中国的农村贫困与精准扶贫方略

1、中国农村贫困与精准扶贫策略汪三贵中国人民大学反贫困问题研究中心第1页一、贫困定义没有满足人基本需求人基本需求包含：食物饮用水衣着住房基本教育基本医疗第2页“中国农村扶贫开发纲要(-)”确定目标（两不愁、三保障）就是处理贫困人口基本需求：到，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿（两不愁）保障其义务教育、基本医疗和住房（三保障）贫困地域农民人均纯收入增加幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标靠近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。 二、中国减贫总目标和任务第3页衡量人基本需求是否满足尺度就是贫困线人基本需要伴随社会经济发展是会改变所以贫困线也会不停提升扶贫是一个长久历史任务，需要不停在新标准下处

2、理新贫困问题美国贫困人口占总人口14%，中国农村贫困人口占农村中人口7.5%美国贫困线是人均1天15-38美元，中国贫困线只有些人均1天2.3美元第4页年份贫困线低收入线贫困线占农民人均纯收入百分比(%)197810074.6198520651.8199030043.7199553034.262586527.768394421785106719119625.1127421.5230033.0280028.3第5页“中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)”确定主要任务基本农田和农田水利。到，贫困地域基本农田和农田水利设施有较大改进，保障人均基本口粮田。到20，农田基础设施建设水平显著提升。特

3、色优势产业。到，力争实现1户1项增收项目。到20，初步构建特色支柱产业体系。饮水安全。到，贫困地域农村饮水安全问题基本得到处理。到20，农村饮水安全保障程度和自来水普及率深入提升。第6页生产生活用电。到，全方面处理贫困地域无电行政村用电问题，大幅度降低西部偏远地域和民族地域无电人口数量。到年，全方面处理无电人口用电问题。交通。到，提升贫困地域县城通二级及以上高等级公路百分比，除西藏外，西部地域80%建制村通沥青(水泥)路，稳步提升贫困地域农村客运班车通达率。到年，实现具备条件建制村通沥青(水泥)路，推进村庄内道路硬化，实现村村通班车，全方面提升农村公路服务水平和防灾抗灾能力。第7页农村危房改造

4、。到，完成农村困难家庭危房改造800万户。到年，贫困地域群众居住条件得到显著改进。教育。到，贫困地域学前三年教育毛入园率有较大提升；巩固提升九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率到达80%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大致相当；提升农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到年，基本普及学前教育，义务教育水平深入提升，普及高中阶段教育，加紧发展远程继续教育和小区教育。第8页医疗卫生。到，贫困地域县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院能力和水平显著提升，每个乡镇有1所政府举行卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗参合率稳定在90%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提升

5、儿童重大疾病保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到年，贫困地域群众取得公共卫生和基本医疗服务愈加均等。第9页公共文化。到，基本建立广播影视公共服务体系，实现已通电20户以下自然村广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通，力争实现每个县拥有1家数字电影院，每个行政村每个月放映1场数字电影；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖。到年，健全完善广播影视公共服务体系，全方面实现广播电视户户通；自然村基本实现通宽带；健全农村公共文化服务体系，基本实现每个国家扶贫开发工作重点县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室。以公共文化建设促进农村廉政

6、文化建设。第10页社会保障。到年，农村最低生活保障制度、五保供养制度和暂时救助制度深入完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。到20，农村社会保障和服务水平深入提升。人口和计划生育。到年，力争重点县人口自然增加率控制在8以内，妇女总和生育率在1.8左右。到20，重点县低生育水平连续稳定，逐步实现人口均衡发展。林业和生态。到年，贫困地域森林覆盖率比底增加1.5个百分点。到20，森林覆盖率比底增加3.5个百分点。第11页2011-20减贫1.22亿本届政府（2013-20）减贫目标是6000万降低1650万年降低1232万20减贫目标是1000万当前贫困人口7017万十八届五中全会确定目标：到2

7、0确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，处理区域性整体贫困。三、中国现阶段详细减贫目标第12页农村贫困人口改变（-）第13页四、中国深入大规模减贫面临挑战以往主要经过促进贫困地域区域发展带动贫困人口脱贫，但这种经过经济增加来减贫效应在减弱不平等程度增加农村基尼系数从1978年0.2124提升到0.3897全国基尼系数从1981年0.288提升到年0.474农业在GDP中百分比降低，而农业减贫效应是第二和第三产业4倍经济增加速度下降第14页中国以往扶贫开发主要特点是区域瞄准贫困县和扶贫开发重点县扶贫开发重点村14个连片特困地域扶贫到户项目和投资不多乌蒙山区6个县调研发觉年扶贫项

