浅谈“新常态”背景下依法行政与烟草专卖管理创新

1、浅谈“新常态”背景下依法行政与烟草专卖管理创新随着国际环境和我国市场环境的深刻变化，国家全面深化改革和依法治国的新格局已经拉开，当前烟草专卖管理工作又将面临新一轮的压力。国家局凌成兴局长在今年的全国烟草工作会议强调要狠抓“六个着力点”。其中，第一个“着力点”即狠抓全面深化改革的着力点。当前烟草行业不断地推进改革创新，需要努力从这方面着力，不断释放改革红利，进而促进制度完善。与此同时，依法治国理念正在进一步贯彻深入，作为具有行政性质的烟草行业，践行有法必依、执法必严的追求，成为当前一个重要任务。那么，就有必要处理好依法行政和管理创新之间的关系。一、正确认识“新常态”背景下依法行政与烟草专卖管理创

2、新的关系习近平主席在2014年APEC会议上，从速度、结构、动力阐述了“新常态”的含义。并且谈到，“生活从不眷顾因循守旧、满足现状者，而将更多机遇留给勇于和善于改革创新的人们。”“唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。”充分说明只有改革创新才能更好地迎接新的机遇和挑战。当前政府大力简政放权，加快经济结构调整，市场活力进一步释放。宏观调控作为一个重要手段，其重要目的是维护社会公共利益。政府利用宏观调控来加速经济转型，单从管控产销这方面来看，烟叶种植、卷烟生产营销、市场管理等方面的将会有更高要求。合理利用好行政权力，加强烟草从产供销上的监管，才能切实维护好整个经济的正常运行，才能保证最大的社会利

3、益。以往的管理工作创新，比如推行质量管理体系，推广一系列营销、专卖、内管工作法，开展精益管理活动等等，多数还是靠行业自己“摸石过河”。笔者认为烟草行业的依法行政和改革创新是相互促进、辩证统一的，在行业不同发展阶段具有不同的特点和趋势。换言之，当前阶段要处理好依法行政与改革创新两者关系。在很多行政制度的改革创新中，常常会出现的行政部门“抢跑”的现象。某些政策仅仅还停留在研究报告、地方试行阶段，没有具体法律法规依据，比如商事登记制度改革前，就产生了部分地方政府提前降低办照标准等急进现象。然而立法部门在前期对此往往都采取放任或默许态度，甚至有时是鼓励进行试点。在效果显现、政策内容充实后，才通过立法对

4、创新行为进行合法性追认。这一点，在行政司法改革中也尤为常见。但在当前全面推进依法治国的新形势下，以政策规范先行促进立法的弊端也是巨大的，所以要慎之又慎。（一）现阶段依法行政与专卖管理创新的关系尊重法律权威是烟草专卖行政主管部门开展工作的大前提。行政执法的前提条件是要有法可依、有法必依，要严格坚持依法行政原则，就要在现有法律法规框架内依法进行改革创新，包括行政许可、市场监管、内部监管、案件查办等方方面面。当然，违法违规的改进创新是万万不可取的。如果改革创新与现行行政法律法规发生冲突，即使该创新行为是良性的，也必须追究责任。只有现行行政法律法规真正修改完善以后，才能进一步做好配套的改革创新方案。不

5、过在法律法规允许的情况下，烟草专卖行政主管部门认为可以根据公共利益或者是市场管理需要，以更好地适应新的形势和发展目标，可以进行一定改进，甚至是创新。如果目的是好的，同时并没有违法相关法律法规、规章制度，同时社会效果良好，既提高了专卖管理水平，又维护了公共利益，即使存在一些争议，也属于良性的。这种创新并不违背依法行政的根本理念，在当前推行法治建设也是积极倡导的。认真分析当前整个烟草专卖管理状况，可以发现几点问题：一是制度规范仍不完善。由于制度规范的欠缺和滞后，人为操作空间仍然很大。对上级要求、相关政策的实施、责任落实及保障缺乏制度化的规定，实施效果依赖于人员、单位的重视程度。二是利弊仍较难权衡。

