我国养老保障的基本模式评价与改革研究

1、中国养老保障的基本模式评价与改革研究摘要我国养老保障制度从20世纪八十年代中期开始进行改革的各项试点工作，进过20多年的努力，已初步建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度的基本框架。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老保障制度面临着越来越多的问题，现行体系中存在的制度不健全、覆盖面小、资金筹措困难、政府与市场职责不明晰等问题日渐突出。中国养老保障制度应在借鉴别国经验的基础上，结合本国实际，加快组织体系、政策制度、运营机制等方面的改革创新。关键字养老保障体系缺陷制度改革创新1中国养老保障制度的历史沿革1.1计划经济体制下的养老保障体系1978年以前，我国实行计划经济体制，对城乡居民实

2、行两种差别很大的政策。在计划经济体制下，绝大多数城镇居民生活和工作在各种各样的单位里，成为“单位人”。单位为其职工及其家属提供包括养老保障在内的各种福利待遇。农民生活和工作在人民公社里，农村人民公社由生产队、生产大队和公社三级构成，生产队是最基本的生产和生活单元，农民成为生产队的社员。农民养老等各种生活保险主要由属于集体性质的生产队提供。1.2改革开放后的养老保障体系1978年以来，我国经济社会结构发生了巨大变化，伴随着这种变化的是社会养老保障制度的变革。为了适应日益加快的社会流动和快速变迁的社会结构，满足人民群众日益增长的多样化的养老需求，我国政府本着以人为本，立足公平，促进和谐的原则，正在

3、积极探索建立和完善符合我国国情的社会养老保险体制。至1997年，初步形成了社会统筹与个人帐户相结合的养老保障制度的框架。近几年的实践表明，这一改革有利于减轻企业负担；强化了个人保障意识；体现了公平与效率并重的原则；现收现付与基金积累相结合，也有利于兼顾横向平衡和纵向平衡。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老保障制度面临着越来越多的问题。2现行养老保障制度存在的问题2.1体系不统一，制度不健全2.1.1基本养老保障属于全国性公共产品, 是建立全国统一市场制度的重要基础。一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场, 促进劳动力的自由流动, 首先就要实行养老保障的国家级统筹, 统一制度、统一规定

4、、统一标准、统一征收和统一管理, 使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的, 致使劳动力无法自由流动。诸如, 城乡覆盖面的差别、所有制差别、地区差别等, 导致养老保障固态化的现象严重，制约了劳动力的自由流动, 不利于建立全国统一的市场制度。2.1.2支柱之间发展不平衡,基本养老保障制度存在多重分割现象。从多支柱发展情况来看,中国在1997年就提出建立多支柱养老保障体系的改革目标,但目前,仍然是基本养老保险单兵推进,第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后,所占份额比较小,没有在体系中发挥其应有的作用。2009年城镇基本养老保险基金收入23550亿

5、元,而同时期,企业年金规模约为2535亿元。中国人均持有长期寿险保单仅0.2件,远低于发达国家1.5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重,基本养老保险负担过重,这种格局严重影响了养老保障体系整体功能的发挥。从基本养老保障层面来看,存在城乡、区域、人群等分割的局面,目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度,保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。2.2覆盖面窄小随着人口老龄化的压力越来越大，我国养老保障形势不容乐观。2005年亚洲养老基金圆桌会议上项怀诚说，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15，低于世界劳工组

6、织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。随着社会经济发展以及城镇化进程的加快，如何解决已经进入和即将进入城市的农村劳动力、失地农民的养老保障问题以及人口老龄化的冲击，是政府面临的一个重大理论和实践课题。2.3统筹层次偏低，保障水平不高2.3.1按照国务院颁布的社会保险费征缴暂行条例, 各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率, 其初衷在于保持政策的灵活性, 以便各地结合实际情况因地制宜。但是, 这一政策客观上造成

7、养老保障统筹层次偏低。目前, 全国只有少数省份实现基本实现养老保险省级统筹, 其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一, 违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则, 即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多, 承受风险的能力就越强。统筹的层次越高, 抵御风险的能力也越强。而且, 强制推行的基本养老保障统筹层次越高, 越能体现养老公正原则。尽管从全国来看, 养老保障基金累积节余在不断增长, 但我国三分之二以上的省区收不抵支, 形成全国性的养老支付危机, 没有在全国范围内实现公平、公正。2.3.2一方面，在养

8、老救助、基本保险与自愿保险之间没有形成一个有机的整体,没有形成保障网络;最低生活保障制度刚刚建立,还在一定程度上带有随机性。另一方面，基本养老保险金的替代率水平低,在自愿保险作用没有充分发挥的条件下,保障程度非常不足。“统账结合”的城镇职工社会养老保险设计的目标替代率为58%左右,而在实际运行中,职工基本养老保险金的实际替代率为30%左右,远低于国际水平。若干国家养老保险系统总和目标替代率国家综合目标（%）公共（%）私营（%）法国705020德国754530荷兰603030瑞典604020英国604020加拿大704030瑞士704030主要资料来源: 国际社会保障协会(1989) ,“公共与

