新型城镇化建设战略思考

1、新型城镇化建设战略思考市情研究室讲师 杨 江十八大报告 “要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” 要完善城镇化健康发展机制，推动大中小城市和小城镇协调发展。推进新型城镇化，是新的时代条件下全面建成小康社会，加快社会主义现代化建设的重大战略。积极稳妥地推进新型城镇化，推动经济社会持续健康快速发展，加快现代化建设步伐。 十八届三中全会决定一、新型城镇化的内涵和意义提 纲二、传统城镇化存在的问题与原因三、推进新型城镇化建设， 统筹城乡 一体化发展建国

2、以来城镇化率010203040506019491952195519581961196419671970197319761979198219851988199119941997200020032006200920122011年51.27；2012年52.57；2013年53.37六盘水城镇化率六盘水：43.48六枝：48.19盘县：39.58水城：20.24钟山：80.1一、新型城镇化的内涵和意义新型城镇化，是相对于传统城镇化而言，目前尚未有标准的定义。比较认同的是新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发

3、展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。（一）新型城镇化的内涵时期建国初期（1949年-1957年）波折停滞（1958年-1977年）改革开放初期（1978年-1995年）1996年-2000年2000年以来中央精神工业化带动城镇化人口流动限制、压缩城市人口下乡发展小城镇“逐步形成大、中、小城市和小城镇规模适度，布局和结构合理的城镇体系”“实施城镇化战略，促进城乡共同发展”“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路”5个原则，两个

4、“以”标志性文件七大政治报告论联合政府1958年中华人民共和国户口登记条例、八届九中全会报告1978年全国第三次城市工作会议、1980年全国城市规划工作会议纪要九五计划和2010年远景规划纲要经济和社会发展第十个五年计划纲要十六大报告十七大报告十七大：“走中国特色的城镇化道路，按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极。” 1.新型城镇化是与工业化、信息化、农业现代化协调发展的城镇化。工业化城镇化农业现代化信息化（一）新型城镇化的内涵“从1961年1月到1963年

5、6月两年半的时间里，在我国共有2600多万城镇人口被精简回乡或下乡，其中包括近2000万职工。” 英国工业城市景况（19世纪-20世纪初）（一）新型城镇化的内涵2.新型城镇化是人口、经济、资源和 环境相协调的城镇化（一）新型城镇化的内涵3.新型城镇化是大、中、小城市与小城镇协调发展的城镇化4.新型城镇化是速度与品质协调发展的城镇化比较项目传统城镇化新型城镇化指导思想以物为主以人为本发展理念城乡分割、粗放发展城乡统筹、集约发展、低碳生态、智慧发展、品质发展发展形态以城市的点状带动为主，城市空间布局分散以城市群、城镇密集区为主体形态，城市空间组织科学有序发展动力行政推动，以工业化为主要推动力创新驱

6、动，以新型工业化、现代服务业、农业现代化、科技创新为主要推动力发展模式粗放外延扩张集约内涵发展体制机制改革不配套、不成体系综合配套改革山东省住建厅厅长杨焕彩总结了6方面的不同 （二）推进新型城镇化的意义1.推进新型城镇化是顺应世界各国实现现代化的普遍规律，加快实现我国现代化的理性选择。城市化发展水平 %020406080100发达国家后期（完成）阶段 中期阶段初期阶段发展中国家欠发达国家乡村向城市的人口转移人口流动方向乡村（农业）社会城市（工业）社会 城市化发展加速 时间 （二）推进新型城镇化的意义2、推进新型城镇化有助于推动国民经济健康持续发展，跨越中等收入陷阱。首先，城镇化是产业结构调整升