6、随着当前形势，专卖管理工作中所需要协调的利益，权衡的利弊还有不少。三是整体性还需要进一步加强。好的创新需要具有前瞻性和整体性，只有满足这些要求，才可能通过制度化、规范化加以固定。四是合法合理公开还待加强。只有行政行为真正合法合理公开，烟草专卖管理的权威性才能够很好的树立，改革创新才有得谈。（二）新形势下依法行政与专卖管理创新的关系2014年党的十八届四中全会专题研究部署全面推进依法治国工作，本次会议以“依法治国”作为主题，对于改革创新和依法行政都具有标志意义。依法行政与改革创新的关系就必要进一步认识。一方面，要坚持法律首位，不能超越法律法规规定的范围进行创新；另一方面，要合理利用法律保留的范围

7、，在这个前提允许的情况下开展改革创新活动。具体而言，应当把握以下两个原则：第一，依法行政是底线。尽管其在实际工作中面临许多障碍与困难，但依法行政的原则不能动摇，否则很容易导致行政执法部门在行政复议、行政诉讼中处于不利地位，行政活动的正当性也会受到很大的挑战，甚至公平竞争的市场秩序和社会秩序会被打乱。第二，应在法律体系内部寻求解决矛盾之道。要善于通过法律解释、法律补充等，对改革创新行为的合理性进行解释，在维护法律体系的实质正当性的同时，实现社会效果与法律效果的统一。二、目前烟草专卖管理创新与依法行政中面临的问题根据上述的专卖管理创新需要遵守的原则对照分析，当前专卖管理创新与依法行政面临的问题和挑

8、战。主要表现在以下几个方面：首先，科学规范的管理运行机制还不够完善。国家要求各级烟草专卖行政主管部门要转变职能、强化监管、提高效能，增强执法水平，改变以往监管效率低、执法力度弱的状况。但实际工作中，人员管理机制、绩效考核、竞争激励机制没有很好的建立起来，直接影响行政执法效率的提高。其次，人员知识结构单一、创新能力不强。基层员工素质不一。以前的专卖管理工作的重心是在市场稽查、查办简单行政处罚违法案件，综合管理和执法的水平还比较低，运用科学手段监管的能力还比较弱，完成工作效果并不突出。近年法律、侦查、计算机等专业人才及时充实到一线，一定程度上改善了队伍专业技能现状，但仍然有完善和改进的余地。再者，

9、干部管理机制需要进一步健全。轮岗交流机会少，基层人员的交流任用机制还不够畅通，开拓创新意识不强。同时，事务性工作繁重，激励机制严重不足，很难适应新时期的改革创新局面。最后，外部环境影响较大和法律赋予行政权力有限。当前公民法律意识有了很大提高，市场环境变化很快，直接和间接地导致一些行政执法人员存在“不思为、不愿为、不知为”的思想，不仅严重影响了专卖管理工作的正常开展，也损害了烟草部门的执法权威和行业形象。有些还多少存在对一些违法违规的行为的变通处理，比如有些省市有“首次不罚”、“以言代法”现象，影响了法律的严肃性；另一方面，法律赋予执法权力有限，开展较高难度的案件需要协调的部门也比较多，比如非经

10、营场所不得进入检查、快递烟草制品的检查、网络售烟线索调查等需要其他部门的支持。三、在依法治国方略下，烟草专卖管理创新的思路和建议（一）创新的前提在于依法科学决策创新不是鲁莽决策而是科学判断，用依法治国理念指导实践，形成科学的思维方法，将科学决策法律思维内化于心、外化于行，将法治观念深入科学决策当中。树立问题意识是科学决策的第一要务，坚持问题导向是制定科学决策的必然要求，在依法行政的前提下，深入开展专题市场调研，发现管理中存在的问题，解决实际问题，挖掘问题源头，提出有理有据的解决问题对策，建立以问题为导向倒逼推动改革创新的机制。选准着力点和突破口是做好科学决策关键，改革创新和依法行政必然要立足当

