应急工作模式与实施 3

1、应急救援系统 本章先介绍了国安全生产应急救援体系的总体结构，并从“一案三制”的角度出发，介绍了安全生产应急救援组织体系、运行机制以及法律法规体系等相关内容，在具体介绍了应急救援系统的组成部分。第一节 安全生产应急救援体系结构 我国安全生产应急救援工作已有一定的基础，在消防、地震、洪水、核事故、森林火灾、海上搜救、矿山和石油化工等领域不同程度地建立了相应的应急救援体系。由于这些体系隶属各个部门，在救援能力上以及整体综合协调能力上仍存在不少问题，影响了我国近年来的一些重大救援活动的开展。 全国安全生产应急救援体系主要由组织体系、运行机制、支持保障系统以及法律法规体系等部分构成.下面全国安全生产应急

2、救援体系结构示意图 组织体系是全国安全生产应急救援体系的基础，主要包括应急救援的领导与决策层、管理与协调指挥系统和应急救援队伍及力量。 1、组织体系（1）领导决策层 按照统一领导、分级管理的原则，全国安全生产应急救援领导决策层由以下组成：A国务院安委会：国务院安委会统一领导全国安全生产应急救援工作。B国务院安委会办公室： 国务院安委会办公室承办国务院安委会的具体事务。C国务院有关部门：国务院有关部门在各自的职责范国内领导有关行业或领域的安全生产应急管理和应急救援工作，监督检查、指导协调有关行业或领域的安全生产应急救援工作，负责本部门所属的安全生产应急救援协调指挥机构、队伍的行政和业务管理，协调

3、指挥本行业或领域应急救援队伍和资源参加重特大安全生产事故应急救援。D地方各级人民政府：地方各级人民政府统一领导本地区安全生产应急救援工作，按照分级管理的原则统一指挥本地区安全生产事故应急救援。（2）应急管理与协调指挥系统 全国安全生产应急管理与协调指挥系统由国家安全生产应急救援指挥中心、有关专业安全生产应急管理与协调指挥机构以及地方各级安全生产应急管理与协调指挥机构组成。（3）应急救援队伍全国安全生产应急救援队伍体系主要包括四个方面：A是国家级区域应急救援基地。依托国务院有关部门和有关大中型企业现有的专业应急救援队伍进行重点加强和完善，建市国家安全生产应急救援指挥中心管理指挥的国家级综合性区域

4、应急救援基地、国家级专业应急救援指挥中心管理指挥的专业区域应急救援基地，保证特别重大安全生产事故灾难应急救援和实施跨省(区、市)应急救援的需要。SAB是骨干专业应急救援队伍。根据有关行业或领域安全生产应急救援需要，依托有关企业现有的专业应急救援队伍进行加强、补充、提高，形成骨干救援队伍，保证本行业或领域重特大事故应急救援和跨地区实施救援的需要。C是企业应急救援队伍。各类企业严格按照有关法律、法规的规定和标准建立专业应急救援队伍，或按规定与有关专业救援队伍签订救援服务协议，保证企业自救能力。鼓励企业应急救援队伍扩展专业领域，向周边企业和社会提供救援服务。企业应急救援队伍是安全生产应急救援队伍体系

5、的基础。D是社会救援力量。引导、鼓励、扶持社区建立由居民组成的应急救援组织和志愿者队伍，事故发生后能够立即开展自救、互救，协助专业救援队伍开展救援；鼓励各种社会组织建立应急救援队伍，按市场运作的方式参加安全生产应急救援，作为安全生产应急救援队伍的补充。 运行机制是全国安全生产应急救援体系的重要保障，目标是实现统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，分级响应、统一指挥，资源共享、协国作战，一专多能、专兼结合，防救结合、平战结合，以及动员公众参与。2、运行机制 应急机制始终贯穿于应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复等应急活动中，涉及应急救援的运行机制众多，但关键的、最主要的是统一指挥、分级响应、