7、级的重要依托。 其次，新型城镇化发展有利于扩大内需。 再次，新型城镇化进程有利于提高居民收入。 （二）推进新型城镇化的意义3、推进新型城镇化既是解决城镇化自身问题的基本途径，也是解决经济社会问题的重要出路。二、传统城镇化中出现的问题与原因分析（一）我国城镇化进程中出现的问题1、三个滞后（1）城镇化滞后于工业化（2）人口城镇化滞后于土地城镇化（3）基础设施建设滞后于城市规模膨胀（1）城镇化滞后于工业化广饶县工业化率70.68%，城镇化率47.1%。 （2）人口城镇化滞后于土地城镇化土地城镇化与人口城镇化速度应该基本相当，国际社会公认的标准是在1 到1.12 之间 1990-2000 年的10年间

8、，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71 倍；2000-2010 年土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85 倍。特别是2000年以来，十年间城市建设用地扩张了83%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增长45%。山东省2011年全省城镇人口4700万人，建成区面积7170平方公里，分别比2000年增长35.6%、70.7%。（2）人口城镇化滞后于土地城镇化“房地产”城镇化（2）人口城镇化滞后于土地城镇化“房地产”城镇化“贵族化”城镇化“被城镇化”盘县普古乡土地流转 1、制作制作整体规划，开展农业园区建设； 2、打造农业观光旅游； 3、土地流转分等级有偿。（3）基础设施建设滞后于城市规模膨胀

9、2、三个差距（一）我国城镇化进程中出现的问题（1）地区差距（2）城乡差距（3）城镇差距（1）地区差距上海 88.90%内蒙古56.60%宁夏 49.80%四川 41.80%北京 86.20%黑龙江56.50%陕西 47.30%广西 41.80%天津 70.70%重庆 55.20%青海 46.20%河南 40.60%广东 66.50%吉林 53.40%江西 45.70%甘肃 37.20%浙江 62.30%湖北 51.80%河北 45.60%云南 36.80%辽宁 62.10%山东 50.90%湖南 45.10%贵州 35.00%江苏 61.90%山西 50.90%安徽 44.80%西藏 26.0

10、0%福建 58.10%海南 50.50%新疆 43.50%2011年全国各省市城镇化率55.8%33.3%（2）城乡差距收入差距2012年城乡收入差距3.1:12008年，美国、加拿大和印度同期的地区收入差距指数分别为1.58、2.30和3.26。（世界多数国家和地区的城乡收入比为1.51左右，超过21的极少；在韩国、中国台湾等经济起飞时期，城镇居民收入一般是农民的1.4到1.6倍，即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差距也不像我国这样大，目前我国城乡收入差距水平在世界列居前茅。） 山东省去年是2.86：1，广饶县是2.3:1 （2）城乡差距收入差距消费差距教育差距医疗差距

11、公共投资差距2012年城乡收入差距3.1:1城乡居民家庭人均消费性支出之比由1978年的2.681扩大到2011年的3.411恩格尔系数 1978年 2012年城市居民 57.5% 37.1%农村居民 67.7% 40.8%第五次人口普查，具有本科及以上文化程度的人口所占比重，城镇和乡村分别是3.2%和0.07%。我国城市人口平均拥有的医疗资源是农村人口的2.5倍以上。 从分省市情况看，2010年，城乡医疗资源比值较小的是上海、山东、浙江、北京，比值分别为1.62、1.92、1.93、1.98，城乡医疗资源差异相对较小。城乡医疗资源比值较大的省份是河北、广东、贵州、青海、西藏，比值分别达到3.

12、06、3.07、3.25、3.93、4.93，城乡医疗资源差异相对较大。其他22个省份的城乡医疗资源比值都在23之间。从全国及各省份的数据看，20072010年之间，城乡医疗资源的差距是在缩小的。2012年中央财政用于“三农”的支出比上年增长17.9，达到12286.6亿元，占中央财政总支出的9.7左右 城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。即便在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象也较为严重。（3）城镇差距2.5%4.6%东京的GDP占日本全国的18.6，伦敦的GDP占英国全国的17，汉城的GDP占韩国全国的2

