发达国家的公路建设与环境保护一

1、发达国家的公路建设与环境保护一摘要：本文以加拿大、美国为代表介绍了西方发达国家公路建设与环境保护工作的基本情况、特点，分析对比中国公路环境管理的体制与努力方向，提出了进一步改进中国公路环境保护管理工作的初步意见。关键词：发达国家；公路建设；环境保护一、前言在我国社会经济迅猛发展，越来越多地融入世界大家庭的今天，我们与国外的技术交流与合作已很频繁，环境保护方面的交流也是很多，我们不仅加入了多项环境保护国际公约，国外的许多新技术与新工艺往往也能很快被引进。 笔者在 10 多年从事公路交通环境保护工作过程中，与来自世行、亚行和其他国外机构的环境保护专家多有接触，与其交流的最大体会是对他们对法律的尊重

2、和对人的尊重。对于国外先进环境保护技术和具体某方面介绍性的文章已很多，笔者近期作为加拿大 PPOP项目的中方执行单位访问了加拿大，并与加方有关人员有较多的交流。因此，想就笔者粗浅的了解，就加拿大的环境评价制度、公路环境保护工作特点结合国内公路建设环境保护工作谈谈自己的一点拙见。二、环境评价制度的对比2.1 美国、加拿大环境管理法规在发达国家的环境法中， 有关环境评价的法规占有重要的地位， 因此，有必要重点对其环境评价制度进行了解。环境影响评价又称环境影响质量预测评价，是指在某一地区进行可能影响环境的重大工程建设、规划、或城市建设与发展、区域规划等活动之前，对这一活动可能对周围环境地区造成的影响

3、进行调查、预测和评价，并提出防止污染和破坏的对策。其目的在于使环境保护与经济发展相协调；使行政机关对环境价值的考虑科学化、民主化、制度化、职能化。1964 年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上， 首次提出了 “环境影响评价 ”概念。但在世界范围内，美国首开环境影响评价制度先河。 1966 年 10 月，在美国众议员所属科学研究开发小组委员会进行的进展报告中，首次正式采用了 “环境评价 ”这一术语。 1969 年，美国制定了国家环境政策法（NationalEnvironmentalPolicyAct，NEPA），首次规定了环境影响评价（ EIA）制度，同时， NEPA被作为 “保护环境的国家

4、基本章程。 ”1970 年 4 月 3 日开始执行的改善环境质量法是NEPA的很好补充，该法授权国家环境质量局为环境质量委员会提供专业管理人员。环境影响评价制度是美国环境政策的核心制度，在美国环境法中占有特殊的地位。美国自 70 年代初至今，不论是联邦一级还是州一级法律都建立了较完备的环境影响评价法律体系。 美国的环境影响评价制度，不仅为实施国家环境政策提供手段，而且为实现国家环境目标提供法律保障。实践证明， NEPA自产生至今，对美国的环境一直发挥着重要作用，它规定的环境影响评价制度迫使行政机关将对环境价值的考虑纳入决策过程，使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标，改变了过去重

5、经济轻环保的行政决策方式。美国环境影响评价的对象是很广泛的。 NEPA规定，凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动，都必须进行环境影响评价。即是说，由联邦政府行政机关向国会提出的议案、 立法建议、申请批准的条约，以及由联邦政府资助或批准的工程项目、制定的政策、规章、计划和行动方案，都必须进行环境影响评价。谁提出立法议案、规章、政策、计划或项目，谁就要进行环境影响评价。该环境影响评价报告无需经过环境保护管理部门批准，但必须经过他们审核或提出修改建议，最后由批准该议案、规章、政策、计划或项目的行政机关来批准环境影响评价报告。 “对人类环境有重大影响 ”有两个评判标准：背景和强度

6、。背景，指以社会整体、受影响地区、受影响利益和行为地点等方面背景为基础的对行动的环境影响进行分析。强度，指影响的严重程度。这里的 “行动 ”包括新的和正在进行的行动和按照法律规定应当作为但未作为的法律行为。加拿大的环境管理与美国的基本相似。加拿大的环境管理分为联邦、省和地方三级。在安大略省，根据省的规划法和省的环境评价法，与土地使用和开发有关的活动都必须进行环境评价。 其规划法主要是指导省内地方政府准备一个官方计划（ offcialplan）,按照规划法，开发商和政府必须准备一份环境影响报告（environmentalimpactstatement ）,对 EIS的要求类似与 环评法类别评价（

