中用在一一线职工身上上的只有60000万，那那还有5亿多到哪去去了？ ”的质疑，都都说明了政府府监管部门对对公共事业组组织财务监督督的薄弱。 因此，在日益复复杂的财务管管理环境下，如如何构建一套套科学完善的的政府财务监监督机制，使使其在

36、市场经经济环境中，既既能促使公共共事业组织多多渠道筹集资资金，减轻财财政负担；又又有利于提高高公共事业组组织财政性资资金或公益资资金使用的安安全性，有利利于提高其事事业资金支出出的效益，从从而确保其组组织的非营利利性质不被异异化，已成为为公共事业组组织、社会公公众和政府相相关监管部门门关注的焦点点。不过，令人遗憾憾的是，作者者通过对近十十年相关文献献的检索，发发现国内专门门研究政府如如何对公共事事业组织进行行财务监督的的书籍及论文文寥寥无几。很很明显，我国国公共事业组组织的政府财财务监督理论论研究长期以以来未引起重重视，这种状状况难以为建建立新型公共共事业组织的的政府财务监监督机制提供供理论支

37、持。在实践中，我国国现行公共事事业组织的政政府财务监督督机制，由于于带有浓厚计计划经济色彩彩，早已难以以适应当前事事业单位改革革、公共事业业组织财务管管理实践的要要求；对当前前的公共事业业组织财务活活动的监督乏乏力。这是导导致公共事业业组织财务管管理水平低下下、财务管理理秩序混乱的的重要原因；也是造成目目前许多公共共事业组织借借助“非营利的光光环”行营利之实实，财务腐败败层出不穷，从从而导致组织织异化现象严严重的关键所所在。显然，该该课题的研究究具有重大理理论意义与实实践意义。本文着眼于从理理论上探讨公公共事业组织织的政府财务务监督机制的的构建问题，但但并不涉及这这个机制的全全部细节问题题。研

38、究的思思路是：根据据公共事业组组织在市场经经济环境中多多业经营的趋趋势；首先明明确公共事业业组织财务具具有公共性和和外部效应，这这种特征使公公共事业组织织财务活动比比企业更易于于受到社会公公众的关注与与监督；但公公共事业组织织的内在局限限性和社会监监督主体权威威性与强制性性的不足，凸凸显了政府介介入监督的重重要性与必要要性，沿着此此思路，先提提出政府为确确保公共事业业组织财务的的公共性不被被异化而进行行监督的一般般理论框架；然后在此理理论框架下重重点分析我国国公共事业组组织的政府财财务监督机制制的现状与问问题，并提出出了重构设想想。由于国内对这方方面问题研究究的文献数量量较少，因此此，本文的研

39、研究不得不借借鉴其他社会会科学的研究究成果，特别别是借鉴了公公共经济学、公公共管理学、财财务管理学、会会计学等理论论的研究成果果。科学的政政府财务监督督理论具有国国际性，因而而本文概要的的考察了国外外（特别是美美国）公共事事业组织的政政府财务监督督机制的特点点，分析并借借鉴其经验，从从中寻求并力力图发现有价价值的成果，以以深入的研究究我国公共事事业组织的政政府财务监督督的现实问题题，并探究其其未来发展的的轨迹。本文已经注意到到近期国内公公共事业组织织财务管理实实践中出现的的某些新鲜观观点，比如允允许公共事业业组织等非营营利组织进行行“负债经营、可可以采用股份份筹资方式筹筹集事业资金金、允许净收

40、收入适量分配配给投资者和和管理层” = 6 * GB3 等。这些全全新的观点无无疑开始动摇摇传统的认识识，它们在推推动我国加快快现行公共事事业组织的政政府财务监督督机制改革步步伐的同时，也也验证了本文文研究的现实实意义。本文的主体内容容（前言和结结论除外）共共分六章，归归纳为三大部部分：第一章、第二章章和第三章构构成第一部分分，主要阐述述公共事业组组织、政府介介入公共事业业组织财务监监督的必要性性及政府财务务监督的一般般理论，这部部分是本文的的出发点。 第二部分则由第第四章和第五五章构成，从从国外（特别别是美国）（第第四章）和国国内（第五章章）两个角度度研究了公共共事业组织的的政府财务监监督机

