公益性建设项目拆迁法律制度研究

1、内容摘要：工程建设设项目根据据建设目的的的不同，可可区分为公公益性建设设项目和经经营性建设设项目。公公益性建设设项目拆迁迁由于其公公益性的建建设目的，在在建设 HYPERLINK /class_free/77_1.shtml 成本本与建设进进度上具有有与经营性性建设项目目不同的要要求，由此此决定了公公益性建设设项目拆迁迁在拆迁主主体、拆迁迁补偿标准准和拆迁审审批程序等等方面应作作出与经营营性建设项项目拆迁不不同的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律律规定。公公益性建设设项目拆迁迁立法应当当纳入土地地储备制度度中，形成成与经营性性建设项目目拆迁相互互区别，相相

2、互联系的的法律规范范体系。 关关键词： 工程建设设公益性性拆迁立法 一一、公益性性建设项目目拆迁具有有特殊性 11.公益性性建设项目目与经营性性建设项目目的区分 工工程建设项项目根据工工程建设目目的的不同同，可区分分为公益性性建设项目目和经营性性建设项目目。二者的的区分标准准在于：公公益性建设设项目的建建设目的是是追求 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社会会公益，建建设主体对对其建设开开发不追求求利润的获获取，而经经营性建设设项目的建建设目的是是实现特定定主体的经经营目标，建建设主体实实施项目开开发建设会会产生相应应的 HYPERLINK /class_fre

3、e/68_1.shtml 投资利润回回报。正如如美国判例例法所阐明明的：只要要行为后果果涉及权利利人之外的的不特定多多数人，就就视为符合合公益目的的要求。美美国就此曾曾有著名判判例：景德德路公司为为 HYPERLINK /class_free/149_1.shtml 建筑一条通通向一个私私人工厂的的铁路而请请求征收私私人土地。由于这条条铁路又被被用来停放放车辆，从从而减轻了了影响货主主和车主的的 HYPERLINK /class_free/151_1.shtml 运输拥挤压压力，法院院认为，这这条铁路不不仅使景德德公司受益益，一定范范围的第三三人也受益益，从而铁铁路所占用用土地从私私人占地变变

4、为公用占占地，其土土地征收合合法。 我我国土地地 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理法第第五十四条条、城市市房地产管管理法第第二十三条条均根据建建设目的的的不同对建建设项目的的性质作出出了区分，并并依此区分分对土地使使用权的取取得方式作作了不同的的规定。笔笔者认为其其中公益性性建设项目目根据开发发主体的不不同，还可可以再区分分为国家机机关设施建建设项目、市政工程程建设项目目和公益设设施建设项项目，但三三者的区别别仅是开发发主体的不不同，该差差异对三者者基于公益益性建设目目的而建造造的基本属属性并不影影响。 公公益性建设设项目的开开发建设成成果是可以以满足社会会

5、大众 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共共需求的公公共产品，该该产品不具具有流转性性，因而不不是 HYPERLINK /class_free/106_1.shtml 民法意义上上的“财产产”。相比比较而言，经经营性建设设项目的开开发建设成成果不仅具具有使用价价值，而且且具有完全全的交换价价值，因而而经营性建建设项目的的成果不仅仅是“产品品”，而且且是民法意意义上的“财产”。上述不同同决定了公公益性建设设项目与经经营性建设设项目法律律调整方式式上的差异异。财产是是民商法的的调整对象象，因而经经营性建设设项目土地地使用权的的创设，必必须由建设设用地 HYPERL

6、INK /class_free/189_1.shtml 申请请人与建设设用地借给给人在平等等自愿的基基础上以合合意完成，经经营性开发发建设中的的土地出让让行为应为为民事法律律行为，应应受民商法法调整；公公共产品不不属于民商商法的调整整对象，公公益性建设设项目所需需建设用地地需要政府府以 HYPERLINK /class_free/81_1.shtml 行政划拨的的方式批转转，公益性性开发建设设中的土地地划拨行为为属于行政政行为，应应由 HYPERLINK /class_free/113_1.shtml 行政法法规范。 需需要指出的的是：公益益性建设项项目与经营营性建设项项目不仅在在国有土地地使