7、 CLASSEA）下提供的 ESR报告（ environmentalstudyreport ）。安省的环评法于 1977 年生效，根据环评法，对个别评价（ EAs）、类别评价（ classEA S）、设计要求及申报要求等均作了规定。对类似大型新建公路项目要进行个别评价，要求有综合的咨询程序、对路线及替代方案详细的环境检查以及对所有环境影响减缓措施的综合分析。个别评价要求首先完成工作大纲（ TOFR）并提交环境与能源部长，在大纲批准后要进行包括咨询在内的详细的环境评价研究， EA 完成后就提交环境与能源部，在报纸上要发布消息，公众有 30 天的时间来发表意见，同时包括其他机构意见的政府检查也将被

8、执行。 根据项目情况，部长可以做出以下决定：批准 EA、有条件批准 EA、将 EA的部分或全部进行调解、提交 EA的部分或全部给环境评价委员会进行听证、否决项目。类似省级公路拓宽及地方道路项目只需进行类别评价，类别评价不要求进行个别评价那样详细的调查，其工作周期也较短。2.2 中国的环境评价制度与环境管理我国 1979 年环境保护法（试行） 最先引入了环境影响评价制度。现行环境保护法（1989 年）第 13 条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。 1986 年颁布的建设项目环境保护管理办法及 1998 年 11 月颁布的建设项目环境保护条例 ，对环境影响评价制度作了修改、补充及更明

9、确的规定，从而在我国确立了环境影响评价制度。 1994 年国务院批准颁布的中国 21 世纪议程在第 3 章“与可持续发展有关的立法与事务 ”中提出： “在有关立法中，规定建立 可持续发展影响评价制度 ，要求政府部门对可持续发展可能产生的影响做出评估。 ”此外，在各种污染防治的单行法规中，也对环境影响评价制度作了规定。如：水污染防治法第 13 条规定，新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施所做的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价，规定防治措施； 海洋环境保护法第10 条和大气污染防治法第9 条也作了类似规定。为促进环境与发展的综

10、合决策，实现经济、社会和环境的协调发展， 我国环境影响评价法 已于 2002年 10月 28 日经九届全国人大常委会第三十次会议审议通过， 将自 2003 年 9月 1日起施行。我国环境影响评价制度的评价对象主要是建设项目。此外， 建设项目环境保护管理条例在附则中规定 “流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。 ”另外，还拟对一些重大产业规划、计划等进行环境影响评价。但目前法律、法规对区域开发如何适用环境影响评价制度缺乏具体规定，实际操作很难。新通过的环境影响评价法扩大了环境影响评价制度的适用范围，将对环境有显著影响的区域开发、产业发展、

11、自然资源开发的政府规范性文件，编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划，列入环境影响评价之列，不能不说是环境立法的一大进步。迄今为止，国家共颁布了 7 部环境保护法律、 10 部相关资源法律和 30 多件环境保护法规，发布了 90 余件环境保护规章，制定了 427 项国家环境保护标准，地方性环境保护法规达 1020 件。可以说，我们已建立了一套较完整的、有中国特色的环境保护法律法规体系，也制订了成套的较齐全的环境标准体系。环境保护工作的地位空前高涨，环境保护的意识已逐步深入人心。三、加拿大公路环境保护工作介绍在加拿大短暂的工作访问过程中，我们发现加拿大人对环境法规执行毫不含糊，但对具体的环境保护措施则比我们更实事求是，并不盲目求新、求大。对公路建设项目的环境保护措施，一般由交通部、资源与环境保护部进行协商，确定后由交通部组织实施。因此，在加拿大并无类似我国的工程竣工环境保护验收程序。以下就我们访问的安大略省为例进一步进行比较。安大略省位于加拿大南部，是加拿大最大的省份，人口约 396 万。安