PPP融资模式在我国公共事业中的应用及发展

1、PPP模模式在我我国公共共事业中中的应用用与发展展摘要：项项目模式式在中国国公共事事业的成成功应用用说明实实现投资资渠道多多元化特别是是吸引社社会资本本进入公公共事业业领域是是加快我我国公共共事业项项目管理理发展的的必由之之路。现现阶段在在中国公公共事业业项目管管理中进进一步推推广模式式存在一一些问题题应制订订相应的的对策。 公共事事业管理理组织，在国外外多称为为非盈利利机构（简称），即不不以盈利利为目的的向社会会提供服服务的组组织。组组织性、民间性性、非盈盈利性、自治性性和志愿愿性是公公共事业业管理组组织的五五大特征征。而我我国的社社会公共共事业组组织在民民间性这这一特点点上是不不同于国国外

2、的公公共事业业管理组组织的它主要要包括事事业单位位和民间间组织。 发达国国家在世纪纪近百年年的发展展中，公公共事业业管理在在其政治治、经济济、文化化生活中中发挥着着巨大的的作用，因此从从上个世世纪年代开开始，随随着公共共事业社社会化进进程的开开始与公公共事业业管理的的发展，我国公公共管理理领域的的投融资资额已经经逐年上上升，投投融资渠渠道也加加快了多多元化步步伐。市政公公用事业业特许经经营管理理办法从年年月日起开开始实施施，这是是我国第第一部市市政公用用事业特特许经营营制度的的规章，也是我我国在公公共事业业社会化化进程的的重要里程程碑。 一、项项目融资资模式的的组织形形式及其其代表性性模型 （

3、一）融融资模式式的组织织形式 项项目（）融融资模式式也可称称为“公公私合营营”融资资模式。它指的的是公共共部门与与私人企企业合作作模式，是指政政府、营营利性企企业和非非营利性性企业基基于某个个项目而而形成的的相互合合作关系系的形式式。通过过这种合合作形式式，合作作各方可可以达到到与预期期单独行行动相比比更为有有利的结结果。合合作各方方参与某某个项目目时，政政府并不不是把项项目的责责任全部部转移给给私人企企业，而而是由参参与合作作的各方方共同承承担责任任和融资资风险。 是一个个完整的的项目融融资的概概念，它它是以项项目为主主体的融融资活动动，是项项目融资资的一种种实现形形式，它它的组织织形式非非

4、常复杂杂，有可可能包括括营利性性企业、私人非非营利性性组织，也可能能有公共共非营利利性组织织等等。各合作作方之间间不可避避免会产产生不同同层次和和类型的的利益和和责任的的分歧，但是政政府与私私人企业业一旦形形成相互互合作的的机制，各合作作方的分分歧就会会模糊化化，在求求同存异异的前提提下，共共同完成成项目的的既定目目标。项项目的融融资模式式参与者者在一般般情况下下包括，项目的直直接主办办人投资资者，项项目所在在地政府府，项目目贷款银银行，项项目产品品的购买买者或者者项目设设施的使使用者，项目的的建设承承包公司司，项目目设备、能源、原材料料供应者者，项目目融资、法律、税务顾顾问。图图标示示了这些

5、些因素之之间的关关系及运运作方式式。图中中所标出出的粗线线部分是是融资模模式的前前提，即即在方式式下，首首先要通通过政府府批准成成立项目目公司和和项目管管理公司司，项目目公司和和项目管管理公司司作为政政府批准准的特许许权人进进行投融融资，并并负责提提供建设设、经营营、维护护和管理理工作，同时履履行对投投资人的的偿债义义务。 （二）融资模模式的典典型模型型 国外融融资模式式下的公公共事业业项目建建设已经经比较规规范，所所采用融融资模式式的公共共事业项项目可被被分为三三类，已已有的公公共事业业项目、已有公公共事业业项目的的扩建和和新的公公共事业业项目。可将项项目融资资模式与与公共事事业项目目的结合

6、合清晰化化： ：服服务协议议 ：运营营和维护护协议 ：租赁建设运营 ：建设转移运营 ：建设运营转移 ：扩建建后经营营整体工工程并转转移 ：购购买建建设运运营 ：建建设运运营拥拥有转转移 二、项目目融资模模式在我我国公共共事业中中的优势势、应用用前提及及其发展展 （一）项目融融资模式式在我国国公共事事业项目目管理中中的优势势 随着融融资模式式在我国国公共事事业项目目建设和和管理中中的应用用，将它它们与中中国的国国情相结结合，形形成更多多的有中中国特色色的典型型应用模模型势在在必行。因为在在公共事事业项目目的建设设和管理理上，鉴鉴于我国国的特殊殊国情，加快发发展融资资模式的的优势可可以在以以下几个