8、目农户覆盖率约30%，取得补助农户百分比只有15%武陵山区4个县调研发觉贫困农户取得补助百分比是50%，户均1680元。以往开发式扶贫主要作用是促进了贫困地域经济增加和社会发展，缩小了区域差距第15页第16页扶贫开发有力地促进了贫困地域发展1994-国定贫困县农业增加值年均增加7.5%，高于全国7.0%年均增加速度粮食产量年均增加1.9%，是全国平均增加速度（0.6%）3.2倍农民人均纯收入从648元增加到1337元，年均增加12.8%，比全国平均增加速度快2个百分点 2002-年重点村人均纯收入增加速度要快于重点县和全国平均增加速度3个百分点以上。除了工资收入低于全国平均增加率外，重点村其它

9、收入增加都高于全国平均水平和重点县基础设施改变也更加快第17页第18页第19页但贫困人口没有从扶贫开发中平等受益对整村推进项目进行评定后发觉，扶贫投资主要受益对象是贫困村中相对比较富裕农户，贫困农户极少受益整村推进项目标实施使平均收入以上农户收入和消费年均增加9.2%而平均收入以下农户基本没有从整村推进项目中受益第20页贫困农户不能受益主要原因是缺乏到户机制，贫困户难以参加和分享各类扶贫项目贫困户缺乏利用基础设施项目创收能力到户项目因为贫困户负担不起配套资金和成本而不能平等享受产业扶贫项目也往往因为贫困户观念、技术、能力和资金等多方面限制而难以覆盖贫困户移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬

10、富不搬穷”问题金融扶贫中贫困户因为没有抵押和担保而被排除在外第21页五、精准扶贫精准扶贫是习近平总书记在11月在湘西考查时提出来：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远目标。”中央办公厅25号文“关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作意见”中，将建立精准扶贫工作机制作为6项扶贫机制创新之一。精准扶贫含义就是扶贫要到村、到户、到人第22页依据中办25号文精神，国务院扶贫办制订了“建立精准扶贫工作机制实施方案”目标任务：经过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考评，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建精准扶贫工作长期有效机制。习近平总书记在

11、贵州考查时提出“六个精准”要求，即：扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、办法到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。概括地讲，精准扶贫包含：精准识别和精准管理（扶持对象精准）、精准帮扶（项目安排精准、资金使用精准、办法到户精准、因村派人精准）、精准脱贫和精准考评（脱贫成效精准）精准扶贫是地方政府主要职责第23页精准识别和精准管理精准识别就是经过一定方式将低于贫困线家庭和人口识别出来，同时找准造成这些贫困家庭或人口贫困关键性原因，它是精准扶贫基础。底全国共有8249万收入低于2736元贫困人口，年底低于2800元贫困人口7017万，这是精准识别和建档立卡主要对象。全国建档立卡名额就是依据统计

12、部门利用农村住户抽样调查数据预计出各省和县贫困发生率基础上分配，同时允许各地有10%左右上浮幅度。全国第一批建档立卡户2948.5万户，8962.5万人第24页精准识别和建档立卡中出现困难和问题最主要问题识别标准在基层无法可靠地实施精准统计农户收入是一件复杂事情，通常由专业机构（如统计部门）经过抽样方式进行而且成本很高。在没有准确家庭收入情况下，对建档立卡户识别通常只能依靠民主评议方法来进行。基层在民主评议中使用是综合标准：除了收入外，还会考虑健康情况、家庭负担、财产情况、人际关系等。第25页民主评议很好地处理了贫困户识别中可能出现矛盾和正当性问题，但与收入标准会存在较大差异。造成一部分收入低

13、于2736元农户没有被确定为贫困户，而一部分收入高于2736元农户被确定为贫困户。乌蒙山片区贵州、云南和四川3省6县60个村1200户抽样调查结果显示，建档立卡贫困户中有40%农户人均收入超出贫困线，而在非建档立卡户中有58%农户收入低于贫困线在武陵山片区贵州、重庆、湖南和湖北4省4县40个村1000个建档立卡贫困户抽样调查结果显示，建档立卡户中49%农户收入高于贫困线表明以收入标准判断，民主评议造成识别错误靠近50%。这对精准扶持和精准考评组成巨大挑战。第26页需要改进识别标准和方式国家层面需要改变单纯以收入为基础识别标准，从多维贫困（包含教育、健康、资产等）角度对待贫困问题扩大建档立卡户规