41、制的特特点。这部分分属于本文的的核心内容。第六章为本文第第三部分，主主要阐述我国国公共事业组组织的政府财财务监督机制制的框架重构构设想，这部部分是本文的的最终落脚点点。但需特别说明的的是，在我国国，实行企业业化管理的一一部分公共事事业组织，其其财务管理活活动，由于属属于企业财务务通则和企业业会计准则的的调控范围，而而不在本文讨讨论之列。因因此，本文讨讨论的财务监监督问题并不不涵盖所有类类型的公共事事业组织。这这是本文的局局限。另外本本文所称的政政府财务监督督（机制），除除非特别说明明，均指公共共事业组织的的政府财务监监督（机制）。 第一章 公共事业组织的界定 第一章 公共共事业组织的的界定公共

42、事业组织的的发达程度早早已成为衡量量一个国家现现代化和民主主化进程的显显著标志。在在当今中国，这这类组织的兴兴起，代表了了与政府（国国家体系）和和企业（市场场体系）并列列的第三种力力量的崛起，这这对促进新的的政府部门、市市场部门、公公共事业组织织三维体制格格局的形成有有着极为深远远的意义。但但究竟什么是是公共事业组组织？其性质质和社会功能能具体是什么么？厘清这些些问题，是研研究公共事业业组织的政府府财务监督机机制的出发点点。1.1 公共事事业组织的含含义1.1.1 国国内外定义公共事业组织的的概念并非是是一个具有明明确的内涵和和外延的术语语。从其字面面意义来看，公公共事业组织织就是一种实实现公

43、共利益益为目标的组组织。这样的的定义显得太太粗浅。其准准确、全面的的含义，可从从以下几个方方面得到明确确和具体的认认识。在西方，并没有有公共事业这这一概念，但但却有一个与与之相近似的的概念非营利组织织。何谓非营营利组织？根根据沃夫（WWolf）的的观点，需具具有公众服务务的使命，在在政府的法律律规范下立案案，并接受政政府法令的管管理与监督。对对组织本身而而言，必须要要排除私人利利益或收入的的获得 = 7 * GB3 。汉斯曼(Hannsmannn) = 8 * GB3 则强调非营营利组织不得得分配利润与与盈余的一面面。他指出，非非营利组织若若有盈余，不不得分配给成成员、董事或或是受托人，而而应

44、将此盈余余运用于组织织的服务计划划之中。因此此，非营利组组织并不被禁禁止赚取利润润，只是需将将盈余用做合合乎公益的目目的，而不像像营利部门可可以将盈余分分配给股东及及员工。美国学者Levvitt = 9 * GB3 将处于政府府与私营企业业之间的社会会组织统称为为第三部门。美美国的约翰霍普金斯斯大学非营利利组织比较研研究中心将第第三部门的组组织特征归纳纳为组织性、民民间性、非营营利性、自治治性和志愿性性等五个方面面。目前，一一般文献常引引用沃夫(WWolf)所所归纳的非营营利组织五项项特质作为定定义 = 10 * GB3 ：有服务大众的的宗旨。不以营利为目目的的组织结结构。有一个不致令令任何个

45、人利利己营私的管管理制度。本身具有合法法免税地位。 具有可提供捐捐助人减(免)税的合法地地位。在国内，学者们们对公共事业业组织的定义义并未统一。娄娄成武、郑文文范从公共事事业组织的本本质和功能出出发，将公共共事业组织定定义为：“公共事业组组织是依照一一定的规则（或或有关的政策策、法规、或或有关的法律律）以独立公公正为原则，并并凭借其特有有的功能，为为社会提供各各种服务的组组织”。【11】这个概概念在我国具具体包括事业业单位、社会会团体（不含含政治组织）、民民办非企业单单位。崔运武从公共事事业管理主体体的角度，将将“公共事业管管理的主体划划分为政府、非非政府组织、事事业单位”。【12】尽管没没有