7、个方面得得以体现现： 运作作与管理理技术上上的优越越性 因为为在融资资模式下下，政府府扮演的的是投资资经纪人人的角色色，它必必须与盈盈利企业业合作，而这些些参与公公共事业业项目的的战略投投资者是是在市场场机制中中经过优优胜劣汰汰下来的的优胜者，它们可可以在项项目的前前期就参参与进来来，带来来先进的的经营理理念、技技术经验验和管理理模式以以及雄厚厚的资本本，全面面提升企企业的综综合实力力，这样样将会给给公共事事业项目目的运作作与管理理带来勃勃勃生机机。 减轻政政府财政政负担,增加政政府财政政收入 在在我国市市场经济济建设和和发展的的过程中中政府的的投融资资已经在在逐步地地退出竞竞争性生生产领域域

8、,但是是从经济济和社会会发展的的需要看看,我国国政府在在公共事事业项目目投资方方面的压压力仍将将有增无无减。但但这些无无偿投资资全部要要靠政府府财政是是不现实实的,无无论是通通过国债债转贷、地方政政府向银银行贷款款融资、还是国国家向国国际金融融机构、外国政政府或国国际银团团的借款款等融资资方式,虽然能能够缓解解投资短短缺，但但是这些些所有的的融资形形式都是是在单方方面增加加政府财财政压力力和负担担，而且且随着债债务依存存度的提提高这种种融资方方式将会会受到一一定的限限制。因因此，在在投资主主体多元元化的过过程中，部分国国有股本本退出，政府将将获得巨巨额财政政收入；而在多多元化之之后，企企业经营

9、营效益提提高、增增加税收收和余下下的国有有股本的的回报亦亦将有助助于各级级财政收收入。 拓宽宽民间资资本在社社会经济济建设中中的投资资空间 在在公共事事业项目目中采用用融资模模式可以以拓宽民民间资本本在我国国经济建建设中的的投资空空间，使使它在我我国不会会仅仅只只限于批批发、零零售、贸贸易、餐餐饮业、制造、建筑等等行业，而能够够在基础础产业方方面打破破垄断，在除国国计民生生的重大大经营项项目外的的公共事事业项目目，诸如如电力、电信、供水、卫生设设施、运运输等等等方面的的建设和和管理中中发挥作作用，促促使它在在国内经经济发展展中长期期稳定地地发展。 有有助于降降低风险险，建立立相应的的监管体体制

10、 从私私人企业业的投资资风险角角度来看看，由于于合作各各方共同同对项目目运行的的整个周周期负责责，参与与各方重重新整合合，组成成战略联联盟，在在合作关关系中双双方共同同分担风风险和责责任、交交流知识识。同时时我们还还清楚地地知道投投资主体体多元化化正是现现代监管管制度的的基础，因此当当多元化化实现后后，将有有助于建建立独立立、公正正、可行行和高效效的监管管体制。 （二）项目目融资模模式在我我国公共共事业项项目管理理中的应应用前提提 融资模模式是国国际上比比较通行行的建设设公共事事业项目目的方式式之一，在欧美美等一些些国家已已经发展展得较为为成熟，但该模模式应用用于我国国的公共共事业项项目建设设

11、尚处于于研究、探讨和和试验性性的阶段段，结合合我国现现阶段的的国情与与政策以以及在一一些具体体公共事事业项目目中的实实践，可可以肯定定的是这这种方式式在我国国的公共共事业项项目建设设中有良良好的发发展前景景，但是是这种方方式的引引入需要要具备一一些基本本条件： 公共事事业项目目的选择择 并非所所有的公公共事业业项目建建设都可可引进民民间资本本经营，模式并并不能解解决所有有的问题题。“从从国外经经验以及及调查结结果表明明，适宜宜采用方方式的公公共事业业项目，大多是是一些基基础设施施和一些些地方性性的基础础产业，而在我我国可以以在除国国计民生生的重大大经营项项目外的的公共事事业项目目中适当当、适时

12、时地引入入模式。 年年月月日日国务院院国资委委首次明明确七大大行业（包括军军工、电电网电力力、石油油石化、电信、煤炭、民航、航运等等七大行行业）将将由国有有经济控控制，并并提出到到年培培育出至家具具有国际际竞争力力的大企企业集团团，以贯贯彻中央央经济工工作会议议提出的的“以提提高竞争争力和控控制力为为重点深深化国企企改革”。 政策优优惠与扶扶持 要在在公共事事业项目目建设中中采用方方式，必必须解决决建设管管理公共共事业项项目的回回报率问问题。实实际上，这就是是要求政政府在接接受融资资模式时时给予一一定的政政策优惠惠与扶持持，这是是在我国国推行融融资模式式来建设设和管理理社会公公共事业业项目所所

