论会计委派制度在金融领域的应用性

1、论会计委派制度在金融领域的应用性摘要：会计委派制度是西方公司治理构造中所有者约束和监视经营者行为的一种制度。这种制度能否引入到我国的金融领域，尤其是金融监管工作中来，是一个应该引起我们重视的问题。本文结合梧州辖区农村信誉社会计委派制度的理论，对这个问题作了肯定的答复。一、问题的提出会计委派制度在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者保护自身利益的一种有效方式。在我国的政府机关和国有企业引入这一制度是1998年的事。它是指政府机关或企业的上级主管部门对其下属的分支机构或公司委派会计人员，并受权委派会计人员监视所派单位会计行为和其它经营活动的一种制度。这种为了从源头上防范和治理腐败，由中央

2、纪委发出通知明确要求政府部门、国有企事业单位试行的会计委派制度，自试行以来，全国31个盛自治区、直辖市，257个地(市)、1029个县(市、区)开展了试点工作；试点范围包括党政机关、财政拨款的事业单位、国有或国有控股的企业，以及乡镇集体企业等，直接或间接委派会计人员近11万人，被委派单位涉及44000多个行政事业单位、79000多个企业；委派形式包括向国有企业委派会计总监或总会计师、向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算。从试点情况来看，实行会计委派制度，有利于发挥会计监视作用，促进党风廉政建立；有利于加强国有资产管理，防止国有资产流失；有利于进步会计信息质量，进步单位

3、经营管理程度；有利于加强财政资金的管理，进步财政资金的使用效益。正是由于这一制度在加强和完善政府机构和企事业单位内部管理及反腐倡廉中的积极作用，财政部进一步加大了推广试点的力度(?中国财经报?，2002)。这一在其它领域起到良好作用并得到推广应用的做法，能否引入金融领域呢?对此，中国人民银行梧州市中心支行做了一次大胆的尝试，在辖内农村信誉社实行基层社会计由联社委派，联社会计由行业管理办委派的会计委派制度。一年多的理论说明，会计委派制度对进步农村信誉社的会计核算质量，保障财务、信贷信息的真实性，控制不合理的财务开支和违规信贷，防范财务和信贷风险起到非常好的作用。自施行以来，共堵住不合理的财务开支

4、586笔，金额73万元；防范不合理的贷款643笔，金额751万元。正是由于会计委派制度所起到的独特作用及其它改革措施的全面启动，辖内2001年的农村信誉社形势发生了根本性变化。至2001年底，全辖116个法人社中，77个出现盈利，比上年增加22个；9个联社中，4个出现盈利，比上年增加3个，其中，3个联社实现社社盈利；不良贷款比上年减少9323万元，下降10.7个百分点；财务减亏2230万元，减幅达61。农村信誉社的精神相貌发生了深化的变化，指导班子和员工的思想观念有了根本的转变，竞争意识、创新意识和经营活力明显增强。这种状况如能持续35年，梧州辖区的农村信誉社有望从困境中走出来，全面焕发出新的

5、活力和活力。梧州的这一做法有无理论上的根据和现实中的应用性呢?会计委派制度在金融领域有无推广应用的价值呢?本文想运用现代经济学中的委托代理理论和金融机构的公共产品性质，说明对包括农村信誉社在内的所有金融机构施行会计委派制度的必要性和可行性，进而讨论会计委派制度有效发挥作用的要素原理。二、梧州辖区会计委派制度的施行背景及做法人民银行梧州辖区管辖广西最东部两个行政区梧州市和贺州地区及其所辖的8个县、市的金融，由于经济根底薄弱、历史包袱重、信誉环境差，金融机构的经营状况普遍不理想，尤其是农村信誉社。截止2000年底，梧州辖内共有独立核算的农村信社法人机构125个。其中，县级联社9个，基层社116个。

6、由于种种原因，梧州辖内的农村信誉社普遍存在着会计根底工作质量差、会计信息反映不够真实、财务监视不力、费用支出居高不下、信贷监视不到位、违规贷款时有发生、不良资产占比大等问题，已严重影响到农村信誉社的生存与开展。如某县的农村信誉社，19962000年不良资产从21.3上升到93.1，其中，由于越权发放、三查不落实、抵押无效、担保失效、决策失误或其它内部原因此形成的不良贷款共5846笔，金额11151万元，占同期不良资产余额的40；财务从1996年盈利5.2万元到2000年亏损1917万元，主要形成原因是不良资产占比上升所导致的收入萎缩，财务管理不力所引起的费用支出增加，以及擅自购建固定资产所发生

7、的非生息资产增大。由于不良资产占比高、财务亏损数额大，该县农村信誉社根本依赖人民银行再贷款维持。另一县同期不良资产占比从54上升到77，最高时达89(1999年)，财务亏损从1996年的732万增加到1999年的1487万元。不良贷款和财务亏损的形成原因也主要是内部约束机制失灵，会计信贷的监视管理不到位。据该县支行对所在地农村信誉社进展常规检查掌握的情况，农村信誉社经营管理方面存在的问题一是会计根底工作很差，不按规定登记帐簿、帐务核对没有做到“六相符、不执行复核制度、做假帐、会计档案保管不善；二是财务管理混乱：巧立名目、滥发钱物、以贷收息、虚增利润，参与承包分成、超审批权限购置固定资产、挪用公