6、属地为主和公众动员等机制。 A统一指挥：是应急指挥的最基本原则。尽管应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系不同，但都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。 B分级响应：是指在初级响应到扩大应急的过程中实行分级响应的机制。 C属地为主：是强调“第一反应”的思想和以现场应急现场指挥为主的原则。 D公众动员：是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础，是指在应急体系的建立及应急救援过程中要充分考虑并依靠民间组织、社会团体以及个人的力量，营造良好的社会氛围，使公众都参与到救援过程，人人都成为救援体系的一部分。 按照统一指挥、分级响应、属地为主、公众动员的原则

7、，建立应急管理、应急响应、经费保障和有关管理制度等关键性运行机制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理工作机制，以保证应急救援体系运转高效、应急反应灵敏、取得良好的抢救效果。（1）应急管理机制A行政管理：国家安全生产应急救援指挥中心在国务院安委会及国务院安委会办公室的领导下，负责综合监督管理全国安全生产应急救援工作。各地安全生产应急管理与协调指挥机构在当地政府的领导下负责综合监督管理本地安全生产应急救援下作。各专业安全生产应急管理与协调指挥机构在所属部门领导下负责监督管理本行业或领域的安全生产应急救援上作。B信息管理：为实现资源共享和及时有效的监督管理，国家安全生产应急救援指挥

8、中心建立全国安全生产应急救援通信、信息网络，统一信息标准和数据平台，各级安全生产应急管理与协调指挥机构以及安全生产应急救援队伍以规范的信息格式、内容、时问、渠道进行信息传递。C预案管理：生产经营单位应当结合实际制定本单位的安全生产应急预案，各级人民政府及有关部门应针对本地、本部门的实际编制安全生产应急预案。D队伍管理：国家安全生产应急救援指挥中心和国务院有关部门的专业安全生产应急救援指挥中心制定行业或领域各类企业安全生产应急救援队伍配备标准，对危险行业或领域的专业应急救援队伍实行资质管理，确保应急救援安全有效地进行。E培训演练：国家安全生产应急救援指挥中心和省级安全生产应急救援指挥中心每年至少

9、组织一次联合演习；各专业安全生产应急管理与协调指挥机构应根据实际情况定期组织安全生产事故灾难应急救援演习；有关生产经营单位应当根据自身特点，定期组织本单位的事故应急救援演习。（2）应急响应机制 根据安全生产事故灾难的可控性、严重程度和影响范围，实行分级响应。A报警与接警在报警与接警过程中，各级政府部门与各级安全生产应急救援指挥中心之间要及时进行沟通联系，共国参与事故应急救援活动，确保能够快速、高效、有序地控制事态，减少事故损失。事故险情和支援请求的报告原则上按照分级响应的原则逐级上报，必要时，在逐级上报的同时可以越级上报。B协调与指挥 应急救援指挥坚持条块结合、属地为主的原则，由地方政府负责，

10、根据事故灾难的可控性、严重程度和影响范围按照预案由相应的地方政府组成现场应急救援指挥部，由地方政府负责人担任总指挥，统一指挥应急救援行动。(3)经费保障机制 安全生产应急救援工作是重要的社会管弹职能，属于公益性事业，关系到国家财产和人民生命安全，有关应急救援的经费按事权划分应由中央政府、地方政府、企业和社会保险共同承担。各级财政部门要按照现行事权、财权划分原则，分级负担预防与处置突发生产安全事件中需由政府负担的经费，并纳入小级财政年度预算，健全应急资金拨付制度，对规划布局内的重大建设项目给予重点支持，建立健全国家、地方、企业、社会相结合的应急保障资金投入机制，适应应急队伍、装备、交通、通信、物