7、用权的的取得方面面存在差异异，两者在在地上物的的拆迁、土土地的整理理和供应等等方面也存存在着较大大的差别。 22.公益性性建设项目目拆迁行为为的特殊性性决定了其其法律规范范具有特殊殊性 公公益性建设设项目拆迁迁行为与经经营性建设设项目拆迁迁行为相比比，具有以以下几项特特点： 一一是公益性性建设项目目的拆迁成成本控制应应与经营性性建设项目目有所不同同。公益性性建设项目目是为不特特定的社会会公众提供供公共产品品，其工程程建设的公公益性目的的决定了其其项目建设设投入的收收益率极低低甚至没有有投入收益益。 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市场经营的的一般规律律是：投资

8、资风险应该该与投资收收益相适应应。基于公公益性建设设项目的非非盈利特征征，国家应应控制其经经营风险，保保障其建设设开发进程程。与此相相应地，立立法机关应应该制定相相应的法律律制度控制制公益性建建设项目的的建设成本本，促进开开发建设目目标的实现现。正如有有学者所说说：市政、公益项目目的建设拆拆迁中，如如用统一的的拆迁立法法，提供和和房地产经经营项目相相同的补偿偿安置标准准，则既为为国家财力力力所不及及，又有悖悖于公平原原则，妨碍碍市政、公公益拆迁项项目的正常常进行。 二二是公益性性建设项目目拆迁的进进度控制也也应该与经经营性建设设项目有所所不同。公公益性建设设项目的工工程进度直直接关系到到社会公

9、共共，因而利利益对此应应予以严格格控制。在在工程建设设项目的拆拆迁工作中中，工程拆拆迁的进度度与项目的的审批环节节与审批程程序直接相相关。我国国现行拆迁迁法规为工工程建设项项目拆迁设设置了较严严密的法律律程序，根根据我国城市房屋屋拆迁管理理条例第第七条的规规定，拆迁迁人只有向向拆迁主管管部门提交交建设项目目批准文件件、建设用用地规划许许可证、国国有土地使使用权批准准文件、拆拆迁计划和和拆迁方案案及办理存存款业务的的 HYPERLINK /class_free/69_1.shtml HYPERLINK /class_free/5_1.shtml 金融机构出出具的拆迁迁补偿安置置资金证明明后，被拆

10、拆迁人才能能申请取得得拆迁许可可证。笔者者认为：现现行立法设设置如此严严格的拆迁迁补偿安置置程序的原原因是：房房屋拆迁安安置补偿工工作与城市市居民的根根本利益紧紧密相关，与与城区的规规划发展密密切相联，严严格的审批批程序可以以控制工程程建设单位位的工程拆拆迁，使其其不能擅自自实施工程程拆除行为为，侵害他他人合法权权益，也可可以防止工工程建设单单位实施违违反城市发发展规划、危及社会会公共福利利的违法行行为。相比比较而言，公公益性建设设项目出于于其公益性性的建设目目的，一般般均需要长长时期的设设计论证，一一般不会与与城市发展展规划和居居民的合法法权益发生生根本性的的对立和冲冲突。在对对公益性建建设

11、项目的的可行性研研究和立项项作严格论论证和审批批的情况下下，对公益益性建设项项目设置过过于严密的的拆迁安置置法律程序序，不但毫毫无必要，反反而会无谓谓减缓公益益性建设项项目的建设设进度，增增加建设成成本。 全全面、普遍遍、彻底地地解决这些些特殊问题题需要立法法的支持，公公益性建设设项目拆迁迁行为的特特殊性决定定了立法应应赋予其独独特的地位位，在一般般拆迁法规规之外形成成相对独立立的特别法法规范。 值值得注意的的是：上海海市20001年出台台的上海海市城市房房屋拆迁管管理实施细细则（下下称1111号文）第第十条和第第二十六条条就重大市市政工程建建设的拆迁迁管理和拆拆迁纠纷处处理作出了了与其他建建