8、款；三是信贷违规：一户多贷、以贷收息，超权限和违背贷款发放程序发放贷款、冒名借款相当严重。这些情况的出现一定程度上是由于信誉社的会计人员为了本单位的利益或迫于社主任的压力没有履行监视职责所造成。又据对某农村信誉联社资产质量状况的深化分析，该社3亿多的信贷资产，可根本确定有52完全不能收回本息，究其原因，很重要的一个方面是会计监视信贷管理方面的作用得不到有效发挥，以致贷款“三查制度流于形式，会计监视职能作为信贷资产管理内控制度的一个重要方面得不到真正意义上的重要和执行，亦即监视管理失控，结果是调查失实、评估失真、决策失误，最终导致资产损失。针对这种情况，中国人民银行梧州中心支行利用2001年货币

9、政策向农村信誉社倾斜的有利形势，运用“饭碗理论和“老太太卖鸡蛋原理，在辖内农村信誉社推行了一场以劳动用工制度、工资分配制度、信贷考核和责任追究制度、会计委派制度为主要内容的改革(徐诺金，2002a)。在所有这些改革中，会计委派制度是一项非常重要的最具有根底性和探究性的改革。因为无论是工资分配制度，还是信贷管理制度的改革，都要以真实、全面、准确的会计和信贷信息为根底，都必须有严格的会计核算和监视。没有会计委派制度的改革配套，其它改革很容易走样而难到达预期效果。正是基于这种考虑，我们把会计委派制度改革摆在了相当重要的位置。从制定方案、试点到全辖推广，前后花了大半年的时间。为了选派合格的委派会计和使

10、委派会计实在履行好自己的职责，专门制定了?梧州辖区农村信誉社委派会计制度施行方法?和?梧州辖区农村信誉社委派会计、考核管理方法?，对委派会计职责、任职条件考核管理提出了详细的要求。如要求选派作用正派、业务精通的会计人员、对委派会计要实行异地委派和上收一级管理等。2001年实际派出会计人员125名，其中行业管理办派往联社9名；联社派往基层社116名。在联社派出的9名中，100进展了异地交流；联社派往基层社的80进展了交流。理论说明，会计委派制度可以在三个方面发挥明显的作用：一是会计监视职能得到表达。施行会计委派制后，会计人员由联社统一委派，会计核算工作直接对联社负责，真正享有了相对独立的会计监视

11、权，可以依法依规对所在单位的会计行为进展监视，标准了费用开支，从严治社、增收节支得以落实。二是会计人员素质和会计工作质量明显进步。三是信贷监视得到加强，促进业务安康开展。施行会计委派制后，会计人员从放款凭证要素到贷款审批程序等都认真地进展了审核，发现不符合信贷标准化管理要求的，能及时予以纠正或制止，有效地遏制了违规贷款的发生。四是改变了事后监视的局限，实现了以“后卫防守到“前卫监视的转变。事前就堵住不合理的财务开支。如2001年事前堵住了不合理财务开支586笔，金额73万元；不合规的贷款643笔，金额751万元(徐诺金，2002b)。可以说，会计委派制度使对农村信誉社的行业管理和金融监管工作由

12、被动变主动，实现了“前卫性管理。2001年辖内农村信誉社的经营管理之所以出现了前所未有的好形势，会计委派制度功不可没。三、会计委派制度应该引入金融领域事实上，根据笔者在广东、广西、海南工作所掌握的情况及对我国金融领域存在问题的把握，梧州辖区农村信誉社存在的问题，在其它地方的农村信誉社同样存在；在我国农村信誉社存在的问题在其它金融机构和金融领域也同样存在。问题的性质根本一样，差异只在程度。尽管我们可以从产权制度、治理构造、信誉环境等许多方面去找解释金融机构存在这些问题的原因，并由此得出改革产权制度、改善治理构造、完善信誉环境的必要，但我们还是认为，在金融领域实行会计委派制度是所有这些改革不能分开

13、的一项重要的根底性工作。金融业作为一种不同于一般产业的特殊性和它作为企业所具有的一般工商企业的属性，都决定了会计委派制度这一在其它行业和梧州农村信誉社行之有效的制度，也同样可以在金融领域里发挥它的作用。1.金融在现代经济中的特殊地位和作用，决定了有必要施行会计委派制度，以保障金融信息的真实和全面。金融是现代经济的核心。江泽民同志在2002年全国金融工作会议上，明确指出：金融在市场配置资源中起核心作用，是调节宏观经济的重要杠杆，金融平安是国家经济平安的核心。最近一期的美国?商业周刊?(2002)在提醒华尔街腐败的文章中也指出：现代经济都依靠金融系统筹集和分配资本，而金融系统的根底是信息的老实性。