14、模地方政府在建档立卡过程中更多地重视收入原因，尽可能把低收入家庭识别出来要了解国家统计局对收入定义和计算收入方法对村干部进行必要培训第27页精准管理首先是对全部识别出来贫困户建档立卡，为扶贫工作提供包含贫困家庭基本情况、致贫原因和帮扶办法等方面详细信息，为精准扶贫提供信息基础。然后依据贫困情况实际改变，及时识别出新贫困家庭和人口，同时将已经脱贫家庭和人口调整出去，保持精准扶贫有效性。因为贫困人口脆弱性，为了巩固扶贫成效，对于脱贫人口也需要关注和扶持。建档立卡工作是一项经常性工作，技术性比较强，需要有专门机构和人员负责。第28页精准帮扶精准帮扶是在精准识别基础上，针对贫困家庭致贫原因，因户和因人

15、制宜地采取有针对性扶贫办法，消除致贫关键原因和脱贫关键障碍。致贫原因多样性和差异性要求精准扶贫有高度针对性，即需要什么扶持什么。精准帮扶是精准扶贫关键。第29页精准帮扶方面问题地方政府和扶贫部门思想和观念问题没有充分认识到扶贫工作综合性和艰巨性认为精准扶贫主要是扶贫部门事情扶贫到户方式过于简单化直接给全部贫困户现金补助让贫困户和非贫困户做一样产业项目出现大量到户项目失败现象极少进行综合扶持，造成扶持效果和可连续不佳过分关注贫困家庭当年收入，不重视资产积累，贫困户抗风险能力低，返贫现象突出第30页资金管理方面问题当前很多资金通常是与项目捆在一起，资金跟着项目走，缺乏足够灵活性。项目类型往往又是上

16、级部门确定，从而造成与实际需求脱节。这不但会造成扶贫精准度下降，还会造成资金浪费短期和长久效果平衡问题创收与教育创收与儿童健康第31页要处理这些问题需要扶贫资金管理体制改革和加强资金整合扶贫资金管理应该深入下放到县级政府扶贫项目和扶贫方式由县乡政府依据实际情况自主确定中央和省级政府负责监督、检验、考评和评定，重点放在扶贫实际效果和资金是否滥用（如没有用于扶贫领域）其它行业部门资金管理也需要深入下放，方便于资金在基层整合加大普通性财政转移支付第32页创新到户机制是关键产业扶贫合作社（协会）+贫困户关键是处理贫困户怎样加入普通由大户主导合作社，如政府提供一些基础设施、对贷款贴息等，同时明确合作社带

17、贫困户数量对合作社提供技术支持合作社为贫困户处理技术和市场问题第33页企业+贫困户（企业+合作社+贫困户）土地流转+就业入股分红技术/资金服务+订单生产要防止用大量扶贫资金直接扶持企业，扶持重点是让贫困户有机会和能力从企业发展中受益对企业扶持主要从土地使用、税收、优惠贷款（如贴息）等方面考虑联户合作生产（大户带动）对联户生产提供基础设施、技术和资金方面支持明确联户中贫困户百分比明确贫困户产权和收益分配百分比第34页金融扶贫综合性农村金融改革信贷+政策性保险+抵押品市场金融部门与地方政府协作补助风险控制成本分担农村金融市场开放和普惠性金融机构发展扶贫移民搬迁差异化补助渐进式搬迁住房成本控制第35

18、页资产收益扶贫定义：将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定百分比取得收益扶贫项目。对象：资产收益扶贫适合用于全部类型贫困户，但项目实施主要对象应该为失能贫困户和弱能贫困户。失能贫困户是指完全丧失劳动能力，不能参加生产和创收活动建档立卡贫困户。弱能贫困户是指劳动能力有限，只能从事轻体力劳动贫困户。主要包含劳感人口年纪超出60岁以上和主要劳动力健康情况不佳建档立卡贫困户。弱能贫困户在建档立卡贫困户中百分比大大高于失能贫困户。第36页资产类型自然资源光伏资源、水电资源、旅游资源、矿产资源等农户和村集体自有资源或权益：土地资源，农户土地使用权和村集体土地全部权。经过农户土地流转和土地入股、村集体荒山荒坡入股等林权，村集体和农户林权流转和入股扶贫或其它资金直接投资扶贫或其它资金以入股、借贷等形式直接进行投资，不包括购置或建设等步骤投资理财扶贫或其它资金投资生产设施和不动产扶贫或其它资金投资生产设施和不动产建设，并以其入股或出借给经营主体第37页产权结构资产全部权归村或农户资产使用权归经营主体企业合作社大户资产收