乡镇政府环境保护职权的立法考察

1、乡镇政府环境保护职权的立法考察摘要：宪法、组织法、环境保护法及有关地方法规对于乡镇政府环境保护职权的立法规定存在冲突，没有明确乡镇政府作为环境保护独立主体的地位与环境保护作为乡镇政府独立价值追求的要求，致使乡镇政府的环境保护职权没有得到充分发挥。有必要通过完善现有立法对于乡镇政府环境保护职权规定的缺乏之处，强调其所承当的环境保护职权，以促进我国特别是农村地区的环境保护。关键词：乡镇政府；环境保护；职权；立法政府在解决环境问题中发挥着极其重要的作用，是我国环境保护的中坚力量。就目前来看，各级政府环境保护职权是否真正得到重视及行使，是我国环境保护工作能否顺利施行、环境保护目的能否圆满实现的重要因素

2、。根据?宪法?1及相关规定，乡、镇是我国最根本的一级行政区划，是国家在农村地区最根底的一级政权，而乡镇政府那么是我国行政体系中最为根底的一级。作为一级政府，乡镇政府需要依法承当包括环境保护在内的许多职权。乡镇政府的环境保护职权并非一开场就明确规定于我国的各类法律之中，而是随着环境问题的日益凸显和国家对环境保护的逐步认识与不断重视才逐渐出如今有关立法之中。目前，我国的许多宪法类法律、环境保护类法律都以不同方式在不同程度上规定了乡镇政府的环境保护职权。然而，乡镇政府的环境保护职权并未得到应有的重视。乡镇政府环境保护职权的弱化、消失，是农村环境问题日益严重的一个重要原因。一、乡镇政府环境保护职权在宪

3、法类法律中的表达1.宪法及组织法的规定(1)1954年宪法公布之前的规定。在中国人民政治协商会议通过的?中央人民政府组织法?中仅规定了中央人民政府委员会及政务院等中央部门的职权，并没有对地方各级人民政府的建置与职权作出规定。1950年12月，中央人民政府政务院公布了?乡(行政村)人民代表会议组织通那么?和?乡(行政村)人民政府组织通那么?，其中规定乡、行政村人民政府委员会是本行政区域行使政府职权的机构，它由同级人民代表会议选举的正、副乡(村)长和假设干名委员组成。其职权是“执行上级人民政府的决议和命令；施行乡人民代表会议通过并经上级政府批准的决议案；指导和检查乡人民政府各部门工作；向上级反映本

4、乡人民的意见和要求。2(2)1954年?宪法?与?组织法?的规定。1954年?宪法?对地方各级人民委员会(即地方各级人民政府)规定的职权为“按照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作；执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令；按照法律规定的权限发布决议和命令，没有明确提到地方各级政府，包括乡镇政府具有环境保护的职权。但是值得注意的是，1954年?宪法?第六条规定了“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有，并且规定了国务院及地方各级人民代表大会有“保护国家利益、“保护公共财产的职权。3因此，作为国务院下属行政体系的一级以及地方人民代表大会的执行机关，乡

5、镇政府也应该保护这些属于国家利益和公共财产的自然资源。相应的，1954年?地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法?也没有明确规定乡镇政府的环境保护职权。(3)1978年?宪法?与1979年?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?的规定。基于我国环境的恶化和对环境问题的认识，1978年?宪法?第十一条首次明确规定了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。但是，在国务院及地方各级革命委员会(人民政府)的职权中并没有对此作出进一步规定。1979年?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?也没有在地方各级人民代表大会与人民政府的职权中规定环境保护的内容。(4)1982年?宪

6、法?及?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?的规定。1982年?宪法?对环境保护的规定那么更为明确：第九条规定，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。制止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。而同年修订的?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?仍然没有将环境保护纳入地方各级政府的职权之中。(5)1995年?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?的规定。1995年第三次修订的?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?终于对?宪法?的规定和现实的需求作出了回应，县级以上地方各级人民代表大

7、会常务委员会和县级以上地方各级人民政府行使的职权中，增加了“环境和资源保护的内容。4然而，值得注意的是，此次修订及以后对该法的修订都没有再更进一步在乡镇政府的职权中增加“环境和资源保护的内容。2.地方组织法的规定由于1986年?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?已在其附那么中规定了盛自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据该法和实际情况，对执行中的问题作详细规定，因此许多盛市、自治区随后分别出台了有关的地方性法规。笔者对这些地方性法规进展考察后却发现，虽然在?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?中并未对乡镇政府的环境保护职权作出规定，但是各地方性法规中却对此作出