11、资储备等方而建设与更新维护资金的要求。 支持保障系统是安全生产应急救援体系的有机组成部分，是体系运转的物质条件和手段，主要包括通信信息系统、培训演练系统、技术支持保障系统、物资与装备保障系统等。 3、支持保障系统（1）支持保障系统基本内容安全生产应急救援体系的支持保障系统主要包括通信信息系统、培训演练系统、技术支持系统、物资与装备保障系统等。A通信信息系统 国家安全生产应急救援通信信息系统主要包括国家安全生产成急救援通信系统、国家安全生产应急救援信息系统等。a国家安全生产应急救援通信系统 通信系统将国务院、国务院安委会各成员单位、国家安全生产应急救援指挥中心、专业安全生产应急管理与协调指挥机构

12、、省级安全生产应急管理与协调指挥机构和救援指挥现场的移动终端有机地连接起来，实现信息传输和信息共享，并能为各有关部门、企业及公众提供多种联网方式和服务。b国家安全生产应急救援信息系统 国家安全生产应急救援信息系统是与国家安全生产信息系统资源共享的专业信息系统，依托国家安全生产信息系统，架构安全生产应急救援信息系统，具备如下基本功能：信息共享功能资源信息管理功能信息传输和处理功能实时交流功能决策支持功能安全保密功能B培训演练系统培训演练系统主要包括：国家安全生产应急救援培训演练基地，有关专业安全生产应急救援培训演练机构，承担培训演练任务的国家级区域应急救援基地以及地方安全生产应急救援培训机构等。

13、a国家安全生产应急救援培训演练基地 主要负责对省级安全生产应急管理与协调指挥机构和有关部门的专业安全生产应急管理与协调指挥机构的管理人员以及地市级安全生产应急管理与协调指挥机构负责人员的业务培训；负责为安全生产区域应急救援基地训练业务骨干；承担全国性跨专业安全生产应急救援演习和特种装备储备职能。 b专业安全生产应急救援培训演练机构 国家级矿山救援技术培训中心，负责全国矿山救护中队以上指挥员的培训。 国家级区域矿山救援基地，承担区域内矿山应急救援骨干队伍的培训。 国家级危险化学品应急救援培训中心和 一 、二级安全生产培训机构及国家级险化学品应急救援基地，负责危险化学品应急救援演练和培训。c地方安

14、全生产应急救援培训演练机构 地方安全生产应急救援培训演练机构的没置由各省(区、市)根据实际情况确定，可由设在当地的安全生产培训机构和应急救援基地承担。C技术支持保障系统国家安全生产应急救援指挥中心建立安全生产应急救援专家组，各级地方安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及各级、各专业安全生产应急管理与协调指挥机构设立相应的安全生产应急救援专家组，为事故灾难应急救援提供技术咨询和决策支持。企业应根据自身应急救援工作需要，建立应急救援专家组 针对安全生产应急救援工作具体需求，开展对应急救援重大装备和关键技术的研究与开发，重点针对矿井瓦斯、突水、危险化学品泄漏、爆炸、重大火灾等突发性灾害，开展事故灾

15、难应急抢险、应急响应、应急信息共享与集成、人员定位和搜救、应急决策支持、社会救助和专业处置技术等应急救援技术与装备研究开发，增强应急救援能力，并在相关领域和地方开展应急救援技术推广示范 D物资与装备保障系统 各企业按照有关规定和标准针对本企业可能发生的事故特点在小企业内储备一定数量的应急物资，各级地方政府针对辖区内易发重特大事故的类型和分布，在指定的物资储备单位或物资生产、流通、使用企业和单位储备相应的应急物资，形成分层次、覆盖本区域各领域各类事故的应急救援物资保障系统，保证应急救援需要。 应急救援队伍根据专业和服务范围按照有关规定和标准配备装备、器材；各地在指定应急救援基地、队伍或培训演练基

