财政透明度与政府会计改革

1、财政透明度与政府会计改革近年来，国际货币基金组织一直致力于在全球范围内推动各国建立良好的财政管理体制，并且认为进步财政透明度1是改善财政管理的关键之一。为此，国际货币基金组织理事会于1998年先后通过了?财政透明度良好做法守那么-原那么宣言?和?财政透明度手册?2，并在2001年对这两个文件进展了修订。我国作为国际货币基金组织的成员国之一，需要对这些规那么予以积极关注。一方面，随着我国市场经济体系日益完善和公共财政体制改革的逐步深化，我国社会各界对财政信息的需求日益进步。另一方面，由于我国在世界经济中地位的进步，以及政府海外筹资的增多，国外政府和投资者也越来越关注我国的财政信息。因此，我们有必

2、要研究和借鉴国际货币基金组织关于“财政透明度的要求，从各方面着手，进步我国的财政透明度。国际货币基金组织?财政透明度手册?的核心要求是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息，并对公开财政信息的内容、程序以及如何确保这些信息的质量进展了详细标准。而编制和公布政府财务报告是向公众提供这些财政信息、实现财政透明的重要途径，因此，国际货币基金组织?财政透明度手册?势必会对各国的政府会计改革产生较大影响。本文简单介绍了?财政透明度手册?的根本要求，并分析了它对我国政府会计改革的影响，以期可以有所借鉴。一、国际货币基金组织?财政透明度手册?的根本要求所谓“财政透明度，是指“政府向公众公开政府的构造和

3、职能、财政政策的目的、公共部门账户和财政预测等信息的程度。国际货币基金组织对财政透明度提出了以下四个方面的根本要求。一政府应当首先明确其作用和责任清楚地界定政府的范围是明确政府作用和责任的前提。国际货币基金组织?财政透明度手册?的涵盖范围是广义政府有时也扩大到公共部门，并建议各国遵循结合国?1993年国民账户体系?中关于广义政府的定义进展界定。?1993年国民账户体系?中指出，广义政府应当包括“所有以履行政府职能为其主要活动的实体，相关界定见图1和图2.此处有公式或插图此处有公式或插图在清楚界定政府4范围的根底上，政府应当明确其构造、职能、内部分工以及与其他公共部门有时扩大到某些私有部门之间的

4、关系，并予以公开说明。二政府应当向公众提供全面的财政信息政府向公众提供全面的财政信息包含两个层次：第一，“全面的财政信息包括哪些方面的内容；第二，这些信息应当如何提供。?财政透明度手册?指出，向公众提供的财政信息至少应当包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的合并财务状况等。这里要求的预算信息涵盖了所有的预算和预算外活动，包括年度预算和预算的执行情况、相关年度预算的比拟信息、将来年度的预测情况以及预算外资金的明细情况等。资产和负债信息的提供那么主要是以资产负债表为载体，辅之以表外披露的形式。政府应当在资产负债表内披露所有的资产分为非金融资产和金融资产和负债包括公共债务和其他负债，可以按照到期

5、时间长短、国内和国外负债等进展分类，故采用权责发生制会计是必须的。同时，政府应当对或有事项、税收支出和准财政活动进展充分的披露，在可能的情况下予以计量并考虑在表内确认。此外，为了反映各级政府的整体情况，国际货币基金组织要求编报各级政府的合并财务报告，甚至整个广义政府的合并报告。为理解脱政府的受托责任，赢得公众的信任，公布财政信息、实现“财政透明应当作为政府的一项法律义务。政府应当以明确的法律条款标准财政信息提供的时间、频率以及公开方式等。三政府应当适当公开其预算编制和执行过程，并向公众提供预算报告?财政透明度手册?对预算信息方面的要求是对第二点根本要求的补充，这是由于预算是各国政府财政政策的主

6、要工具，预算信息也就成为“财政透明度的重要内容，因此单独作为一个方面，以作进一步的说明。?财政透明度手册?要求政府适当地公开其预算编制和执行过程，这里之所以说“适当，是因为有些预算过程过于敏感，而且公布预算所有阶段的本钱可能过高等原因。在向公众提供的预算报告中，政府应当说明财政政策的目的、宏观经济的框架、预算政策和主要财政风险等。而为了表达信息提供的定期性和及时性，预算报告应当包括年报、半年报、季报和月报。此外，在预算执行过程中，应当建立健全内部控制制度，并在此根底上进展有效的内部审计。在标准预算会计制度时，国际货币基金组织强调，它完全支持权责发生制的?国际公共部门会计准那么?和?政府财政统计

