数字化视角下的预付卡监管服务及疫后经济恢复重振

1、数字化视角下的预付卡监管服务及疫后经济恢复重振如何认识预付卡人们经常听到、讲到的预付卡，在2012年9月21日商 务部公布的管理方法中，被称作“单用途商业预付卡”；在 2018年7月27日上海市人大公布的管理规定中，被称作“单 用途预付消费卡”；在2022年6月1日北京正式施行的管理 条例中，被称作“单用途预付卡”；在2020年12月20日江苏 省人民政府发布的第142号令中，最简洁，被直接称作“预付 卡10年时间，预付卡的官方名称发生了一些细微变化。这 种变化，从外表上看，只是文字的调整；从本质上看，其实 是对预付卡的认知在不断加深。与官方名称发生变化相对应的是，市场对预付卡的称谓 一直没有

2、什么变化，一如既往多种多样，比方充值卡、储值 卡、会员卡、打折卡或者美容卡、美发卡、健身卡，以及课 程卡、疗程卡等。会造成的伤害会迅速传导给预付卡。已经发出去的预付卡, 无法兑付的可能性急剧加大；新发出去的预付卡，经营者因 生存焦虑、资金窘迫而夸大了承诺、加大了折扣，未来无法 兑付的风险成倍增加。与以往相比，预付卡问题更加严峻, 风险更加突出。有人曾提出，解决预付卡问题、防范化解预付卡风险的 终极举措，就是禁止发卡。这种看似绝对正确的“方法论”， 能否实行虽然已无讨论的必要，但还是提醒了我们，如果采 取“堵”的方法面对预付卡，不仅不能解决问题、防范化解风 险，反而会将中小微企业商户逼向更危险的

3、境地，既是在疫 情的伤害上雪上加霜，又是将监管架在了“火炉上”，让原本 复杂的问题进一步成为死结。预付卡问题形势严峻，但回避终成死路。横刀立马，谁 是破解困局的“大将军”？预付卡机会无限，尽在数字化。无论疫情造成的伤害如 何严重，经济社会开展的脚步一定不会停止。短暂的停留甚 至倒退，注定是为了更好地前进。因此，担忧疫情后预付卡 问题的解决、风险的防范、市场的开展是否还有机会，是毫 无必要的。恰恰相反的是，在疫情中被不断提及、特别被强 化或者因应用效果不到位而出现诸多问题，被很多人诟病的 城市数字化，已经将一个巨大的契机公诸于世。2022年5月24日，上海市人民代表大会常务委员会发 布上海市人民

4、代表大会常务委员会关于进一步促进和保障 城市运行“一网统管”建设的决定（以下简称决定），即日 起执行。在疫情尚未结束之时，审议通过、发布执行这个决定, 其意义之重要、深刻不言而喻。决定在第一条，就明确提出，要“坚持科技之智与规 那么之治、人民之力相结合，构建系统完善的城市运行管理服 务体系，实现数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，聚焦 高效处置一件事，做到早发现、早预警、早研判、早处置, 不断提升城市治理效能这段文字读起来，就仿佛是为预付卡量身定制的。预付卡问题解决、风险防范化解、市场健康开展，需要 “规那么之治”。商务部及上海、北京、江苏、甘肃等省区市相 继出台预付卡管理规定、条例、方法，就

5、是定规那么，就是实 施“规那么之治但规那么必须不断完善，并与市场进化保持同步才能真正发挥作用，否贝规那么之治很容易停留在文件里、 纸面上。规那么之治还必须与人民之力相结合。人民之力是什么？ 就是广大人民群众对美好生活的追求向往之力，就是为实现 美好向往而不懈努力、攻坚克难的发奋之力，就是推动市场 不断规范进步而自强不息的开展之力。人民之力何在？在每家企业、每家商户及其门店的每一 笔交易之中。更多的企业、商户和消费者在经营消费活动中 知规那么、懂规那么、守规那么、用规那么，规那么之治就会因为人民 之力的汇集、赋能而产生市场规范、社会进入的强大推动力, 而这种推动力所取得的成效又会反过来让广大人民

