中国基层政府的财政状况课件

1、中国基层政府财政状况分析 湖北省襄阳县、河南省鄢陵县、江西省泰和县案例研究前言目前县乡财政收支活动具有很大的隐蔽性，为了对农村公共财政活动的真实面貌作出分析，分别对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县三个案例进行了剖析。这三个县都位于中国中部地区，都是典型的农业县，经济发展水平在中部地区居中等或中上水平。从人口和资源分布情况、交通条件、产业构成、经济发展水平等各个方面来看，这3个县在传统农区均具有较好的代表性。一、乡镇财政赤字与负债的现状 乡镇财政赤字是指在乡镇财政年度决算中支出大于收入的缺口，在具体会计处理时，体现为赤字。一般来说，乡镇赤字的弥补主要是通过举借债务进行的，成为乡镇的存量债

2、务，举借弥补不足的部分就造成了拖欠(如欠发工资、欠工程款等等)，构成了乡镇的隐性赤字。隐性赤字指已发生而未在决算中反映的赤字，它是必须由财政承担的缺口，一般指财政预算挂账和财政欠预算单位经费(即隐性债务)，最终也是乡镇总体债务的组成部分。隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。 “吃饭”财政 在调查的三个县中，泰和县财政情况最好，但是就该县目前财力而言,只能勉强保证工资的发放。2000年该县主要支出项目中，生产建设性支出占的比重约为27.3%，行政事业费支出占的比重约为71%。 鄢陵县的财政已到了什么都不干，工资

3、也无法保障的地步。该县工资不能按时、足额发放，拖欠工资问题严重。以该县目前的财力，仅保工资仍有3-4个月的缺口。 二、乡镇财政赤字与负债的形成原因与危害 乡镇赤字与债务的形成与扩张实际上是长年积累的结果，只不过随着近年来体制改革的深化而逐步“显山露水”，或进一步加剧。其原因较为复杂，有制度政策的客观因素，也有监管失当的主观因素，但在深层次上则与我国经济转轨时期政府职能转换不到位、政府间财政分配关系不规范密切相关。 (二)政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。 1乡镇政府包揽过多经济管理职能。 2不顾本地条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。现行的干部考核制度过分注重干部的政绩，却

4、忽视了离任审计的制约。3机构臃肿、财政供养人口失控。4乡镇财务管理混乱，缺乏监督机制。 县乡机构膨胀问题 1县级机构比乡镇机构膨胀更厉害。 2事业单位比行政部门的机构膨胀问题要严重的多。 3具有行业管理职能又有某些服务功能的机构，其行政机关或事业单位都存在急剧膨胀的机制。 （三）县乡财政负债严重，基层政府财政风险不断加大。财政压力迫使基层政府大规模举 债。合作基金会贷款本息、世行 贷款、财政周转金用中央税收返 还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返 还“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，银行将直接从财政资金户中扣还，导致工资和正常的办公费将难以拨付 。 (四)乡镇财政赤字与负债的危害。

5、1.影响了基层政权的正常运转，增加了整个财政的风险。乡镇巨额赤字与负债如果不能及时有效解决的话，必然会牵连上级财政，成为引发整体性财政风险的一个重要因素，危及政府信誉，造成极其不良的影响。 2.巨额赤字与债务可能会进一步加重农民负担，阻碍农村税费改革的顺利进行。（1）在政府负债中，有一部分是向农民个人借款(打白条)、抬款(高利贷)，这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响，会进一步加大县乡财政的压力。（2）税费改革后，收费取消，乡镇总财力减少，即使上级财政帮助解决了旧债，乡镇政府仍面临大量支出的压力，很快将迫使乡镇政府为维持运转而变相地向农民伸手，造成农民负担的反弹。

6、乡镇赤字和过度负债问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。解决乡镇赤字与债务的总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，即属于运作问题的通过加强管理解决，属于政策问题的通过加强民主决策、提高决策效率来解决，属于制度问题的则通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实，由近及远，注重可操作性。 三、解决乡镇财政赤字与负债的对策乡镇赤字和过度负债问题由来已久，根源复杂、牵涉面广、化解难度大，如果没有切实可行的具体措施，没有全方位的综合治理和深层次的改革，很难从根本上解决问题。解决乡镇赤字与债务的

7、总体思路应该是针对其发生的原因而采取标本兼治方式进行，即属于运作问题的通过加强管理解决，属于政策问题的通过加强民主决策、提高决策效率来解决，属于制度问题的则通过改进和完善制度设计来解决，而且要基于现实，由近及远，注重可操作性。 (一)政策和管理层面的解决措施。 1要树立危机意识，建立领导责任制，遏制乡镇赤字与债务。2采取切实有效的措施消化现存债务。在调查研究的基础上，因地制宜、分类指导，逐个乡镇确定发展规划和目标任务，制定切实可行的过渡措施，把工作做得深入细致、扎实有效。 3采取种种措施内在地防止乡镇产生新的赤字和债务。在这方面，首先要适当集中乡镇本级可用财力，加强财务管理，提高乡镇资金的使用

8、效益。 具体做法1)大力精简财政供养人口，遏制和削减行政经费的扩张。 2)推行综合预算。综合财政预算管理延伸到乡级是规范壮大乡镇财政的重要举措。3)强化收入征管。乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段性普查与经常性调查形成制度，增加工作的主动性，逐步降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成和及时入库； 6)上级政府理应给予的援助和配套改革措施 。首先要进一步建立规范的政府间分配体系，从制度上给予乡镇政府较为充实的财力，如相对独立的税种(如财产税)，给予乡镇更大力度的、规范的转移支付等。 其次要杜绝非规范的负担转移现象，如取消项目匹配的政策，政策性的增支部分应由上级政府合理负担。与此同时，国家应适当加大对乡村基础设施建设的投入，以减轻乡镇政府的负担，减轻农民的负担。4发挥地区优势和资源优势，发展乡镇经济。原则上，乡镇政府不应该再自办乡镇企业(因为政企分开是大势所趋)，但可以采取种种便利措施(如信息技术支持、贴息等等手段)，突破经济成分的界限，放手发展个体私营经济，充分发挥其市场优势，多业并举，促进农村产业结构的转变和均衡协调发展。 2在确实需要保留乡镇政府的地方，要转换政府职能、精简人员、撤并乡镇。首