16、地内储备必要的特种装备，保证本地应急救援特殊需要。 国家在国家安全生产应急救援培训演练基地、各专业安全生产应急救援培训演练中心和国家级区域救援基地中储备一定数量特种装备，特殊情况下对地方和企业提供支援。 建立特种应急救援物资与装备储备数据库，各级、各专业安全生产应急管理与协调指挥机构可在业务范围内调用应急救援物资和特种装备实施支援。特殊情况下，依据有关法律、规定及时动员和征调社会相关物资。 同时，以资源整合、平战结合、信息共享为指导思想，采用可视化技术、地理信息系统技术(GIS)、全球定位系统技术(GPS)、遥感技术(RS)、航测技术(Air Phologrammetry)、虚拟现实技术(VR

17、)、网络技术以及决策支持和专家系统等技术，建立安全生产应急救援可视化系统，将检测、预警、报警、处警等应急信息集成在统一的平台之上有利于安全生产应急救援体系发挥更大的作用。 （2）安全生产应急平台体系 为解决我国安全生产应急救援信息系统存在的问题，尽快实现应急救援信息系统功能，进一步推进全国安全生产应急体系建设，充分利用和整合现有应急资源，加强应急预测预警、信息报送、辅助决策、调度指挥和总结评估等应急管理上作，实现信息共享，建市“统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效”的应急机制，国家安全生产监督管理总局制定颁布了国家安全生产应急平台体系建设指导意见。 该文件指导国家安全生产应急平台体系的建设，

18、为有救预防和妥善处置安全生产事故提供先进的技术手段，为全面提高安全生产应急救援和应急管理能力，最大限度地减少人员伤亡和财产损失提供保障。 省(区、市)、市(地)、有关部门和中央企业安全生产应急管理与协调指挥机构应急平台的综合应用系统应包括的子系统及其功能如下：应急值守管理子系统应急救援决策支持子系统应急救援预案管理子系统应急救援资源和调度子系统应急救援培训与演练子系统应急救援统计与分析子系统应急救援队伍资质评估子系统基础数据库和专用数据库（3）应急救援信息系统 一般而言，应急救援信息系统主要包括：基础设施、信息资源系统、应用服务系统、信息技术标准体系及信息安全保障体系五个部分。其中，基础设施由

19、计算机软硬件、网络系统、通讯集成等部件组成，是信息系统运行的物理平台；信息资源系统由支持应急管理的数据库、知识库、专家系统和管理与支持的软件等构成；应用服务系统是直接面对各类用户的界面，也是内外部信息交互的端口；而技术标准和规范以及安全保障系统则是上述三个部分运行的保障。 法律法规体系是应急体系的法制基础和保障，也是开展各项应急活动的依据，与应急有关的法律法规主要包括由立法机关通过的法律、政府和有关部门颁布的规章、规定以及与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。4、法律法规体系（1）安全生产应急管理法律法规是法律规范中的重要组成部分，它与其他法律法规相比，主要有以下特征： A应急法律法规主要

20、足调整应急时期政府机关如何行使紧急权力，相对于其他法律法规，应急法律法规一般都授予政府机关，特别是行使紧急权力的政府机关以较大的自由裁量权。 B应急法律法规在保护公民权利方面更注重对社会公共利益的保护，因此，它一般会对公民个人的权力作出一定的限制，并且规定公民个人在应急时期应当承担的应急法律义务。 C应急法律法规具有较强的时效性，一般仅仅用于应急时期，一旦应急时期终止，应急法律法规随之不再适用。 D应急法律法规一般都具有强制性，法律法规调整的对象，不论是行使紧急权力的政府机关，还是一般的公民，都必须无条件地服从应急法律法规的规定，而不能像平常时期那样可以享有法律上的某些自由选择权。 E应急法律法规具有高于其他法律法规的法律效力，具有适用上的优先性等。（2）应急管理法制主要内容 应急管理法制建设是一个宏大的社会系统工程，其主要内容包括：A完善的应急法律规范和应急预案。B依法设定的应急机构及其应急权力与职责。C紧急情况下国家权力之间、国家权力与公民权利之间关系的法律调整机制。 D紧急情况下行政授权、委托的特殊要求。E紧急情况下的行政程序和司法程序。F对紧急情况下违法、犯罪行为的法律约束和制裁机制。