8、了明确的规定。1989年3月?上海市乡人民政府工作暂行条例?规定：乡人民政府的任务包括“制订和组织施行乡村和集镇建立方案，加强公用设施建立、水利建立、土地使用管理和环境综合整治，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境。而在第六条规定了乡政府可以根据工作需要设立环境保护助理，并于第二十三条规定了环境保护助理的三项职权。5同年，?陕西省乡镇人民政府工作条例?(现已失效)规定“乡、镇人民政府负责本行政区域内的土地、矿产、森林等自然资源的管理。做好环境保护、防汛和水土保持等工作。1991年?内蒙古自治区苏木、乡、民族乡、镇人民政府工作条例?规定了苏木、乡、民族乡、镇人民政府“制定苏木、乡、民族

9、乡、镇建立规划，加强公用设施的建立和土地、林地、草原的使用管理，合理利用自然资源，保护和改善生活环境和生态环境的职权。1996年?河北省乡镇人民政府工作暂行条例?规定“加强水利建立、土地使用管理和环境综合整治，合理开发、利用自然资源，保护耕地，改善生态环境和生活环境。可见，这些或早于或晚于1995年?地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?的地方立法对于乡镇政府的环境保护职权的认识并不一样。地方立法并没有将环境保护职权仅限于由县级以上人民政府承当，乡镇政府的环境保护职权非但没有得到否认或回避，反而逐步得到了成认和重视。这点从环境保护职权在所列举的政府职权的位置逐步靠前中可见一斑。二、环境

10、保护类法律、法规的相关规定环境保护类法律、法规对政府环境保护职权的规定与宪法、组织法类法律、法规的规定并不一样。环境保护并不是被作为集中列举的政府的抽象职权之一，而是规定了政府所应承当的关于环境保护的各项详细职权，并且乡镇政府极少作为一个独立的主体出如今环境保护类的法律、法规之中，而是往往隐身于“国家、“一切单位和个人、“(地方)各级政府人民政府这一类语言符号之内。1.乡镇政府承当环境保护职权的立法例(1)国家。我国的环境保护类法律、法规充满着对于“国家的环境保护职权的规定。然而，终究“国家背后所代表的是什么，由什么主体来详细承当“国家的环境保护职权往往并不是很清楚。在各种场景之下，出于不同目

11、的，“国家所代表的主体范围几乎可以被无限扩大，被赋予极为丰富的内涵。正因为如此，笔者认为，至少基于乡镇政府作为行政体系一员所表达的公权利特性，其应该可以被归于“国家这一话语符号之中，换言之，国家的环境保护职权也应该成为乡镇政府的环境保护职权。6?环境保护法(试行)?第三十一条就曾规定，“国家对保护环境有显著成绩和奉献的单位、个人，给予表扬和奖励。?环境保护法?第四条、第五条7，?水污染防治法?第二十二条8，?大气污染防治法?第三条、第八条、第九条9等都规定的是“国家在施行环境保护工作中的职权。这些职权也应该被视为是乡镇政府的环境保护职权之一。转贴于论文联盟.ll.(2)一切单位和个人。?环境保

12、护法?第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进展检举和控告。由于该条采用了“一切单位和个人的表述，那么也就意味着在该法所适用的范围内，任何单位和个人都概莫能外地负有保护环境的义务，乡镇政府也是如此。因此，这也应被认为是对乡镇政府环境保护职权的规定。(3)(地方)各级政府人民政府。以“(地方)各级政府人民政府作为承当环境保护职权主体的立法例数量最多。由于乡镇政府属于政府体系中的一级，因此，但凡对“(地方)各级政府，人民政府的环境保护职权的规定，也就是对乡镇政府环境保护职权的规定。?环境保护法?、?水污染防治法?、?大气污染防治法?等都对“地方各级人民政

13、府的环境保护职权作了规定。(4)乡镇(人民)政府。直接以乡镇政府作为承当环境保护职权主体的环境保护类法律的立法例相对较少，如?土地管理法?规定，“县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，进步耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业消费条件和生态环境。在地方性环境保护法规中，特别是在地方性农业、农村环境保护法规中，直接规定乡镇政府的环境保护职权的立法例那么相对较多，如?河北省农业环境保护条例?、?广西壮族自治区农村能源建立与管理条例?等。2.乡镇政府承当环境保护职权的详细内容综上所述，我国环境保护类法律、法规规定了乡镇政府应承当环境保护的职权