6、群众追 求美好生活的道路更加畅通。人民之力如何发挥？仅仅与规那么之力相结合，尚缺乏以 践行“人民城市人民建的理念，也更难以顺利构建系统完善 的城市运行管理服务体系，“人民之力”的根基也无从打牢。规那么之治、人民之力还必须与科技之智相结合。这是决 定开宗明义的要求。所谓科技之治，对城市治理而言，就是“数字化呈现、智 能化管理、智慧化预防”，能够“聚焦高效处置一件事，做到 早发现、早预警、早研判、早处置:这个科技之智，就是城 市数字化转型所提出的治理数字化、经济数字化、生活数字 化的抓手。预付卡作为城市管理、经济运行、群众生活高度聚焦的 “一件事”，执行决定，既能提高思想格局，又能找到解决 问题、

7、防范化解风险、促进市场健康开展的方法论和路径措 施。运用科技之智，建立预付卡问题解决、风险防范化解、 市场健康开展机制，就是运用大数据、云计算、物联网、区 块链、人工智能等现代信息技术，建设预付卡数字化平台， 整合政府和市场资源，实现预付卡数据规范采集、管理规那么 标准统一、经营消费和资金监管等信息实时更新、互联互通, 为及时精准发现预付卡问题、对接监管与服务需求、研判市 场开展形势、预防预付卡风险和有效处置预付卡问题提供支 撑。这是深入学习研究决定必然可以得出的结论。如何运用科技之智？既需要系统、完整的方案设计，也 需要周密严谨的执行计划和扎实有效的具体行动。这是总结 预付卡管理实践经验和教

8、训得出的科学结论。数字化协同监管与数字化协同服务2018年7月27日，上海市人大常委会公布的上 海市单用途预付消费卡管理规定的第九条规定，“本市建设 统一的单用途预付消费卡协同监管服务平台”。这条规定涉及 四个关键词：协同、监管、服务、平台。从预付卡管理工作 实践看，这四个关键词抓住了要害，这条规定所蕴含的“顶层 设计也极具前瞻性和大格局。所谓协同，通常的解释是指相互配合。但受预付卡 跨领域、跨行业、跨部门、跨层级、跨区域、跨业务等“多跨” 特性的影响，简单的相互配合，是难以真正做到协同的。因 为在预付卡看似简单，但实际涉及关联因素众多的情况下， 对协同的要求已经大大提高。深入思考协同问题，可

9、以发现, 其实人们期望中的协同应该是围绕预付卡建立“集合影响力 中心”。“集合影响力中心”是一种将不同部门的相关行动者 聚集到一起，解决复杂社会问题的合作模式。自2011年由 FSG的顾问约翰卡尼亚(JohnKania )和马克克莱默 (MarkKramer)在斯坦福社会创新评论中提出后，“集合影响力中心”在世界各地取得了极大开展。实践证明，成功的“集合影响力中心”，必须具备五 大支柱条件，包括共同的规那么或议事议程、共享的衡量和评 价系统、相互促进强化的活动、持续的沟通和核心支持组织。从三年多的实践来看，上海市预付卡管理规定所要 求的“协同格局虽然很大很高，但实际执行却远远未达标。 无论是协

10、同监管，还是协同服务，连基本的形式都尚未真正 建立，协同效能更无从谈起。如果按照“集合影响力中心”模式，上海要形成预付 卡监管与服务协同效能，其实应当着力开展以下五个方面的 工作：一是在市政府层面，制定统一的、跨部门的预付卡监 管与服务工作规那么，以及可量化、可分解的任务清单；二是 在全市范围内建立预付卡监管与服务效能指标评价体系，按 统一标准对市、区、街道乡镇、网格化区域、社区等层级的 预付卡监管与服务工作进行不间断考核评价和衡量；三是行 业主管部门和行政执法部门、司法部门围绕预付卡开展全方 位、多维度监管与服务活动，并特别强化活动的纵向联动、 横向交互；四是建立预付卡监管与服务有效沟通机制