12、设项目不不同的规定定。显然这这迈出了对对公益性建建设项目和和经营性建建设项目拆拆迁行为分分别调整的的第一步，但但迈出这一一步并不意意味着现行行拆迁立法法已经解决决了公益性性建设项目目拆迁立法法中存在的的主要问题题。按照1111号文文第十条的的规定，虽虽然相比较较经营性建建设项目，重重大市政工工程可以就就项目建设设范围内暂暂停办理建建设施工等等事项向拆拆迁主管部部门提前提提请审批，但但是该提前前申请并不不能起到提提前拆迁实实施进度，并并进而降低低工程拆迁迁成本的结结果。此外外，1111号文也未未对重大市市政工程拆拆迁补偿的的标准问题题作出另行行规定，显显然，1111号文第第十条和第第二十六条条并

13、不能满满足公益性性建设项目目拆迁立法法的需要。 二二、完善公公益性建设设项目拆迁迁立法需要要解决的几几个问题 笔笔者认为，完完善公益性性建设项目目拆迁立法法，需要从从拆迁主体体、拆迁审审批程序和和拆迁补偿偿标准等方方面着手进进行，具体体而言： 11.公益性性建设项目目拆迁应纳纳入土地储储备制度的的调整范围围，由政府府作为拆迁迁人依法实实施拆迁 以以上海市的的情况为例例，二四年六月月九日，上海市土土地储备办办法（下下称储备备办法）正正式公布施施行，这是是上海市关关于土地储储备制度的的基础规范范。根据储备办法法第三条条的规定：土地储备备是指市、区（县）政政府委托土土地储备机机构，依据据土地利用用总

14、体规划划、城市规规划和土地地储备计划划，对依法法征用、收收回、收购购或者围垦垦的土地，先先通过实施施征地补偿偿安置、房房屋拆迁补补偿安置或或者必要的的基础性建建设等予以以存储，再再按照土地地供应计划划交付供地地的行为。政府有关关部门实施施土地储备备，实质上上是政府将将土地使用用权征收或或收购，然然后经拆迁迁和前期开开发配套把把“生地”变为“熟熟地”，然然后予以供供应的过程程。 需需要注意的的是：上上海市储备备办法实施施细则（下下称实施施细则）第第四条规定定：本市新新增经营性性建设用地地的供应，原原则上应当当从储备土土地中选择择，并优先先列入土地地利用年度度计划。即即新增经营营性建设用用地一般均

15、均须通过土土地储备取取得。而公益性性建设项目目用地是否否需要通过过土地储备备方式取得得，该实实施细则未作规定定。 笔笔者认为，从从降低公益益性建设项项目建设 HYPERLINK /class_free/77_1.shtml 成成本，推进进公益性建建设项目建建设的角度度，应将公公益性建设设项目建设设用地取得得纳入土地地储备的制制度的调整整范围。其其原因有三三： 一一是由土地地储备机构构实施公益益性建设项项目用地的的收购、拆拆迁和前期期开发，可可以较为严严格地控制制公益性建建设项目的的用地和建建设规模。根据储储备办法及实施施细则的的规定，土土地储备机机构实施土土地储备一一般要由土土地储备机机构在每

16、年年的10月月份向政府府房地资源源局和发改改委报送下下一年度土土地储备计计划建议，该该土地储备备计划建议议报经政府府土地 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理理领导小组组审核批准准后形成年年度土地储储备计划，该该年度计划划应与政府府国民 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 经济济和 HYPERLINK /class_free/15_1.shtml 社会发展计计划相协调调，与土地地利用年度度计划以及及明后年的的土地供应应计划相衔衔接。以上上较为严格格的土地储储备年度计计划报批实实施程序可可以确保政政府公益性性建设项目目经过层层层论证，逐