14、。乡镇政府承当的环境保护职权又可以详细分为如下几类：(1)保护环境及环境各要素。乡镇政府负有保护环境，包括水、大气、土壤、海洋等环境要素、自然生态系统区域、自然遗迹、人文遗迹等义务。乡镇政府应对本辖区的环境质量负责，并采取措施保护并改善环境质量。10(2)制定并施行环境保护方案及政策。乡镇政府在制定当地经济、社会开展方案及政策时，也需要制定当地的环境保护方案，并按照方案开展环境保护工作。11(3)防治污染，协调环境保护工作。乡镇政府应当采取有效措施预防和制止环境污染的产生及危害，在出现环境污染纠纷以及发生跨区域的环境保护工作争议时，应当协调解决。12(4)处置环境保护紧急事件。乡镇政府在发生环

15、境污染或资源保护的紧急事件时，需要作出相应的处置。13(5)表彰、奖励保护环境成绩突出的单位和个人。乡镇政府可对本辖区内保护环境有突出成绩和奉献的单位和个人进展表彰和奖励，以促进社会其他单位和个人为环境保护作出奉献。14(6)开展环境保护的宣传和教育。乡镇政府应该在辖区内开展环境保护的宣传和教育，普及环境科学知识，推广有利于环境的科学技术。15三、乡镇政府环境保护职权立法的反思在梳理乡镇政府环境保护职权的立法规定之后，我们不难发现，既有的立法规定不但存在疏漏，而且存在互相冲突之处，宪法类法律、法规之中有冲突，如地方人民政府组织法与各地制定的乡镇人民政府组织法规之间的冲突；环境保护类法律与宪法类

16、法律之间也有冲突，如对乡镇政府环境保护职权的不同规定。我们有必要对其作出进一步的反思。依上文所述，乡镇政府环境保护职权的详细内容表达出如下特点，即内容过于广泛，缺乏明确的详细的职责；缺乏行使职责相应的处分权、执行权等强迫性权利；缺乏对其是否履行职责的有效监视等。反观县级以上人民政府，其独有的环境保护职权包括如下内容：设置环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作施行统一管理，各有关部门依法定职权对环境保护的其他方面施行监视管理；发现严重环境污染威胁时，有权采取有效措施解除或减轻危害；对严重污染的企业、单位作出限期治理决定，在法定权限内责令其停业、关闭；为促进环境保护工作制定、提供优惠经济政策

17、；处理下辖地方行政区域之间的环境保护争议，地方单位之间的土地争议等；批准职权范围内的土地等资源的利用等。其中，省级人民政府还可以施行制定严于国家标准的地方环境质量标准和污染物排放标准；制定地方重点保护野生动植物名录；会同国家有关部门编制、修订重点区域(流域、地域、海域，自然保护区、水源保护区、酸雨或二氧化硫污染控制区等)的污染防治、环境保护方案，申请或批准建立自然保护区等职权。县级以上人民政府环境保护职权的特点与乡镇政府环境保护职权的特点恰好相反，具有许多明确而详细的职责；拥有相应的管理机构；拥有行使职责所需的处分权、执行权的权利等。立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的、表达自身个性

18、的环境保护职权。与县级以上政府相比，乡镇政府所承当的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。乡镇政府环境保护方面的职责与权利的不平衡，特别是将其放置在上世纪90年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来对待之时，这种不平衡感更为明显。如前文已述，通过对立法例的研究，环境保护似乎并没有成为立法者要求乡镇政府追求的一类独立价值。作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府(乡镇政府)执行上级政府(县以上政府)决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的根本职权的形式，列入了乡镇政府的职权清单。环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项之内。并且，基于环境保护与社会开展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会开展方案、“管理本行政区域内的经济、教育、等行政工作之中，乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。这无疑也不利于乡镇政府参与环境保护工作。四、结语本文从梳理我国现行宪法、组织法、环境保护法及有关地方性法规人手，详细分析了乡镇政府环境保护职权的立法现状，认为我国现有宪法、组织法、环境保护法及有关地方性法规在乡镇政府环