7、手册?，并规定应当采用权责发生制会计，在此根底上同时提供现金流量表。国际货币基金组织认为，进步“财政透明度所要求的很多做法都必须通过采用权责发生制会计来解决，比方，财政风险的评估和披露，预算工程的投入产出分析，政府财政状况指标如政府总体差额的计量等，而收付实现制会计无法满足这些要求。国际货币基金组织指出，只有采用权责发生制会计才能全面反映政府的资产和负债，涵盖政府的所有公共交易。比方，对于政府对供给商、雇员和养老金领取人的拖欠款，采用收付实现制就会低估政府的实际赤字，另一方面，政府应收未收的税款拖欠量也很大，也需要予以反映。四政府应当保证政府报告中财政数据的真实性2001年，在对?财政透明度良

8、好做法守那么?进展修订时，其他方面未做大的改动，但是对于如何保证财政数据的真实性的内容那么作了较大的修订和充实，修订前注重的是通过外部监视确保财政信息的真实性，而修订后那么更强调数据自身质量的进步。国际货币基金组织认为，保证财政数据的真实性应当通过到达高质量的数据标准和进展公开、独立的监视两个方面来施行。到达数据质量标准主要包括对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的穿插核对和与其他数据的协调，并通过有效的内部控制包括内部审计来实现。公开和独立的监视那么包括国家审计机关的独立审计，外部专家对财政和宏观经济预测的评估以及国家统计机关通过独立编制财政统计数据来对财政数据的质量进展核

9、实。对此，国际货币基金组织建议，各国政府的政府会计和财务报告应当参照?国际公共部门会计准那么?，这就是它认为的“高质量的数据标准。国际货币基金组织认为，宏观的财政数据必须通过微观的会计系统产生，而要保证财政数据的真实性，就必须从会计标准的制定着手。此外，还需要通过独立的外部审计，辅之以国家统计等，对政府财务报告的真实性把最后一道关。二、国际货币基金组织?财政透明度手册?对我国政府会计改革的影响从以上的分析可以看出，国际货币基金组织在?财政透明度手册?中要求各国政府公布政府的构造及各部门之间的关系和各自的职能，以预算报告和财务报告的形式全面、及时地向公众提供包括预算信息在内的所有财政信息，并通过

10、内部控制、独立国家审计等确保公开信息数据的真实性。其中，尤其强调应建立全面、统一的会计标准包括预算会计和政府会计，以反映政府的资产、负债、收入、支出等，并指出应尽可能参照?国际公共部门会计准那么?，而且会计标准的制定必须公开。一对政府会计范围的影响在开场着手研究和制定我国政府会计准那么时，首先需要解决的问题之一就是政府会计的范围，这包括两个方面：第一，政府会计应当涵盖哪些部门和机构；第二，政府会计核算这些部门和机构的哪些活动。对于政府的范围和活动，?财政透明度手册?的定位是“广义政府，并将其定义为“所有以履行政府职能为主要活动的机构，因此“包括所有中央政府单位和次级政府单位，预算外基金以及所有

11、主要提供非市场性效劳、由政府单位控制并提供主要资金来源的非营利机构。这里的政府职能是指，通过提供非市场性效劳，以及收入与财富的再分配来履行公共政策的相关职能，其资金来源主要来自于税收收入和非政府部门的其他强迫性收费。国际货币基金组织认为，“所有的政府职能均为财政活动。然而，一些财政活动是由主要从事货币或商业活动的非政府公共部门机构执行的，这类活动被称为“准财政活动。?财政透明度手册?要求“将政府与其他公共部门机构即中央银行、公共金融机构和非金融公共企业区分开来；同时，“假如其他公共部门从事了广泛的准财政活动，那么应在涵盖公共部门的财政报告中予以反映。上述部门间的关系见图3.此处有公式或插图因此

12、，政府会计改革的第一步应当是界定政府与政府职能。我国改革开放以前执行的是高度集中的方案经济。改革开放之后，尽管国有企业进展了重大改革，政府职能也得到了很大转换，但是，事业单位、国有企业和非营利组织等的职能和性质至今仍然纷繁复杂，因此，对政府与政府职能的界定将是一项非常复杂的工作。对此，?财政透明度手册?中提出的遵循?1993年国民账户体系?进展界定的建议值得我们参考。二对政府财务报告内容的影响关于政府财务报告的内容，即在政府财务报告中应当披露哪些信息，与政府会计标准的范围亲密相关。应该讲，但凡纳入政府会计范围的机构和活动，均应在财务报告中提供相关信息；但是，反之并不尽然5。根据国际货币基金组织?财政透明度手册?，向公众提供的财政信息至少应当包括以下五个方面：第一，政府财政活动的所有信息，包括1中央政府预算和预算外的全部活动；2中央政府的合并财政状况；3以前两个可比年度的预算执行情况；4对以后两个年度主要预算情况的预测。第二，其他公共部门的准财政活动，比方公立学校和医院以低