17、逐级把关，防防止公益性性建设项目目用地的滥滥批滥用。此外，在在土地储备备中，由于于委托土地地储备机构构是受政府府房地资源源局委托实实施储备地地块上的房房屋拆迁，拆拆迁中的拆拆迁范围和和拆迁补偿偿等焦点、难点问题题都可以由由政府按照照城市发展展规划和城城市土地供供应计划的的要求统一一部署，保保证落实。政府部门门主导实施施拆迁有利利于保障开开发进度，控控制供地范范围，防止止用地 HYPERLINK /class_free/189_1.shtml 申请请人擅自扩扩大用地范范围。由于于土地的前前期市政配配套开发也也同时由政政府委托相相关专业机机构实施，因因而政府还还可以通过过土地前期期配套开发发控制储

18、备备地块的用用途。 二二是由土地地储备机构构实施公益益性建设项项目用地的的收购、拆拆迁和前期期开发，可可以降低公公益性建设设项目土地地前期开发发的成本。根据储储备办法及实施施细则的的规定，土土地供应部部门就供应应经营性新新增建设用用地所得收收益，除用用于支出付付经营性建建设用地的的开发成本本和管理费费用外，应应全部划入入土地储备备专项基金金，该基金金的设立目目的是支付付土地开发发与整理的的费用。显显然，该基基金也可用用以支持重重大市政公公益性建设设项目的前前期开发成成本。在重重大市政工工程建设的的开发建设设中，如果果政府直接接把经配套套开发的熟熟地供应给给公益性建建设项目的的建设单位位，公益性

19、性建设项目目的建设成成本将会大大大降低，城城市 HYPERLINK /class_free/10_1.shtml 公共福利水水平能够得得到较快提提高。 三三是由土地地储备机构构实施公益益性建设项项目用地的的收购、拆拆迁和前期期开发，可可以大大加加快公益性性建设项目目的开发建建设进度。将公益性性建设项目目的用地取取得和前期期开发纳入入土地储备备的统一制制度体系，可可以使建设设单位从土土地前期开开发的复杂杂工作中解解脱出来，专专注于项目目的可行性性研究，可可以较早地地介入工程程设计施工工阶段。这这样工程的的可行性研研究与工程程用地的前前期开发整整理同时并并行，就可可以大大加加快工程开开发建设进进度

20、。降低低公益性建建设项目的的开发建设设成本。 基基于以上分分析，笔者者认为，应应将公益性性建设项目目的建设用用地供应和和土地前期期开发纳入入土地储备备的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律规定中中来，由有有关土地储储备的法规规直接规定定新增公益益性建设项项目用地的的收购、拆拆迁和前期期开发和供供应，明确确公益性建建设项目用用地储备和和开发在现现行土地储储备制度体体系中的地地位。 22.公益性性建设项目目拆迁应形形成相对独独立、统一一的拆迁补补偿原则和和补偿标准准 拆拆迁安置补补偿标准是是城市房屋屋拆迁的核核心问题。根据我国国城市房房屋拆迁管管理条例和上海市市

21、111号号文的规定定，拆迁人人应按照被被拆迁房屋屋的 HYPERLINK /class_free/79_1.shtml 市场评估价价给予被拆拆迁人拆迁迁安置补偿偿，此外，拆拆迁人还应应对因拆迁迁所引起的的设备拆迁迁费、不可可移动设备备的重置费费以及由拆拆迁造成的的被拆迁人人的营业损损失等相关关费用向拆拆迁人予以以补偿。 以以上是我国国城市房屋屋拆迁补偿偿的一般标标准。笔者者认为。我我国现行拆拆迁法规关关于拆迁安安置补偿的的不足有三三： 一一是未能在在区分公益益性建设项项目拆迁补补偿和经营营性建设项项目拆迁补补偿的基础础上，对拆拆迁补偿标标准分别加加以规定。 如上上文所述，公公益性建设设项目与经