11、前，从实际出发，又要着眼未来，从最需要、最薄弱、最难啃的地方入手，实现依法行政和改革管理创新的新突破。既讲方法不蛮干，又要依法依规不逾矩；既要积极创新，又要稳步向前。（二）创新的保障在于做好行政监督当前烟草专卖执法监督以内部监督为主。由于我国没有单独的法律法规规范执法监督，主要是靠一些法律法规条文和规范性文件。由于没有上位法可循，各地方各行各业对监督活动的做法差异非常之大，行政执法监督的权利来源和保障等一系列问题并未明确，当然力度和效果就有着相当大的差异。因此，要在原有基础上做好监督工作，依法逐步完善监督规范，加强监督主体地位，完善执法监督程序、责任等。其次要注重监督范围，包括对行政执法人员行

12、为的监督、对其执法资格的监督，其中既有对抽象行政行为的监督，也有对具体行政行为的监督。更进一步讲，要还包括对执法行为合法性、合理性的监督。这是一个全程性监督，应当贯穿于行政权力运行的全过程，是对行政行为的事前、事中、事后的全程监督。如对执法人员主体资格的审查属于事前监督，查办案件过程记录属于事中监督，错案纠正或行政处分惩戒属于事后监督。从创新方面来讲，当前的行政执法监督还属于被动的状态，主要由行政相对人的举报、投诉、定期检查而启动，主动开展较少。形式也相对单一。笔者认为可以从几个方面加强：一是增加行政相对人及第三方的评价意见，增强公信力，同时加强专卖执法工作的同级监督和上级监督。二是建立健全行

13、政处罚案件、行政复议案件、行政诉讼案件和行业相关规范性文件的备案监督管理制，实现执法过错责任及时追究，责任及时明确。三是进一步推进“阳光执法”。坚持以人为本，文明执法的理念，加强服务意识。及时将执法活动过程结果公开，保障当事人和社会公众的知情权和监督权，让权力在阳光下运行。（三）创新的关键在于加强队伍建设完善人事管理、绩效考评制度是队伍建设的重要保证。落实好了奖惩激励机制，坚持公正选人用人，就能充分调动专卖执法队伍干事创业的积极性。通过建立考核评价标准机制，细化量化人事考核评价指标，增加相关制度细则的可操作性，进一步形成工作上“比超赶”的积极局面。加强执法业务培训，提高执法队伍素质和能力是队伍

14、建设的重要环节。首先要针对不同岗位职责要求，分层次、有重点开展专门培训、定期培训，建立相应制度，优化在岗培训、脱产学习、在职进修等培训制度。其次在课程设计要突出创新性和实用性。法律法规培训不仅仅是知识理论的学习，还应当创新教学观念，以案说法解决实际执法过程中发生的现实问题，也要通过不同科目的教学优化执法人员的知识结构，培养执法人员面对新形势、新任务的应变能力。加强廉政教育，建设政治过硬的执法队伍是队伍建设的必然要求。要充分发挥党员模范带头作用。执法人员特别是党员干部要坚定理想信念，锤炼坚强党性，提升思维层次，把创先争优作为改革创新和依法行政的强大助力。（四）创新的依托是现代科技手段当前信息技术发展快速，烟草专卖管理工作也要适应和融入其中。在优化办证服务方面，可以进一步减少审批事项，优化审批流程，笔者认为可以建立网络初审与现场办结制。通过网络进行登记和初审，然后再现场实现直接办结，提高申请人办证效率，真正实现“一口清、一纸明、一站式”的行政理念。尝试利用网络平台进行在线咨询解释、登记服务，通过开通QQ在线咨询或公众微信号，为群众提供更便捷的网络咨询，如果网络技术允许，并且在法律法规允许范围内，逐步推行网上登记，将进一步推进零售许可证新办、延期效率。其次可以借鉴银行等行业的做法，在窗口设立电子显示屏，一方面可以宣传烟草