46、明确公共共事业组织的的定义，但从从其划分的公公共事业管理理的三个主体体来看，公共共事业组织显显然指的是非非政府组织和和事业单位。冯云廷等人则从从制度创新的的角度，将公公共事业组织织定义为，“以超越国家家主义和市场场主义，为解解决现代发展展问题而产生生的一种制度度创新和组织织创新，它是是政府制度和和企业制度不不完善而产生生的一种非政政府、非营利利组织”。【13】认为公公共事业组织织具有事业（公公益性和服务务性）性和产产业性（从事事生产活动创创造价值）双双重属性。具具体包括为事事业单位、社社会团体、民民办非企业单单位、社会中中介机构以及及其他各种以以社会公益为为目的的组织织。1.1.2 本本文定义

47、从以上国内外学学者对公共事事业组织定义义的描述中，可可以看出，公公共事业组织织并没有一个个能令国内外外学界所普遍遍接受的定义义。但我们至至少可以从以以上国内外学学者们的讨论论中，总结出出关于公共事事业组织的几几点认识。一、公共事业组组织是非营利利组织，即不不以营利为目目的。二、公共事业组组织是独立于于政府组织和和企业组织之之外的社会组组织。三、公共事业组组织的主要社社会资源基于于志愿精神和和社会捐赠。其其向社会提供供竞争性的准准公共产品。为了研究的方便便，本文从以以上理解出发发，将公共事事业组织定义义为独立于政政府组织和企企业组织之外外，为社会提提供公益服务务（或准公共共产品）的非非营利组织。

48、根据公共事业组组织的出资主主体的不同，在在国外，公共共事业组织有有公立与私立立之分。比如如，“在日本，就就有公立非营营利事业体和和民间非营利利事业体之分分，其中，公公立非营利事事业体主要包包括学校、医医院、公用事事业等。” 【14】在国内，从公共共事业组织经经费来源的角角度，可以将将其分为“自给自足、部部分收费、无无偿提供型三三种类型”。【15】根据我我国现行事业业单位会计法法规的有关规规定，自给自自足型的公共共事业组织的的财务活动，属属于企业财务务会计规范调调整的范围；部分收费（实实行企业化管管理的除外，以以下同）、无无偿提供型的的公共事业组组织的财务活活动属于预算算会计规范调调整范围和公公

49、共财务监督督的范畴。本文研究的我国国公共事业组组织主要是指指部分收费、无无偿提供型这这两类组织，具具体包括实行行非企业化管管理的事业单单位、社会团团体（政治组组织除外）、民民办非企业单单位。自给自自足型（企业业化管理）的的公共事业组组织不在本文文研究范围之之列。对国外公共事业业组织的研究究主要限于公公立公共事业业组织的研究究，因为国外外对这类组织织财务活动的的监督一般纳纳入公共财务务监督体系的的范畴，实行行与营利组织织不同的财务务监督机制；另外，这类类组织的特征征基本上与我我国部分收费费、无偿提供供型的公共事事业组织相同同，有利于比比较研究。1.2公共事业业组织的基本本特征根据第一节的论论述，

50、本文认认为公共事业业组织的基本本特征主要有有两个：一是是非营利性，这这是公共事业业组织与企业业组织区别开开来的根本标标准。二是非非政府性，这这个基本特征征使公共事业业组织与政府府组织划清了了界限。1.2.1 公公共事业组织织非营利性何谓公共事业组组织的非营利利性？美国著著名学者Saalamonn在谈非营利利组织的特征征时，认为非非营利性是指指，“不为拥有者者积累利润，可可以获取利润润，但必须将将利润用于组组织所规定的的工作任务，而而不能将其在在所有者和经经营者之间分分配。”【16】我国台湾的会计计界认为非营营利性具有三三个重要特点点：一是不以以营利为目的的。二是一切切资财和权益益均为事业所所有