22、经营性建设设项目在建建设目的和和法律适用用上存在较较大差异，因因而基于不不同性质的的建设项目目所发生的的拆迁补偿偿费用也应应有所区分分。根据我我国土地地管理法第二条第第四款规定定：国家为为了公共利利益的需要要，可以依依法对土地地实行征收收或者征用用并给予补补偿。国家家在征收取取得国有土土地后，再再根据土土地管理法法第五十十四条的规规定将土地地划拨给公公益性建设设项目的建建设主体。因而公益益性建设项项目拆迁补补偿的法律律依据是国国家征收行行为；相比比较而言，经经营性建设设项目取得得建设用地地的法律基基础则有所所不同。国国家不能以以征收的方方式为经营营性建设项项目取得建建设用地，而而只能以其其他方

23、式收收回国有土土地使用权权，然后再再以出让方方式为经营营性建设项项目设立国国有土地使使用权。显显然，两种种建设项目目国有土地地使用权取取得方式不不同，其拆拆迁地上物物的拆迁补补偿标准也也应有所区区别。 笔笔者认为，公公益性建设设项目适用用房屋拆迁迁补偿的标标准应同土土地使用权权征收补偿偿标准相统统一。学界界虽然对征征收补偿的的理论基础础和补偿标标准存在不不同学说，但但是这些学学说的主要要观点还是是趋于一致致的，即：土地征收收人应向被被征收人足足额补偿因因土地征收收给被征收收人造成的的直接损失失（主要指指由于征收收所引进被被征收人的的房地价值值损失）和和因土地征征收所引起起的土地征征收时已经经造

24、成的间间接损失。相比较而而言，基于于经营性建建设项目土土地使用权权取得行为为而发生的的补偿问题题，则由于于其 HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投资具有营营利性，其其补偿不应应只及于被被拆迁人的的直接损失失，而应给给予被拆迁迁人所受一一切损失包包括全部间间接损失的的充分补偿偿。 二二是征收城城市国有土土地使用权权和集体土土地使用权权过程中所所发生房屋屋拆迁补偿偿的补偿原原则未能统统一。如上上文所述，国国家为了公公共利益的的需要，可可以依法对对土地实行行征收或者者征用并给给予补偿。该补偿在在国有土地地使用权的的征收上，体体现为城市市房屋拆迁迁补偿，而而集体土地地使

25、用权的的征收方面面，则体现现为集体土土地使用权权的征收补补偿。根据据城市房房屋拆迁管管理条例第二十四四、三十一一、三十二二、三十三三、三十四四条的规定定，拆迁人人应按照合合理补偿的的原则，向向被拆迁人人补偿被拆拆迁房屋的的市场评估估价值，对对被拆迁人人造成其他他损失的，拆拆迁人要支支付搬迁补补偿、停业业损失补偿偿等费用。存在设备备搬迁的，被被拆迁人还还可以请求求设备搬迁迁补偿。在在城市房屋屋拆迁补偿偿中，国有有公房的承承租人同样样具有独立立的请求拆拆迁补偿地地位，承租租人可以按按照有关规规定，请求求拆迁人支支付拆迁补补偿费用总总额的800%.根据据上述论述述可 HYPERLINK /class