11、，做到 沟通及时、全面、持续；五是建立“党委领导、政府负责、部门协同、市场赋能的预付卡监管与服务工作机制。上海市政府办公厅印发的综合监管“一件事”改革试 点方案和上海市商务委印发的预付卡综合监管“一件事”改革 试点方案，分别提出了综合监管的“六个全”（即监管对象全 覆盖、监管内容全要素、监管流程全闭环、监管执法全协同、 监管数据全共享、监管结果全公开）和“五个监管”（即信用 监管、资金监管、智能监管、市区联动监管、协同监管），实 施监管业务流程革命性再造，已经为开展上述五个方面的工 作创造了条件。这是非常可喜的一步，上海预付卡管理规定 所要求的“协同”有望实现突破。需要明确的是，强化协同，只是

12、要优化预付卡管理 的方式和路径，而预付卡管理的核心目标依然是监管与服务。按照管理规定的要求，上海市开发建设了单用途预 付消费卡协同监管服务平台。但从实际运行的效果来看，却 难尽如人意。平台功能单一，技术上仍停留在简单的信息化 状态，无法全面、有效完成法规要求的信息对接、资金管理、 信用管理等任务，管理对象（500多家头部企业）覆盖面很 低，尚缺乏市场主体的 现。更令人尴尬的是，立法目的“保 护消费者合法权益”，在持续攀升、居高不下的预付消费投诉量面前，颜面尽失。尤其是受媒体广泛关注、消费投诉较多 的“文峰事件”就可见一斑。种种现实状况与预期的预付卡监管与服务成效目 标相比，距离尚远。深入分析，

13、可以发现问题及其症结如下：其一，将监管与服务简单混合在一起，导致监管和 服务目的不明确、职责不确定、内容不清晰、措施难至位, 陷入了 “监管不知在做什么、服务不知能做什么”的窘境。其二，平台所采取的是信息化而非数字化模式，静 态、单一、结果化的信息数据报送，无法实现对预付卡活动 的动态过程监管，这对非现款现货、存在钱货别离和兑付周 期的预付卡交易来说，无法真正实现管理规定所要求的“风险 预警因为所谓的“预警”其实只是风险已经发生后的信息的 展示或发布，对防范风险意义不大。其三，经营者按照管理规定要求履行信息对接、资 金管理、信用管理法定义务时，一方面因手续繁琐、操作困 难，不便捷，影响了积极性

14、；另一方面，按管理规定要求建 立的为大量中小微预付卡经营者提供免费基础服务的“公共 业务处理系统“，因服务功能不强，没有发挥出预期应有的作用，导致绝大局部经营者不会主动遵守规定，甚至逃避规定, 实践中监管做不到全覆盖，形成法不责众的尴尬局面。其四，资金监管部门创新意识不强、服务意识缺乏、 科技应用落后，导致资金监管只能管少局部大企业，没法管 市场占比超过90%以上比例的中小微企业的困局。其五，因购卡和服务没有履行合同，消费过程难溯 源，导致监管部门处理预付消费投诉时证据缺乏、原委无法 厘清，矛盾纠纷难以实质性化解；因违法违规本钱低、预付 经营与消费信息不对称，导致侵害消费者权益行为屡屡发生,

15、造成劣币驱逐良币；因监管体系不完善，监管手段和处置能 力滞后，导致预付消费投诉已成为社会治理难点痛点，监管 部门有心无力，监管成效不尽如人意。对症下药永远是解决问题最正确的决策。在理念上 坚持上海市预付卡管理规定提出的“监管+服务”顶层设计的 同时，全面融入城市数字化转型的大战略、大背景，在具体 行动上，以“坚持科技之智与规那么之治、人民之力相结合，构 建系统完善的城市运行管理服务体系”为指弓I,努力打造数字 化协同监管和数字化协同服务“双轮驱动，平衡发力的新型 模式，建设运行政府监管端和市场服务端既相互独立、物理隔离，又高度协同、数据连接的数字化平台，应当是成效可 期的问题解决方案。数字化协

