2022年产业政策的基本理论研究分析

1、2022年产业政策的基本理论研究分析1、产业政策的理论背景“产业政策”在过去数十年间，屡见于政府政策文件和各大新闻媒体报端，成为国 民经济研究和运行态势研判的重要抓手。追本溯源，产业政策最早见诸于官方话语 体系，是于 1986 年经全国人大六届四次会议审议批准的中华人民共和国国民经济 和社会发展第七个五年计划（简称“七五计划”）。关于产业政策的定义，到目前为止尚无完全统一的界定。比较具有代表的认识大致 可以梳理为以下三点：（1）产业政策是一套系统性的顶层设计，是政府部门自上而下推动的经济结构演变 的政策目标和政策措施的总和。（2）产业政策是政府宏观调控的一环，是对基于市场化资源配置的产业结构进

2、行定 向干预的系列政策总和。（3）产业政策的本质是结构政策，其他政策应与之呼应，共同形成引领国家经济社 会发展的政策体系。从宏观经济三大政策（增长政策、稳定政策和结构政策）的视角看，产业政策事实 上构成了宏观三策的交汇点，因而无论是在促进经济增长、逆周期调控熨平经济波 动和改善经济各部门之间的资源配置效率，产业政策都具有不可替代的特殊和关键 性作用。图：产业政策在国民经济体系的地位我国国内产业政策的政策渊源，发端于 1979 年 4 月 5 日-28 日中共中央工作会议提 出的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。国内推行强有力产业政策的必要性在 于以下四点：（1）从国际经验看，二战以来快速实现

3、工业化、从发展中经济体跻身发达经济体的 国家和地区，大多奉行产业政策的引领效应；（2）我国在经济体制转轨时期，市场机制的有效性和广泛性难以被充分验证，部分 要素配置的失衡会导致产业结构失衡，最终对国内经济发展造成负面影响，这就需 要产业政策的及时干预；（3）结构失衡问题并非短期现象，问题的化解需要久久为功，这就决定了国内产业 政策必须从大处着眼、长期系统性规划，不能局限于一时一地；（4）产业政策兼具稳定性和灵活性，政策空间弹性较大，为经济建设提供了较大的 回旋余地，有利于增强增长韧性。各大经济体推行产业政策主要依据，通常在于“市场失灵”和“后发优势”这两点 理论，我国也不例外。市场失灵是指，受

4、垄断、外部性、公共品和信息不对称等因 素影响，市场机制在进行资源配置时，不能自发达到帕累托最优均衡，从而在资源 配置过程中失去应有效果的状态。市场失灵最终会导致收入分配不公、公共资源提 供不足、失业、负外部性使得全社会承担少数人造成的成本等负面效应，因此需要 公共政策予以调整和规范。“后发优势”（Late-Mover Advantage，又被称为次动优势）则是指，后进工业国在 推进工业化时所具备的有利竞争条件。这一理论主要由美国经济学家亚历山大格 申克龙（Alexander Gerchenkron）所归纳总结。在格申克龙的理论中，后进工业国可 以通过引进先进工业国的资金、技术和设备等外在条件，

5、通过替代性战略，在较短时间内以较高的水平完成工业化。从结构主义经济学的视角看，一个经济体的增长和发展受其产业结构的影响较大， 如果能持续按照比较优势构建经济体内部各部门的比例，则经济体会不断积累相对 最优的资本，从而在结构转换间保持相对较高的经济增速，以较短的时间、较小的 代价，完成工业化。通过适当的运用产业政策，经济体能够实现区域协调发展，减 少甚至消除结构性不平衡造成的贫困。在这个过程中，顶层设计和制度安排就扮演 了至为关键的角色，需要决策者充分认识产业政策的特点。一是认识到最优产业结构是时变的。经济体的自然禀赋并非一成不变，人口、资本 和技术进步等要素会随着发展阶段的不同而出现相对变化，

6、这就意味着生产范围、 市场规模和交易成本等基础因素也在不断变化。经济体产出的边界曲线取决于基础 性因素的边际替代率，最优产业结构同样受其制约。二是产业政策应当是连续的。经济体的发展阶段并非是“发展中经济体”和“发达 经济体”二元分割的，而是对立统一的一条连续发展路径。在这个路径上，经济体 从相对低收入的农业经济向相对高收入的后工业化经济转型，是整体的大方向；任 意阶段环节的经济体，在具备充足的基础性因素和产业升级条件后，都将以自己的 方式实现工业化。三是产业政策仍然要遵循市场规律。产业升级的本质是创新，公共知识的创造和消 费是引领产业变革和技术革命的关键。若采取封闭僵化的管理体制，是无法适应快