26、_free/186_1.shtml 总结出我国国城市房屋屋拆迁补偿偿的两项原原则：一是是给予城市市国有土地地使用权人人以独立的的拆迁补偿偿请求权，二二是拆迁补补偿额的计计算方式是是市场评估估。 相相比较而言言，集体土土地使用权权的征收补补偿则较为为复杂。不不仅包括集集体土地上上房屋的拆拆迁补偿，而而且包括集集体耕地的的征收补偿偿。因为后后者是集体体土地征收收的主要类类型。故笔笔者以其为为例加以分分析。根据据我国土土地管理法法第四十十七条规定定，征收集集体耕地发发生的费用用补偿包括括土地补偿偿费、安置置补助费、地上附着着物补偿等等，计算该该征收补偿偿费用的方方法是按照照过去三年年被征收耕耕地年产

27、值值的倍数确确定。此外外，土地地管理法并未赋予予集体土地地使用权人人以独立的的补偿费用用请求权，而而仅在土土地管理法法实施条例例第二十十六条规定定：“土地地补偿费归归 HYPERLINK /class_free/131_1.shtml 农村集体经经济组织所所有，地上上附着物及及青苗补偿偿费归地上上附着物及及青苗的所所有者所有有。”至于于土地补偿偿费如何在在集体经济济组织与包包括集体土土地承包经经营权人在在内的集体体土地使用用权人间分分配，分配配比例是多多少，均缺缺乏法律的的明确规定定。相比较较城市房屋屋拆迁补偿偿的原则，集集体土地征征收补偿的的补偿费用用计算方法法和土地使使用权人的的补偿地位位

28、均有较大大差异，这这些差异导导致集体土土地征收补补偿中，农农村集体土土地使用权权人的权益益被严重忽忽略。农民民的合法权权益不能得得到法律的的周延保护护。因而如如何将国有有土地征收收补偿和集集体土地征征收补偿统统一在共同同的征收补补偿原则之之下，是未未来完善公公益性建设设项目拆迁迁立法的重重要内容。 三三是政府需需要就公益益性建设项项目拆迁标标准定期公公布市场评评估参照价格格。如上文文所述，公公益性建设设项目建设设用地取得得的 HYPERLINK /class_free/11_1.shtml 法律基础是是政府的土土地征收行行为。由于于土地征收收补偿的标标准与土地地与地上附附着物的 HYPERLI

29、NK /class_free/79_1.shtml 市市场评估价价值紧密相相关。因而而政府实施施土地征收收补偿，既既要坚持其其征收行为为的 HYPERLINK /class_free/81_1.shtml 行政强制性性效力，同同时还要使使其补偿与与被征收土土地及其地地上附着物物的市场价价值相适应应，以保护护被征收人人的合法权权益。 为为了保证土土地征收行行为行政效效力性与补补偿充分性性的协调，政政府需要建建立起较为为合理的土土地征收补补偿价格 HYPERLINK /class_free/25_1.shtml 指指导机制。即政府应应定期公布布公益性发发建设项目目土地征收收或者房屋屋拆迁的补补偿参

30、照价价格。并在在该政府指指导补偿价价格的基础础上，确定定一定的补补偿价格调调整幅度，在在该补偿价价格调整幅幅度内，综综合考虑被被征收土地地及其地上上附着物的的区位、用用途、重置置价值、收收益等因素素，确定土土地征收补补偿（在国国有土地征征收，即体体现为城市市房屋拆迁迁补偿价格格）的最终终价格。 笔笔者认为：在上述土土地征收补补偿政府指指导价的价价格构成中中，房屋价价值的补偿偿，可参照照同等区域域同种类型型房屋的重重置价确定定，而土地地征收的地地价补偿则则可在被征征收土地的的土地基准准地价上浮浮一定幅度度确定。为为了保持与与土地交易易价格的同同步性，该该土地征收收补偿政府府指导价应应与土地基基准