13、6 大城市不强（3）城镇差距1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。中小城市发育不够城镇之间差距大一是半岛城市群发展的国家地位还不高；半岛城市群在区域内部资源共享、设施共建、优势互补、分工协作等方面没有实质性的突破。二是中心城市综合实力不够，带动能力不足。 三是小城镇规模偏小，实力较弱。3、三个制约（一）我国城镇化进程中出现的问题（1）资金制约（2）制度制约（3）资源制约（1）资金制约根据联合国开发计划署研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10%-15%的比例，占GDP(国内生产总值)的3%-5%。但是，1994-2006年，中国城市建设基础设施

14、投资占固定资产投资的平均比重为6%，最高为8%。占GDP的比重平均为2.6%，最高为3.8%。均未达到合理水平，逐年累积形成巨额投资欠账。从1996年我国进入快速城市化阶段到2007年，国内城市基础设施建设投资欠账累计达9万亿元。我国地方城市基础设施投资的主要来源是政府投资，其中土地出让金差不多占到20%，土地的抵押融资占70%左右，还有10%左右来源于政府的财政节余。2011年，全国土地抵押面积420万亩，抵押金额达到4.8万亿。 （2）制度制约“半城镇化”城镇化率=城镇人口总人口2011年城镇化率：6.91亿/13.47亿=51.27%2011年实际城镇化率： =34.1%6.91亿-2.

15、3亿 13.47亿常住人口，而非户籍人口户籍80%是农民工1.8亿其中超过三成的流动人口在流入地居住生活时间超过年，从事目前工作的平均时间接近年，全年平均回老家不足次。 72%流动人口家庭租房住参保人数不超过30%平均每周工作54.6小时。流动人口劳动合同签订率普遍较低，仅有51.3签订有固定期限劳动合同，而未签订劳动合同的比例超过30。 1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。” （2）制度制约土地案例：淮滨县-国家级

16、贫困县强征数千亩农田造湖并殴打农民据估算，这个65万人口的贫困县，一年的用地指标一般不会超过600亩，而4995亩的一个项目，几乎用去了该县9年的指标。记者查询国土资源部的网站还发现，该县2012年度国有建设用地供地计划里，这个项目挂牌出让的土地面积只有不到1000亩。 “走读淮河”项目被称为信阳市十大重点旅游项目，占地约5000亩，水面面积1700亩，概算投资5.3亿元。该项目旨在“将千里淮河浓缩在淮滨，打造集文化展示与体验、旅游休闲与观光、商业开发与生态居住功能于一体的淮河文化集中展示地和淮河文化产业集聚区”。 （3）资源制约北京闹市发生地陷未来20年将有3亿农民进城4、三个现象（一）我国

17、城镇化进程中出现的问题（1）“大跃进”（2）“农村失语”（3）城市风貌缺失二、传统城镇化中出现的问题与原因分析（二）出现这些问题的原因1、重工轻农的不均衡政策 2、城乡二元结构根深蒂固3、土地制度不合理（1）中央政府与地方政府对城市土地产权的界定模糊。 土地管理法规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使” ，明确了国有土地所有权只能由中央政府代表行使，但地方政府代理和承担着城市土地开发的事权和义务，使中央政府土地所有权被虚化。 （2）现行征地制度的固有缺陷导致地方能以较低代价占用农村土地。 4、财政体制不完善（1）城市财政来源的税收结构不合理。 （2）现行的土地出让收益使用管理也亟待改进。 5、对城镇化本质和内涵认识不到位、不全面6、治理和管理考核政策不完善城镇化城市建设城镇化提高城镇化率提高三、推进新型城镇化建设，统筹城乡一体 化发展（一）破除城乡二元结构 1、破除户籍制度 2、破除土地制度 （1）深化土地制度改革，切实保护好农民土地财产权。 一是明确界定农民土地财产权利。 二是把握好土地流转的方向。 三是禁止强迫农民以土地权换市民权。 四是真正按照土地的市场价值对被征地农民进行补偿。 （2）加强城镇化过程中土地资源集约利