51、。三是对对于任何特定定的个人不能能以任何方式式给予特殊利利益，不进行行损益计算和和利润的分配配。【17】国内学者娄成武武、郑文范则则认为公共事事业组织的非非营利性是指指，“它们不以营营利为目的，法法律也禁止它它们将盈利分分配给组织的的经营者”。【18】综合以上国内外外学者的观点点，公共事业业组织的非营营利性，主要要是指从事公公共事业活动动的公共事业业组织不以获获取利润为自自己的组织目目标，也不以以活动盈余用用于组织成员员的收入分配配，它是一个个同处于竞争争市场的组织织相对应的概概念。非营利性是公共共事业组织的的本质特征，也也是这类组织织区别于企业业组织的根本本属性。在市市场经济条件件下，企业组

52、组织不营利就就无法生存，而而公共事业组组织则相反，它它之所以存在在就在于其非非营利性。这这种非营利性性主要体现在在：1组织的根本本宗旨，不是是为了获取利利润并在此基基础上谋求组组织自身的发发展壮大，而而是为了实现现整个社会或或者一定范围围内的公共利利益。（即不不以营利为目目的）。2公共事业组组织的财产具具有“公益产权”【19】的的属性。即公公共事业组织织出资者、公公共事业组织织及其提供服服务的受益者者均享有一定定的权利，但但都不能单独独享有完整的的产权。公共共事业组织作作为受托人来来经营管理这这部分财产，不不享有该财产产的剩余索取取权。换句话话说，公共事事业组织的资资产并不属于于组织所有，也也

53、不属于捐赠赠者，它们是是一定意义上上的公益或互互益资产，属属于社会。3公共事业组组织的资产和和产生的利润润不得以任何何形式转化为为私人财产。其其一，公共事事业组织的资资财不属于任任何个人，任任何形式的侵侵占均应受到到法律的制裁裁。其二，产产生的盈余或或利润不得以以任何形式在在管理层中进进行分配。其其三，公共事事业组织解散散或破产时，其其剩余交给其其他公共部门门继续用于公公益目的。理解公共事业组组织的非营利利性，必须澄澄清两个错误误认识：一是是认为“非营利”就是禁止进进行营利性的的经营活动。在在市场经济条条件下，公共共事业组织与与企业一样也也是一定的经经营主体，它它受托经营公公益资产，就就有责任

54、最大大限度的提高高公益资产的的管理、运转转和分配效率率。非营利强强调的是不以以营利为目的的，并不包含含禁止进行营营利性经营活活动的意思。二二是认为就是是“非营利”就是“非赢利”、“非盈利”。“赢利”指赚取利润润，强调结果果。“盈利”指得到多少少利润，强调调果实。“营利”突出谋取利利润为目的。强强调过程及目目的。显然，三三者并非指的的是一个概念念，混为一谈谈是错误的。1.2.2 公公共事业组织织的非政府性性非政府性是公共共事业组织的的第二个基本本特征，也是是这类组织区区别于政府组组织的根本属属性。相对于于企业来讲，公公共事业组织织与政府组织织均属于公共共组织的范畴畴，但前者并并不是后者的的附属部

55、门，而而是非政府的的社会组织。根根据国内学者者娄成武、郑郑文范20的理解，这这种非政府性性主要表现在在：一是不具有抽象象的行政行为为。政府具有有抽象的行政政行为，如政政府制定各种种法规、政策策等行为，但但公共事业组组织一般不具具有抽象的行行政行为。二是对承担的具具体行政行为为允许进行有有偿服务。政政府的具体行行政行为是不不允许进行有有偿服务的，而而公共事业组组织承担具体体行政行为是是允许进行有有偿服务的。三是诉讼救济渠渠道不同。政政府在具体行行政行为中如如果因执行职职务而发生争争议，必须进进行行政仲裁裁或行政诉讼讼，行政仲裁裁或行政诉讼讼的主体是政政府，公共事事业组织在具具体行政行为为中如果因