31、价格、标定价格格同步制定定、同步公公布，同步步实施。 33. 公益益性建设项项目的拆迁迁 HYPERLINK /class_free/189_1.shtml 申请与审批批程序应予予以简化 我我国城市市房屋拆迁迁 HYPERLINK /class_free/6_1.shtml 管理条例第六条、第七条规规定，拆迁迁人实施拆拆迁，必须须依法取得得拆迁许可可证，而取取得拆迁许许可证，则则必须取得得前文所述述的各审批批文件。因因此根据城市房屋屋拆迁管理理条例的的规定，在在公益性建建设项目拆拆迁中，拆拆迁人只有有办理完毕毕包括项目目 HYPERLINK /class_free/68_1.shtml 投资立

32、项、用地规划划许可、土土地使用权权取得审批批和拆迁资资金到位证证明等相关关申请前置置程序，才才具备办理理拆迁许可可证的法定定资格。 如如上文所述述，简化公公益性建设设项目的申申请与实施施程序，即即是将公益益性建设项项目建设用用地的征收收和前期配配套开发纳纳入土地储储备体系，即即由政府有有关储备机机构代表政政府完成上上述土地储储备和整理理开发工作作。政府储储备机构对对公益性建建设项目拆拆迁工作的的介入，为为简化拆迁迁申请与实实施程序奠奠定了重要要的基础。 储备办法法第十条条就土地储储备中的拆拆迁补偿作作出了如下下规定：土土地储备涉涉及房屋拆拆迁、征用用 HYPERLINK /class_free

33、/131_1.shtml 农村集体所所有土地的的，应当按按照国家和和本市的有有关规定，办办理房屋拆拆迁许可、征地补偿偿安置方案案审批等相相关手续，并并按照规定定的标准、方式和程程序实施补补偿安置。另据上海海市1111号文第十十条规定：因重大市市政建设项项目拆迁房房屋的，建建设单位可可以凭市发发展计划委委员会或者者市建设和和管理委员员会的批准准文件，向向规划管理理部门申请请办理停止止房屋及其其附属物的的新建、改改建和扩建建的通知手手续，并向向拆迁房屋屋所在地的的区、县房房地局申请请暂停办理理改变房屋屋和土地用用途的审批批手续，以以及房屋租租赁 HYPERLINK /class_free/188_

34、1.shtml 合同的登记记备案手续续。根据上上述规定，重重大市政工工程项目只只需持项目目批文，而而无须持办办理完毕工工程建设规规划许可证证即可申请请规划范围围内房屋和和土地使用用的审批，停停止规划范范围的工程程建设和 HYPERLINK /class_free/149_1.shtml 建建筑设施的的处分行为为。 但但是上述规规定只是提提前了冻结结工程规划划范围内工工程建设行行为和建筑筑设施处分分行为的时时间，并未未完全实现现简化拆迁迁申请和审审批程序的的目的。在在土地储备备制度中，土土地储备计计划的审核核程序十分分严格，一一旦一宗土土地纳入年年度的土地地储备计划划，即表明明该宗土地地的储备已

35、已经与城市市国民 HYPERLINK /class_free/3_1.shtml 经济济发展计划划、城市发发展规划相相符合，因因而在此情情况下，再再为该宗土土地地上物物的拆迁许许可设置较较繁复的前前置程序，既既不能实现现该前置程程序设立的的基本目的的，又有审审批制度重重复设置之之嫌。笔者者认为，在在土地储备备制度中，公公益性建设设项目的拆拆迁审批程程序应作如如下简化： 一一是由投资资、规划、土地管理理等行政主主管部门在在土地储备备机构设置置审批分支支机构，由由各部门在在公益性建建设项目储储备用地的的拆迁作集集中审批，作作“一站式式管理”，从从机构设置置上为简化化公益性建建设项目的的拆迁审批批奠