16、同监管平台。依托政务服务“一网通办”城 市运行“一网统管”大数据系统（实时为协同服务调用工商、 水电燃气、社保、公积金、税务、行政处分等数据，为协同 监管动态反哺预付卡经营者信息对接、资金管理、信用管理 以及发卡、售卡、兑付、履约等数据），设计开发具有监管数 据实时传输、动态呈现，市场风险全链跟踪、动态警示，监 管成效指数评价、动态发布，投诉纠纷分级处置、动态介入 （行业主管部门约谈调处、行政执法部门警告处分、公安司 法部门惩办追究）、消费维权多口直达、动态监察（打通消费 者查询、核对、投诉、举报、信访、报警、仲裁、起诉的直 达节点，对维权起因、过程、结果监测监察）等功能的数字 化协同监管平台

17、，形成“监管法规可落地、监管流程可闭环、 监管实操可跟进、多跨协同可执行、矛盾风险可化解”的协同 监管机制，促进预付卡综合监管“六个全”和“五个监管”真正 落地。数字化协同服务平台。按照异构联接、无界交叉、 具体赋能、价值共享设计思路，开发建设能够与数字化协同 监管平台对接、与预付卡经营业务处理系统对接、与金融部这个现象比拟值得关注，它似乎说明在预付卡的认知上, 监管与市场一直存在角度差。关于预付卡的定义，商务部发布的单用途商业预付卡 管理方法（试行）以及上海市单用途预付消费卡管理规定 江苏省预付卡管理方法的表述基本一致，而刚刚施行的 北京单用途预付卡管理条例和甘肃省单用途预付消费 卡管理条例

18、那么有了一些变化。变化之一是预付卡的使用范围从“经营者及其所属集团、 同一品牌特许经营体系内”扩展到了“经营者及其合作范围 内”；变化之二是没有了“兑付特定商品或者服务除外”的规定。与预付卡官方名称的变化相比，这两点变化所传递出的 信息更有价值。预付卡管理法规约束对象的扩大和除外情形的剔除，反 映出的是预付卡市场经营范围、经营方式客观上已经发生巨 大变化，或者说与预付卡相关的各种问题已经更加复杂，风 险已经外溢、衍生。门（包括与银行、保险公司、信托公司、第三方支付机构、 中国银联等）预付卡资金监管业务处理系统对接、与预付卡 消费者服务系统对接、与预付卡供应链或第三方服务机构对 接、与大中型互联

19、网平台对接以及与消保委和预付卡协会、 行业协会、商会等组织机构对接，全面、持续向市场开放的 数字化协同服务平台，形成“经营者因协同服务而主动守法、 健康开展，消费者因协同服务而便捷维权、放心消费，监管 者因协同服务而精准执法、效能提升，赋能者因协同服务而 资源互通、价值共享”的预付卡市场运行格局，促进社会经济 和谐进步。仅仅建设运行这两个数字化平台，还缺乏以将预付 卡“监管+服务模式做实、做强。前文提到的宝山区推出的“预 付码”不可或缺。预付码既可以成为协同监管平台和协同服务平台 之间的数字化连接器，也可以作为开展协同监管和协同服务 活动的场景化应用工具。用“经营者领码、消费者查码、监管 者管

20、码、赋能者用码四个模块，构建出一个既相互独立，又 高度协同，能够即时智能响应的完整闭环，可以有效推动预 付卡综合监管“由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断 型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变”。例 如，消费者查码消费，系统自动触发与经营者签订购卡和服 务合同，合同内容及履约节点全部上链存证，经营者承诺和 履约过程全链可溯。在处理投诉纠纷时，监管部门点开预付 码，就可以“掌上管、马上办”，对违法违规经营者形成强大 威慑，倒逼市场良币驱逐劣币。预付卡监管与服务效率大幅 提升。预付卡协同“监管+服务”，从本质看，是对“放管服” 改革的真抓实干；从操作流程看，是对治理数字化、经济数

