投标文件未按规定顺序编排可否通过资格性审查

1、投标文件未按规定顺序编排可否通过资格性审查案例回放某采购代理机构受委托就某货物项目进行公开招标，招标文件规定：“供应商须提供法定代表人授权书原件（实质性条款），并编排在投标文件第9项。投标文件的内容应当按照招标文件规定的顺序排列，由于编排混乱导致查找不到相关内容的，责任由投标人自己承担。”该项目采用综合评分法。至投标截止时间，共6家供应商投标。但在资格性和符合性审查中，评标委员会发现A公司投标文件中第9项法定代表人授权书为复印件而非原件，因此认定A公司投标文件不符合招标文件要求，按无效标处理。其余5家通过资格性和符合性审查供应商的投标文件经综合评审后，B公司被推荐为预中标供应商。A公司向代理机

2、构提出质疑，称其投标文件中提交了法定代表人授权书原件，实质性响应了招标文件的这一要求，不应在资格性和符合性审查环节被判不合格。代理机构组织原评标委员会重新查阅A公司投标文件，果然在第22项中找到了其法定代表人授权书原件，认为A公司投标文件实质上响应了招标文件要求，应通过资格性和符合性审查。但由于A公司报价最低，如果其投标文件进入综合评审，另外5家供应商的价格得分、评审总分，乃至最终排名也将发生变化，所以评标委员会建议项目重新评审。代理机构接受了评标委员会的上述意见。重新评审后，A公司在6家供应商中得分排名第一，并被推荐为预中标供应商。于是，代理机构发布了更正公告，取消了B公司的中标资格，更正A

3、公司为中标供应商，同时向财政部门备案。B公司得知后，立即向代理机构提起质疑，认为未按招标文件规定编排导致未能通过资格性和符合性审查的责任，应由A公司自己承担，且法定代表人授权书原件为实质性条款，应认定其投标文件未实质性满足招标文件要求，应按无效标处理，原中标结果有效。在对质疑答复不满后，B公司又向当地财政部门提起了投诉，请求撤销更正公告。问题引出1.A公司投标文件未按规定顺序编排，是否应通过资格性审查？2.A公司实质性材料“失而复得”后，是否应启动重新评审程序？专家点评A公司投标文件中实质性响应材料编排错误被判无效标，是否合理？本案例中，招标文件要求供应商提供法定代表人授权书原件属于实质性条款

4、，未提供法定代表人授权书原件的投标文件应按无效标处理。这毫无疑问，但问题的关键是，该项目招标文件又规定，“法定代表人授权书原件应放在投标文件第9项”，而这一条并不是实质性条款。也就是说，只要供应商投标文件中提交了法定代表人授权书原件，无论是否放在投标文件第9项，都实质上满足了招标文件要求。所以，本案例中A公司虽没有按规定在招标文件第9项提供法定代表人授权书原件，但代理机构在对A公司提起的质疑进行调查受理中，确实在其投标文件第22项中找到了这一材料原件，满足了招标文件的实质性要求。那么，A公司到底是否应通过资格性审查，并进入综合评审呢？在此，还应考虑该项目招标文件中另外的规定，即“投标文件内容应

5、当按照招标文件规定的顺序排列，由于编排混乱导致查找不到相关内容的，责任由投标人自己承担”。笔者认为，招标文件作为政府采购项目的纲领性和核心性的法律文本，只要不违反国家有关强制性规定，都应当严格遵照执行。具体到本案例，项目招标文件明确规定了投标文件内容的排列顺序，及其编排混乱导致查找不到相关内容的责任，这表明招标文件的编制方预先考虑到了因编排混乱问题而影响正常审查的情况，所以才作出如上防范性规定，是为了更好开展这一项目采购而设定的，有其合理性，且并不违反相关强制性规定。所以，A公司虽然实质上满足了招标文件要求，但由于投标文件未按规定编排，导致评委会未能发现实质性材料而并被判无效标的后果，应由A公

6、司承担。因此在资格性和符合性审查阶段，评标专家将A公司投标文件按无效标处理的做法并无不妥。A公司实质性响应材料“失而复得”后，是否应当启动重新评审程序？财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知（财库201269号）规定：“参与政府采购活动的供应商对评审过程或者结果提出质疑的，采购人或采购代理机构可以组织原评审委员会协助处理质疑事项，并依据评审委员会出具的意见进行答复。”就是说，如果评标委员会认为原评审意见有错误，可以重新评审并出具意见。本案例中，项目招标文件明确规定法定代表人授权书原件要编排在投标文件第9项，且“由于编排混乱导致查找不到相关内容的，责任由投标人自己承担”，这些规定都是

7、为使采购项目更好开展而设定的，且不具有倾向性和歧视性，不存在违法违规情形，投标各方应严格遵守。在该项目的资格性和符合性审查时，评标委员会遵守了招标文件的上述规定，因此并无违法违规行为，即该项目最初的资格性审查和符合性审查不存在错误，所以评审委员会不应进行重新评审。因此，代理机构对A公司的质疑调查后作出的重新评审处理和做法是不符合法律法规规定的，B供应商质疑中提出A公司未按招标文件编排造成的后果应由其自己承担，应按无效标处理并维持原评审结果、撤销更正公告的诉求也是合理合规的。根据政府采购供应商投诉处理办法第十七条第三项规定，监管部门应做出“投诉事项成立，更正公告不符合法律规定”的处理决定。如何避

8、免供应商因投标文件编排错误导致无效标的情形发生？治标之策：将投标文件编排要求在招标文件废标款项中予以规定。本案例中，如果认定A公司不通过资格性和符合性审查，这样的处理虽与法律法规和招标文件不相抵触，但从采购人和采购效益角度来说，A公司确实满足了招标文件的要求，满足该项目对供应商的需求，A公司参与，能有效增强该项目的竞争性，甚至为采购人带来更好的选择，仅仅因为投标文件编排顺序的问题被判出局，确实可惜了。那么今后招投标过程中，应如何避免类似问题的出现？在此，笔者建议把招标文件中“由于编排混乱导致查找不到相关内容的，其责任应当由投标人承担”的条款予以删除。如果因为项目特殊需求，对投标文件的编排顺序确

9、实有具体要求的，可以在招标文件的废标条款中予以规定，即未按招标文件要求的顺序进行编排的投标文件，按无效投标处理。这样可以最大程度引起投标人的重视和注意，有效防止此类情形发生。治本之策：政府采购供应商投诉处理办法（财政部令第20号）修订调整。笔者认为，本案中监管部门根据政府采购供应商投诉处理办法第十七条第三项作出处理决定是权宜之计，因为政府采购供应商投诉处理办法（财政部令第20号）并未对本案中的情形作出明确规定。因此笔者建议，此次政府采购供应商投诉处理办法（财政部令第20号）修订，能对采购活动中出现的新问题及时进行调整和规范。法规链接财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知（财库201269号）参与政府采购活动的供应商对评审过程或者结果提出质疑的，采购人或采购代理机构可以组织原评审委员会