36、定基础础。 二二是将拆迁迁的审批标标准由实体体审查转变变为形式审审查。这样样既可以减减轻审批工工作的压力力，同时又又可以加快快相关审批批工作的进进度。同时时，立法还还可以就审审批工作设设定审批时时限，以加加速公益性性建设项目目拆迁的审审批进程。 三三、公益性性建设项目目拆迁的立立法模式 如如上文所述述，上海市市111号号文已经作作出了区分分市政工程程建设项目目拆迁与经经营性建设设项目拆迁迁的若干规规定，但是是该规定是是零星的，不不系统的，而而且市政工工程建设只只是公益性性建设项目目的一个重重要组成部部分，上海海市1111号文的相相关规定也也并不能反反映公益性性建设项目目拆迁立法法的全貌。笔者认

37、为为：在与现现行拆迁立立法衔接的的基础上，公公益性建设设项目拆迁迁立法应从从以下几个个方面逐渐渐加以完善善。 11.应将公公益性建设设项目的拆拆迁作为特特别规范对对象，单列列于现行的的城市房房屋拆迁管管理条例之外。 城市房屋屋拆迁管理理条例第第二条规定定：在城市市规划区内内国有土地地上实施房房屋拆迁，并并需要对被被拆迁人补补偿、安置置的，适用用本条例。根据该规规定，包括括公益性建建设项目拆拆迁和经营营性建设项项目拆迁在在内的所有有城区国有有土地上的的房屋拆迁迁，只能适适用该条例例。而根据据前文所作作分析，公公益性建设设项目的拆拆迁工作相相比较经营营性建设项项目，在建建设目的、建设 HYPERL

38、INK /class_free/77_1.shtml 成本本、进度要要求和补偿偿标准等方方面均在在在较大差异异，不同种种类的拆迁迁工作适用用同一法规规予以调整整，不利于于促进公益益性建设项项目的建设设和发展。 另另需注意的的是：国务务院办公厅厅于二四年六月月下发的关于控制制城镇房屋屋拆迁规模模严格拆迁迁管理的通通知就城城镇房屋拆拆迁中政府府的地位和和作用作出出了如下规规定：政府府行政机关关不得干预预或强行确确定拆迁补补偿标准，以以及直接参参与和干预预应由拆迁迁人承担的的拆迁活动动。如果将将公益性建建设项目纳纳入城市市房屋拆迁迁管理条例例的调整整范围，那那么公益性性建设项目目的拆迁工工作就不能能

39、由政府来来实施，也也不能得到到有关政府府部门的支支持，城市市公益性建建设项目如如何推动就就成为一个个矛盾。 为为了避免发发生上述矛矛盾，笔者者认为，应应修改城城市房屋拆拆迁管理条条例第二二条，将公公益性建设设项目拆迁迁单列于其其调整范围围之外，在在城市房房屋拆迁管管理条例之外，形形成较为完完整的公益益性建设项项目拆迁行行政管理、审批和补补偿标准规规范体系。 当当然，在无无法及时修修改城市市房屋拆迁迁管理条例例的情况况下，可在在上海市第第111号号文现有规规定的基础础上对公益益性建设项项目拆迁作作例外性规规定，甚至至还可以通通过政府规规范性文件件的形式对对上海市第第111号号文所作规规定作进一一

40、步细化，逐逐渐形成以以政府规章章为主体的的公益性建建设项目拆拆迁规范体体系。而就就上海市而而言，由于于已经形成成了单行的的土地储备备规范体系系，则应尽尽快将其纳纳入土地储储备的法律律规范体系系。 22.将公益益性建设项项目拆迁立立法纳入土土地储备的的调整范围围，并进而而成为政府府征收制度度的重要组组成部分 如如前文所述述，储备备办法第第十条就土土地储备中中的房屋拆拆迁作出明明确规定。该规定为为公益性建建设项目拆拆迁纳入土土地储备制制度的调整整范围奠定定了法律规规范的基础础。以后的的工作则是是要在行政政管理、审审批和补偿偿标准等方方面作出更更加详细的的规定。 值值得提出的的是：储储备办法是上海市市人民政府府颁布的政政府规章，土土地储备作作为一项创创设性的法法律制度，仅仅由政府规规章的形式式规范尚