9、私营年金的相互作用”P24 。从表中可以看出, 很多国家养老保险系统的总和替代率在70 %左右。2.4政府与市场职责不明晰，民众对政府缺乏信心在很长一段时期,中国养老保障体系完全由政府包揽,在改革与转型过程中,政府逐步退出部分领域,如包括企业年金在内的补充养老保险市场,并鼓励个人养老保险发展。但在这一过程中,政府与市场、社会保险与商业保险等方面的关系没有理顺,职责分工不明晰,这主要表现在:第一、在制度设计与提供上,缺乏对养老保险制度的统筹规划,缺乏整体的思路和方案。第二、在基本养老保险制度没有完善的条件,社会保险部门对补充养老保险介入过深,遏制市场发挥作用,限制商业养老保险的发展。第三、在农村

10、养老问题,政府在制度提供与财政支持等方面承担的责任和发挥的作用不足,而过去在管理费提取的利益驱动下却表现出很高的经营积极性。第四、社会养老保险立法滞后,政府行为表现出较大的随意性,缺乏对政府行为的有效约束。第五、缺乏配套措施和政策,制度设计上缺乏有效的约束和激励机制,难以有效激励劳动者参保,也难以有效约束其不当利用制度的行为,影响体系整体作用的发挥,这突出表现在补充与商业养老保险的发展缺乏税收政策支持。相关政策制度缺乏稳定性和法律效力，使得民众对于政府给出的承诺信心不足。2.5资金筹措比例不当，财务压力巨大2.5.1企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中, 企业担负着筹资的大部分责

11、任, 要支付员工工资总额的20% 作为员工的养老保险基金, 加上其他的强制性保险项目, 企业缴款达到了职工工资的28% 左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上, 企业负担了养老保险资金的72% , 个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高, 负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是, 养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997 年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。退休老职工的养老金又不能不发, 于是社保机构只能现收现付, 拆东墙补西墙, 致使养老保险基金空账运行。随着人口老

12、龄化养老的来临, 养老保险金支付的风险越来越大。2.5.2当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占13，企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低（约90），企业筹集实际上只占全部养老金的2025，养老保险金欠缴严重，截至2000年11月欠费10亿元以上的省份有15个，欠费1亿元以上的企业有6家；同时社会筹集的养老保险金只占全部养老保险金筹集额的1520，造成了养老保险资金的筹集严重依赖财政筹集比重高达5560的局面，严重加剧了当前地方财政困难，是形成地方财政风险的重要因素。3我国养老保障制度改革的思路建议3.1进行养老保障体系从

13、分散到统一的改革创新在统一的制度框架下,根据不同区域或人群特点有所侧重,呈现多样化,以提高制度的适应能力。中国养老保障体系改革可以在前期改革的基础上,改造成以下五个层次,形成一个统一的体系:第一层次- 以最低生活保障制度为核心的养老救助；养老救助定位于满足公民基本生活的需要,但标准必须比国民养老金要低。发放救助时可以引入家庭收入调查等目标定位手段,以提高救助资金的使用效率。第二层次- 以现有统筹基金为基础,逐步改造成中央政府负责、全民普享的国民基础养老金,条件成熟时,可以采用社会保障税额筹资模式。第三层次- 以基本养老保险个人账户为基础建立强制养老储蓄账户制度；由地方政府负责组织提供,采取单位

14、、个人共同缴费的方式筹资,全部缴费计入个人账户,并实行市场化投资增值。第四层次- 以现行企业年金和商业团体年金为基础建立自愿性、税优型养老保险制度;这一层次应完全市场化,发挥证券、保险等金融机构的作用。第五层次- 市场化、自愿性的养老保险及个人储蓄计划,满足高层次、多样化的保障需求。3.1.1完善制度建设，加快法制化进程建立和完善养老保障法律体系, 提高基金运行效率。中国养老保障基金运行中的诸多风险与国家养老保障立法不完善密切相关。因此, 应建立和完善养老保障法律体系, 通过法律手段规范养老保障基金的征、支、管、投。具体来说, 一是要明确参保人的权利与义务。二是要用法律来明确养老保障基金的管理

15、体制, 明确各自的职责。三是要明确社保经办机构的责、权、利。四是要对基金管理公司的投资规则、投资透明度等强制性规范加以明确界定, 确保基金运行安全。3.2建立全国统一的城镇基本养老保障制度3.2.1全国城镇所有就业人员(包括机关、事业单位工作人员和各种性质企业的员工) 都要交纳养老保险金, 个人和单位交纳的比例要统一, 建立养老保障资金的个人账户, 全国联网、全国流通, 由劳动和社会保障部成立专门的机构统一管理。个人账号与身份证号合一, 个人和单位缴纳的养老保险金全部记录到个人账户上。个人账户储存额只用于职工养老, 不得提前支取。职工如果意外死亡, 个人账户中的个人缴费部分可以继承。3.2.2