56、执执行职务而发发生争议，则则要进行民事事诉讼，民事事诉讼的主体体是独立的法法人。四是政府职能部部门是由政府府财政全额拨拨款的，同时时政府部门工工作人员享受受公务员待遇遇。而公共事事业组织经费费不应是由财财政全额拨款款的，作为公公共事业组织织的工作人员员不享受国家家公务员待遇遇。1.2.3 公公共事业组织织为什么是非非营利组织公共事业组织之之所以是非营营利组织，原原因在于这类类组织向社会会提供的产品品或服务属于于公共产品的的范畴。从公公共产品理论论的角度来看看，社会经济济部门分为私私人部门和公公共部门两部部分。私人部部门提供私人人产品，公共共部门提供公公共产品。萨缪尔森于19954年在其其公共支

57、出出的纯理论分分析一文中中首先提出了了公共产品的的定义，即每每个人消费这这种产品不会会导致他人对对该产品消费费的减少。这这个定义并未未解决公共产产品的分类问问题。布坎南提出了公公共产品应划划分为纯公共共产品和非纯纯公共产品的的观点，建立立了以俱乐部部理论为基础础的布坎南模模型。根据他他的理论，社社会经济部门门实际上应分分为提供纯公公共产品的部部门、提供非非纯公共产品品的部门和提提供私人产品品的部门三类类。相应的有有三种组织形形态与之对应应：政府组织织、公共事业业组织、企业业组织。其中中政府组织和和公共事业组组织属于公共共部门的范畴畴。从理论上讲，市市场配置资源源的方式在公公共部门是低低效率的。

58、其其一，公共产产品效用的不不可分割性使使其难以分割割成许多能够够买卖的份额额。无法做到到其效用只对对为其付款的的人提供，即即无法做到谁谁付款谁享受受。其二，公公共产品受益益的非排他性性将难以排除除不付费者也也受益，或者者即使再技术术上能够排除除，但由于费费用高昂，实实际在经济上上是不可行的的。其三，公公共产品取得得方式的非竞竞争性使其边边际成本为零零。从理论上上讲，当边际际成本为零时时，市场价格格也为零（即即P=MC=0），而价价格与利润成成正比，对于于企业组织来来说在边际成成本为零时，向向社会提供该该产品越多亏亏损就越大，出出于营利考虑虑，企业组织织将退出公共共产品的提供供。因此，公共产品品

59、的效用的不不可分割性、受受益的非排他他性、取得方方式的非竞争争性使市场机机制在公共产产品领域配置置资源是低效效率或甚至无无效率的。市市场机制配置置资源在公共共部门的失灵灵，使追逐利利润的约束机机制缺乏在公公共部门生存存的土壤，这这样公共产品品相对于私人人产品而言，便便具有了特殊殊的公益性。公公共事业组织织在提供非纯纯公共产品（准准公共产品）时时，就没有动动机去采取投投机行为，包包括为谋取私私利而降低产产品与服务的的质量或提高高价格等。但但这并不排除除公共事业组组织内部某些些管理人员披披着社会公益益或非营利的的外衣，行营营利之实从而而导致组织异异化的可能。1.3 公共事事业组织的社社会功能公共事

60、业组织是是一种制度创创新，具有不不同于企业组组织、政府组组织的职能优优势。主要体体现在：“非营利性、沟沟通性、低成成本。” 【21】非非营利性使公公共事业组织织愿意进入营营利性组织一一般不愿涉足足的那些领域域，也使人们们对这些组织织的信任大大大高于对营利利性组织的信信任，为它们们在某些领域域里(如医院、托托儿所、养老老院等)与营利性组组织竞争奠定定了优势地位位。沟通性使公共事事业组织成员员一般既能深深入到社会基基层的民众中中间，接近社社会基层中易易受损害的群群体，促使这这些社会成员员参与同他们们切身利益有有关的决策和和资源分配，又又能同政府保保持较密切的的关系。低成成本是进入220世纪80年代