21、字化、生活数字化的全链推进；从效果上看，那么极有可能彻 底打通“服务越强大、监管越高效、治理越精准、市场越活跃” 的城市治理逻辑链。疫后经济恢复与重振的优选方案还是得回到被疫情重创的经济开展这个话题。我们关注预付卡，研究剖析协同、监管、服务和平 台建设这些关键节点，只是实现目的的手段和路径。我们的 目的永远只有一个，那就是如何满足消费、促进消费，让社 会经济增长得更快一点、更稳一点。在当下，这个目的显然可以具象为贯彻落实上海市 人民政府刚刚印发的上海市加快经济恢复和重振行动方 案。基于前文对预付卡的认识、对数字化契机的分析, 以及对预付卡协同监管与协同服务的逻辑梳理，我们可以很 容易概括提炼出

22、这样一个简单公式：预付卡（数字化协同监 管+数字化协同服务）X预付码二加快经济恢复和重振。可以按照这个公式做一个简单的应用演算。比方, 引导上海市50万中小微企业或商户领用预付码，通过预付 码发卡、售卡、兑付，并获得金融保险机构、网络平台、第 三方服务机构等赋能者提供的数字化协同服务，接受行业主 管部门、行政执法部门、司法部门等监管者实施的数字化协 同监管，促发广大消费者放心消费、安心购卡，按每户发卡 20万元计算（上海市预付卡管理实施方法设定的最低标准）, 就可形成预付交易金额1000亿元。由此派生出的中小微企 业信贷和其他营业收入尚未计算在内。冷静分析，这1000亿元的消费需求是客观存在的

23、， 只是需要引导或激发，比方可以将政府和网络平台正筹划发 放的消费券作为“引子”。这1000亿元的资金更是中小微企业和商户急需的，补充了现金流，就有机会渡过难关，就能够 提早修复被疫情伤害的生存开展基础。关键环节是如何有效实施预付卡协同监管和协同 服务。这个问题的理论难度、实践难度极具挑战性，但从数 字化的视角思索、切入、实践，不啻为当前加快经济恢复和 重振、未来稳增长促消费的优选方案。对预付卡问题的判定、风险的判断，目前大家的认识是基本一致的。预付卡问题主要表现在以下几个方面：一是消费者购卡 后，无法按约定获得服务或产品，利益受损，引发投诉、纠 纷、信访或诉讼等；二是经营者预收资金后，因主观

24、失信或 客观失去兑付能力，不愿或不能兑付服务或产品，形成消费 者权益保护需求激增，市场监管事项增加、任务加重；三是 面对消费者投诉、经营者违约等行为，监管法规不完善、监 管机制不完整、监管手段落后、监管效率很低；四是预付卡 经营消费活动已经渗透进经济社会生活的众多领域，金融部 门、供应链、各类服务机构或组织虽然早已与其形成了“剪不 断理还乱”的关系，但目前尚处于“云深不知处”状态，对预付 卡市场开展预期无法判定。对预付卡问题积聚、积累、交织、叠加所形成的风险, 大家的认识也已经越来越清醒：一是单个、局部问题越来越 多、发生频次越来越高，引发行业性、系统性风险的概率越 来越大；二是一方面消费者与

25、经营者之间已经发生的矛盾尚 未得到有效解决，另一方面，在互联网技术的推动下，预付 卡交易对经营者和消费者利益的驱动力不仅没有减弱反而 作为营销手段被人为加强，投诉、纠纷甚至群诉、群访等事 件发生率持续走强，社会不稳定因素凸显；三是政府行业主 管部门、行政执法部门和司法部门，面对数量庞大、经营分 散、消费高频、服务无序、问题频出的预付卡市场，管不到、 管不了、管不好，管理方法及措施流于形式，造成监管失效； 四是整个市场对不断向外延展向内渗透的预付卡活动场景, 缺乏清晰的认识，面对客观存在的巨大市场机会，各类市场 主体要么略有感知但不知如何应对，要么力图深入场景抢占 机遇，但终因力单势薄，只能砥砺