7、 速变化的外部环境和产业趋势的。为此，保持开放的姿态，以改革促发展，尊重市 场化规则，是产业政策取得成功的先决条件。2、产业政策的历史沿革国内产业政策的演进，大致可以被划分为两个大阶段、五个小阶段。其中，“两个大 阶段”是指国内产业政策体系从选择性产业政策向功能性产业政策过渡的历史进程， “五个小阶段”则是按照时间线所划分的、改革开放以来的每段时期中，我国产业 政策的侧重点的变迁。选择性产业政策是政府直接改变产业间资源分配和经营活动的宏观管理手段。选择 性产业政策的理论依据是规模经济和市场失灵等学说，日本、韩国等东亚经济体都 曾采取过类似措施促进经济增长。选择性产业政策的调节范围包括市场准入门

8、槛、 投资强度、要素流通、资源品价格等，在调节过程中，政府会主动采取补贴、退税 或其他行政性举措进行干预并选择企业对象，以达到政策目的。功能性产业政策是政府通过建设商业环境，间接引导经济结构调整的宏观管理手段。 功能性产业政策的核心是“竞争中性”，即政府部门在经济建设的过程中，主要承担 交易制度完善、营商环境改进、竞争公平维护和创新创业支持等公共服务供给职能， 同时对劳动者技能教育予以培训提升，引导劳动力结构适应产业结构的大政方针。 在功能性产业政策体系下，市场在资源配置中起基础性作用，价格机制在产业结构 变化中为关键信号，政府为市场提供制度环境建设和法治保障。从国际经验看，日 本于上世纪 7

9、0 年代开始采取“最大限度利用市场机制”方略、韩国在 1985 年颁布 产业发展法减少政府干预、欧洲在 1990 年提出“服从竞争原则”的产业政策等 实践，都表明在渡过特定历史阶段后，选择性产业政策体系向功能性产业政策体系 转换，是有利于经济发展和产业建设的选择。围绕产业政策在国内演进的不同阶段，我们大致可以看出五个历史时期的侧重点各 有所不同。（一）19781988：理念引入自党的十一届三中全会后，“以经济建设为中心”成为时代命题，国内的产业结构调 整、商品流通和分配方式、资源要素定价等，都需要引入新的宏观管理模式以提振 活力。在 1980 年代初期，日本的经济高速增长为我国改革方向提供了良

10、好的参考和 借鉴样本。日本政府通过强有力的产业政策，扶持战略性产业发展、引导产业结构 升级，取得了巨大的成功。1985 年，我国国务院发展研究中心组织了一系列对日本 通产省产业政策制定和出台的学习活动，同年在“中日经济学术交流会”上，中日 双方就产业政策的意义，也进行了颇有成效的交流。1987 年，党的十三大报告提出：“新的经济运行机制，总体上来说应当是国家调 节市场、市场引导企业的机制”，国家计委随后于 1988 年成立产业政策司。在理 念引入阶段，我国更多的吸收了选择性产业政策理论及其实践的成果，自此产业政 策融入了宏观调控，成为政策工具的重要组成部分。（二）19891993：初步尝试19

11、88 年，国家计委向党中央提交的报告中分析认为，国内产业结构矛盾主要来自于 机制紊乱，主要体现在两个方面：（1）非经济垄断；（2）过度竞争。产业政策的思 路也应该集中于两点，一是改造型政策，目的是重塑产业机制；二是调整型政策， 目的是改善产业组织和结构。在此基础上，国务院颁布了国务院关于当前产业政策要点的决定（国发198929 号）。这是新中国历史上第一份以产业政策为标题的全国性文件。文件提出，“当前 和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是：集中力量发展 农业、能源、交通和原材料等基础产业，加强能够增加有效供给的产业，增强经济 发展的后劲；同时控制一般加工工业的发展，使它们

12、同基础产业的发展相协调”。（三）19942001：体制改革1993 年 11 月 11 日至 14 日，党的十四届三中全会在北京召开。全会审议并通过中 共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定。文件指出：“社会主义市 场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的。建立社会主义市场经济体制，就 是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，社会主义市场经济体制 开始在国内推行。1994 年，国务院发布90 年代国家产业政策纲要，成为中国第一份以市场机制为 出发点建立的产业政策体系。文件指出，90 年代国家产业政策要解决的重要课题是： （1）不断强化农业的基础地位，全面发展农村经济；（