16、个人账户全国范围内通用, 职工更换工作单位时, 其个人账户上全部储存额随同转移。新的工作单位只要按规定往他的个人账户里存钱就行了。员工只要拿着自己的社保卡一查便知道单位有没有替自己交养老金, 账户上总共有多少钱。3.3因地制宜，推进农村基本养老保障制度建设3.3.1农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业。我国农业生产又以户为单位, 具有相当大的分散性, 农民的生产和生活风险也相对比较大, 并且农村经济市场化程度越高, 这种风险性就越大。此外，全国70%以上的老龄人口分布在农村地区，乡村人口老龄化问题严重，及家庭保障功能弱化趋势十分明显。单纯地依靠家庭与承包土地来解决农村居民的养老问题显然具

17、有巨大的风险而指望通过商业保险的途径来解决农村居民的养老问题更不具有现实性, 因为商业公司的营利性和市场性决定了迄今大多数仍是低收入阶层的农村居民不可以依靠的。3.3.2建立新型农民社会化养老保险制度应以“低水平、广覆盖、适度保障”为目标，着力做好以下几方面工作：第一，农民养老保险制度的建设应由政府制定并主导实施，以能保证养老基本生活需要为原则，资金筹集以“个人交费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”，个人承担，村集体和国家承担。第二，建立个人账户、实行储备积累，按积累总额确定发放标准。采取个人账户的办法，将个人缴费和集体补助都记在个人名下，未来领取养老金的多少主要取决于个人账户资金积累的数

18、额。在此基础上，对早逝者和长寿者适当调剂，以体现其社会性。第三，实行务工、务农、经商等各类人员养老保险一体化。即非城镇户口，不论务农、务工或经商，均参加统一的养老保障制度，以适应农村劳动力亦工亦农亦商流动性大的特点。投保年龄以参加劳动获得收入为起点， 60周岁开始领取养老金。各类人员实行统一制度，对参加人员进行统一的保险编号，对个人账户进行统一管理。第四，加大社会养老保险的宣传力度，改变传统的养老观念，让人们自觉、自愿地认识和参与社会养老保险。第五，对于特殊对象，如独生子女的父母、军烈属等，应有一定的特殊优惠政策。同时，对现在生活困难的农村老年人应该加强社会救济工作，提高社会救济水平。第六，要

19、发挥农村基层组织的作用，促进乡风文明。3.4养老保障体系政府主导下的市场化运行机制创新目前大部分国家政府在养老保障体系中发挥了主导作用,同时让市场发挥作用。问题的关键在于要理清政府和市场的责任边界,“政府主导”并不是说,让政府大包大揽,排斥社会资源进入,让政府主导筹资、统一提供或介入养老保障的各个层次,如果这样则无异于倒退回过去的计划体制。政府主导下的市场化,就是要合理界定政府的责任与作用,优化社会保险与商业保险的关系。要从制度保证市场在资源配置中的基础性作用,基本保障之外的各项制度的经营管理应实行完全的市场化运作用,充分发挥各类金融机构的服务优势,如银行的账户管理、托管优势，保险业的精算、产

20、品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配管理优势、基金公司的资本市场投资优势等。社会保险部门应该完全退出补充保险市场,专注于养老救助和社会保险,为全体国民提供最基本的养老保障。尤其是在现有形势下,扩大基本养老保险的覆盖面、提高制度的公平性,应该是社会保险部门的工作重点。即使对于基本保险层次,也可以积极引入市场机制和手段,以提高制度效率。3.5资金筹措机制创新3.5.1改革城镇养老保障资金的筹措机制一是调整财政支出结构, 增加养老保障支出在财政总支出中的比例。建立财政对养老保险基金的拨付机制, 形成国家对养老保险基金稳定的投入体系。二是变现部分国有资产填补养老保险金缺口。合理分配改革过程

21、中的转轨成本分摊。三是调整企业和职工的缴费比例。四是实行“税费分筹”，对于具有国家社会福利性质的社会统筹基金, 改以收税方式筹资；而个人递延工资性质的个人账户基金, 仍以收费方式筹集。3.5.2积极探索高效的基金运营管理体制, 确保基金保值增值。一是要实行“统账分离, 分类管理”。即根据统筹账户基金与个人账户基金的性质不同, 实行不同的管理与投资运营模式。二是要坚持专业化运作, 委托专业性投资管理机构进行投资运作。三是要放宽对养老保险基金投资运营的限制。基金的保值增值必然要求管理机构探索更好的投资渠道, 让基金有更多的投资选择, 不能光买国债和存银行。同时, 还必须规范投资行为及其程序, 从制度上保证基金投资的理性和安全性。3.5.3建立税收政策诱导机制参考发达国家做法，采用EET的征税模式,使得国民将资金投资于养老保险比其他投资渠道更有利,从而调动其参保的积极性。在中国,给予补充养老保险税收优惠政策,其意义不仅仅在于提升国民的保险意识、风险意识和对自我养老的责任意识,吸引更多的社会资源参与养老保障体系建设。更为重要的是推动养老保障产业化发展,优化金融市场结构。在许多国家,养老基金占GDP的比重非常高,养老保障是一个重要的产业,能够提供大量的长期资金以改善金融市场结构,并吸纳大量的从业人员。有资料显示, 2006年亚太地区国家管理的养老金的资金