26、前行，使得难得的市场转 型升级机会稍纵即逝。一直以来，人们对预付卡问题和风险的发现预判，都是 从政府监管和市场运行双重维度进行的。采取这种发现和预 判方式，是因为预付卡问题既是社会问题，又是经济问题。从社会角度讲，预付卡涉及数亿家庭和消费者，与人民 群众的切身利益息息相关，按照全心全意为人民服务的立党 宗旨和实现共同富裕的社会主义本质要求，各级党委政府不 能不认真对待“预付卡”，不能不从“管不到、管不了、管不好” 向“管得到、管得了、管得好”转变，不能不着力化解预付卡 矛盾、遏制预付卡风险，以促进社会稳定和谐。从经济角度讲，全国预付卡经营主体超过1亿户，年预 付交易金额超过10万亿元；长三角超

27、过1000万户，年预付 交易金额超过1万亿元；上海超过100万户，年预付交易金 额不低于1000亿元。观察直接经济体量，预付卡市场规模已 经超过社会消费品零售总额的20%；观察间接经济规模，预 付卡带动的供应链业务，以及催生的银行资金存管、履约保 证保险、服务信托、经营和消费信贷等业务，其增长空间都 极其庞大。一张小小的“预付卡”，既能成为“人民城市为人民”的实 践载体，又能帮助数千万中小微企业或者个体工商户解决生 存问题（快速获得现金流，有效锁定客户），促进诸多行业（尤 其是居民生活业和商品零售业）持续开展（连锁化、集约化、 网络化），推动普惠金融、场景保险、服务信托，以及第三方 服务、供应

28、链服务等获得可快速直达、可精准匹配的业务活 动场景，其社会经济价值之大，自当令人注目。特别是近年来，预付式消费作为一种新兴消费模式，已 经成为人们消费生活中必不可少的组成局部，对便利支付、 促进消费、繁荣市场起到了一定作用。然而随着市场规模的 不断扩大，这一领域中出现的商家“跑路”、消费者“退费难” 等问题，也日益成为群众关注的重点。受新冠肺炎疫情影响, 不少经营者都遇到了不同程度的困难，“闭店跑路”等事件也 大量增加，消费者的信任、信心更是不断受挫，在购卡消费 时难免顾虑重重。这不仅对诚信商家的合法经营造成了困难, 也不利于市场经济的稳健开展。正是在这种情况下，党中央、国务院及国家多部委和各

29、 省市人大、政府及各委办厅局都出台了有关的工作指导意见、 改革试点方案、管理规定、实施方法，预付卡受关注的程度 已经越来越高，对预付卡监管与服务的要求也已经越来越细 化。比方中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的 意见提出要“完善服务市场预付式消费管理方法”；国务院 关于开展营商环境创新试点工作的意见提出“在单用途商业 预付卡等预付式消费等局部领域探索建立完善综合监管机 制”；上海市人民政府关于印发上海市营商环境创新试点 实施方案的通知提出“在预付式消费等领域开展综合监管 ，一件事，改革试点、上海市人民政府办公厅关于印发本市 开展综合监管“一件事”改革试点工作方案的通知在综合 监管“一件事

30、,改革试点事项清单中，将“单用途预付消费卡综 合监管”列在了首位等。对从事预付卡政府监管和市场化服务的部门、机构、企 业、投资人及其每一位工作者来说，这些无疑都是巨大的利 好。所以，人们对预付卡的理解、认识、认知，从一定程度 上讲，其实就是对市场“利好”的把握。准确定义预付卡，是 为了确定利好的边界；客观分析预付卡问题及其成因，是 为了找到做实“利好”的突破口 ；冷静预判预防预付卡风险， 是为了拥有获得“利好”的抓手；仔细梳理预付卡活动场景已 形成的价值创造、价值流转、价值共享空间，是为了翻开“利 好变为真好、更好的操作通道。不可回避的是，在阐述上述“利好”时，一直有一系列疑 问构成的阴影挥之不去。那就是，受到疫情严重冲击的经济社会，还能否为预付 卡问题的解决、风险的防范、市场的开展留有机会？预付卡 在疫情的冲击下，是会就此没落，还是会更加顽强地生长？ 或者说，在后疫情时代，破解预付卡监管难题、