13、必不可可少的条条件。只只有在政政策的扶扶持下，才能保保证公共共事业项项目在上上述融资资模式下下实现建建设、经经营与发发展。 相关关的法律律制度建建设 融资资模式是是一种以以法律制制度为保保障，平平等互利利的合作作关系，能有效效防范合合作各方方的不当当行为对对项目建建设运作作的损害害。这种种模式在在公共事事业项目目建设中中的运用用是在项项目的建建设与经经营的过过程中，在一定定程度上上引入市市场的机机制与原原则，参参与整个个项目的的运作。由于这这种模式式存在国国家、社社会需求求与投资资者、经经营者的的利益相相对独立立性，因因此有必必要建立立相应的的投融资资法律制制度，来来规范模模式下各各方利益益与

14、行为为的兼顾顾与控制制。 （三三）项项目融资资模式在在我国公公共事业业项目管管理中的的发展 从从年到到年，我国政政府开始始并鼓励励国外资资本对我我国基础础设施项项目的直直接投资资，即开开始方式式管理的的试点工工作。这这就意味味着项目目融资模模式在我我国公共共事业项项目管理理中应用用的开始始。通过过方式在在某电站站期工工程的建建设成功功与往后后较多项项目采用用了方式式，我们们获得了了丰富的的操作经经验。 随随着市场场经济向向纵深发发展，公公共事业业民营化化政策障障碍也逐逐渐取消消，年年月月建设设部发布布关于于加快市市政公用用行业市市场化进进程的意意见，以正式式文件的的形式确确定了允允许外资资和民

15、资资同时进进入，公公平竞争争供水、供气、供热、公共交交通、污污水处理理、垃圾圾处理等等市政公公用设施施项目。在年年初，深深圳市政政府决定定对家家国有企企业进行行改制，希望通通过出让让国有股股权，采采取国际际招标的的方式，达到国国有股减减持，引引进外资资，健全全企业的的法人治治理结构构和引进进国外先先进管理理体制的的目的。而这家国有有企业主主要集中中在公共共事业领领域，它它们分别别为深圳圳市能源源集团、水务集集团、燃燃气集团团、公交交集团和和食品总总公司到目前前为止，这家家企业的的改制有有的已经经尘埃落落定并开开始进军军新的市市场，有有的改制制方案还还在审批批的过程程中，不不久也将将完成。年月，

16、中共十十六届三三中全会会决定定指出出，要清清理和修修订限制制非公有有制经济济发展的的法律法法规和政政策，消消除体制制性障碍碍，放宽宽市场准准入，允允许非公公有资本本进入法法律法规规未禁入入的基础础设施、公用事事业及其其他行业业和领域域。许多多公共事事业领域域的项目目建设和和管理工工作都开开始采用用项目融融资模式式。 三、在公共共事业项项目化管管理中推推行融资资方式存存在的一一些问题题及解决决方法项目目融资模模式不仅仅在融资资领域具具有得天天独厚的的优势，而且可可以促进进公共事事业建设设与管理理的运营营机制改改革，加加快实现现产权多多元化提高项项目经营营效率，降低设设施运营营成本。由于模模式应用

17、用的时间间并不太太长，所所以在推推行的过过程中依依然不可可避免地地碰到了了很多的的具体问问题。产产生这些些问题的的原因有有很多，如政府府干涉、不同的的项目背背景以及及文化因因素等。 借鉴各各国政府府对公共共事业项项目应用用融资模模式的扶扶持措施施，针对对以上存存在的问问题，我我国仍然然需要在在政策上上对法律律和金融融两个层层面的健健全和完完善继续续下功夫夫，使得得融资模模式能够够在我国国的公共共事业项项目化管管理进程程中发挥挥其应有有的作用用：（）需要要对现行行的有关关金融的的法律和和法规进进行补充充和完善善。但由由于这是是一项制制度创新新，目前前法律法法规缺位位，有关关政策不不配套，认识还还不尽一一致，有有的难以以摆脱过过去行政政管理的的思想方方法和模模式；有有的片面面追求吸吸引资金金，承诺诺固定的的投资回回报，竟竟授予经经营者年经经营权、可自动动延期次等。这些典典型案例例，皆是是因为合合同或协协议中的的界定不不清所造造成，因因此在相相关的法法律制度度还不健健全的前前提下，我们