13、2）大力加强基础产业，努力 缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面；（3）加快发展支柱产业，带动国民经济 的全面振兴；（4）合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力；（5） 加快高新技术产业发展的步伐，支持新兴产业的发展和新产品开发；（6）继续大力 发展第三产业。90 年代国家产业政策纲要的重大意义在于，在这份文件颁布后， 计划性质的产业政策逐渐淡出调控体系，主要政策工具转向项目审批、行业准入、 财税金融等手段。（四）20022012：调控强化2001 年，中国加入世贸组织，对外开放进程提速。为应对入世后国际国内的新变化， 党的十六大报告提出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”，

14、并在十六届三中 全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出“继续改善宏观调控，加快转变政府职能”。此后，国务院关于投资体制改革的决定、企 业投资项目核准暂行办法、政府核准的投资项目目录等文件，赋予了国家发展 改革委较大的投资项目审批裁量权。2005 年，国务院颁布促进产业结构调整暂行 规定，为政府部门干预和管理产业领域提供了法律依据。在此基础上，产业结构 调整指导目录问世，提出要通过财税、土地、信贷等政策引导投资方向。2008 年的国际金融危机对国内经济产生了较大影响，在“保增长、扩内需、调结构” 的主旨下，国务院先后通过了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、石

15、化 、轻工业、有色金属、物流等十大行业的产业调整振兴规划。同时，培育经济新 动能也成为了战略支点，国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定为我 国科技创新提供了政策保障。图：国内通胀走势（单位：%）（五）2013 至今：新的探索2013 年以来，随着国内经济增长进入新常态，国内产业生态也迎来新的挑战。党的 十八届三中全会提出，“加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系， 加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更 可持续发展”，推动产业政策适应经济新常态。从国家制造业创新中心建设工程实 施指南和制造业人才发展规划指南等文件和“整体推进，重点突破”等论

16、述 看，功能性产业政策的色彩更为浓厚，而“三去一降一补”等政策也体现了一定的 选择性产业政策的理念。3、产业政策的国际经验有鉴于产业政策的灵活性和高效性，以及其作为沟通市场和政府、宏观与微观、上 游和下游的重要纽带，各国在不同历史时期都曾将产业政策作为经济增长的重要抓 手。同时，由于市场失灵的存在，产业政策在缓解市场扭曲、化解过剩产能方面， 也有极为重要的应用价值。美国对产业政策的运用，可以追溯到上世纪 30 年代。1933 年，Chamberlin 就曾在 其著作垄断竞争理论中，论述了产能过剩来自于不完全竞争市场的组织无效性， 产业政策的及时介入和干预是十分必要的。在 1944 年，美国政府

17、加强了对棉纺、石 化、玻璃、造纸等行业的产业利用率监测，强调了对过剩产能的前瞻预警。纵观美国产业政策的各个历史阶段，我们大致可以将其划分为五个时期：1948 年至 1966 年为高效期，1967 年至 1982 年为冲击期，1983 年至 2000 年为恢复期，2001 年至 2008 年为转折期，2009 年至今为重整期。美国在冲击期所采取的粗钢去产能的产业政策，尤其值得重点研究。在 1967 至 1982 年间，日本、德国的钢铁和汽车工业日渐成熟，新兴经济体的棉纺织工业、食品加 工行业等产业也取得了长足的进步，这都对美国本土的产业形成了直接竞争。70 年 代起的石油危机使得美国陷入滞胀困境

18、，传统劳动密集型和高能耗、高污染的行业 产能过剩现象十分严重，初级金属制品产能利用率下降 27.9 个百分点。在 1976 年，美国粗钢产能利用率超过 80%，至 1982 年则骤降至 46.5%。针对钢业 行业严重的产能过剩问题，美国于 80 年代启动了一系列旨在调整行业结构的改革 措施，我们将系列政策梳理如下：（1）减税降费：颁布经济复兴法案，下调个人所得税、资本利得税、公司税， 允许钢铁行业加速折旧；（2）限产：实施钢材自愿限产协议，稳定钢价；（3）引入竞争：降低外资准入门槛，引入外国企业参与美国钢铁制造市场竞争。在系列政策的组合拳下，1997 年美国的钢铁行业产能利用率恢复至 90.3%，产能问 题得以妥善处置。从美国的案例中，我们可以发现，产业投资不足和产能过剩往往 互为镜像，都需要产业政策的及时介入和干预。但是，产业政策不宜以命令式调控 方式出现，以政策引导市场价格信号，往往能取得更好的成效。产业政策的另一个借鉴是日本。同样，日本的产业发展大致也可被划分为 5 个阶段， 分别是高效期（19561973），转折期（19741990），泡沫期（19912000），恢复期 （20012007）和迷失期（2008 至今）。以钢铁行业为例，在泡沫化初期、泡沫化巅峰和泡