14、一旦投资者对金融系统的信息失去信任，就会使熊市加剧和延长，还容易起到抑制经济的作用。但是，现实中金融机构信息资料的真实性问题一直是各国政府极为重视和关注的问题，也是一个没有得到很好解决、一直困扰着各国金融监管当局，并不时引发金融风波的大问题。从美国肋年代的银行业危机，到安然公司的破产和华尔街屡屡出现的造假丑闻；从我国资本市场上市公司的虚假利润，到一些被关闭金融机构账面数字与实际清算价值的宏大亏空，都说明金融机构数据资料的真实性很成问题，金融机构的造假之风已成为金融领域的一大祸患。遏制和消除这种祸患要从多方面入手，但会计委派制度是其中的一项重要内容。2.现代金融机构的管理形式决定有必要施行会计委

15、派制度。现代金融机构根本上都是所有权与经营权别离的委托代理型的公司治理构造。根据现代经济学的研究成果，由于经营者与所有者各自具有自己的利益和信息在两者之间的不对称分布，难免出现经营者损害所有者利益的情况。这主要表如今三个方面：第一，经营者利用自己对经营过程施行直接控制的优势，对所有者施行信息封锁，不向所有者提供信息、或不提供全面信息、或不提供真实信息，以便进一步加强自己的信息优势，方便对企业的长期控制；第二，经营者为了使自己的收益最大化，按照自己需要进展会计核算，甚至不惜制造虚假会计结果；第三，直接损害所有人的利益，扩大自己的在职消费和利益。如高档消费、关系人贷款等。针对这些情况，所有者可以通

16、过委派会计的方式去改善自己的信息状况，加强对经营者的约束和监视。如西方公司制度中的母公司对子公司、金融机构的总行对分支行的控制大都采取这种方式。3.在所有者越分散或所有者严重缺位的情况下，所有者的实际控制才能越弱，经营者的行为动机得逞的可能性越大。极端情况下，经营者可能变成“事实所有者，实现对金融机构的完全控制。这时更需要运用委派会计制度去加强对经营者的约束和监视。当前我国的金融领域就存在这种情况，特别是农村信誉社更加突出。这主要是由于我国的金融改革尚未完全到位，金融产权制度的缺陷、金融管理体制的行政化弊并金融监管的严重滞后给经营管理者留下了过大的作为空间。以农村信誉社为例。农村信誉社名为合作

17、制的集体所有制性质，但事实上，合作制成了“空话(谢平，2001)，集体所有制也是徒有其名。农村信誉社是社员的吗?社员无权无益。既选择不了管理体制，也决定不了大政方针；既分不到“红，也得不到信贷方便和利率优惠。相反，“大锅饭、“官本位的经营管理体制早让农民把农村信誉社看成政府的“银行，而地方政府甚至把它当成中央的“银行。农村信誉社真是政府的吗?政府又反复强调按合作制原那么标准，主张农村信誉社的“民主管理。而有的地方政府那么只行干预得惠之实，而无维护农信社利益之举。有的甚至把农村信誉社贷款看成财政资金，只怕要不到，不怕还不了。有的地方政府部门多年前的借款，至今分文不还。农村信誉社是人民银行的吗?人

18、民银行又只是代行行业管理职能。金融监管、行业管理双重职能一身挑，有时还得把支农政策加进去，“婆婆、媳妇、阿公三不像。如此一来，农村信誉社好似是少数经营管理者的?事实上，他们确实是农村信誉社剩余利益的最大受益者，实实在在地控制着农村信誉社。但他们又没有像所有者那样去精心关爱农村信誉社，也不承当农村信誉社的经营失败风险，而是短期行为明显，不时采取一些“损害农村信誉社利益的举动。如扩大在职消费、违规放贷、自办“三产，有的甚至挪用支农信贷资金投入关联企业或工程。农村信誉社实际上已经演变成“谁控制、谁所有的“事实所有制(徐诺金，2002)。大多数地区，农村信誉社采取的是县一级法人的管理形式，信贷管理、财

19、务管理等由县(市)联社监视执行，费用的审批权已根本上收到联社，费用控制也主要靠联社把关，大额贷款的发放均要经县(市)联社审批，基层社的独立法人地位已根本上是徒有其名。农村信誉社产权主体不明晰等制度缺陷给农村信誉社的经营管理带来了很多困难和风险。不良资产居高不下，财务亏损不断增加，违背信贷管理规定乱放贷款，挪用信贷资金购置固定资产等问题，都是与对经营管理者不良行为(个人或小团体利益)的约束力不够和对重要岗位、部门的监控不到位有关。显然，我国金融机构的产权制度，尤其是农村信誉社的产权制度，是一种产权主体约束不到位的制度。在这种制度下，金融机构的经营风险较之产权主体明确到位的体制要严重得多(徐诺金，

20、200la)。会计委派制度的施行，对于完善金融机构，尤其是农村信誉社的内控体系，弥补产权主体约束不到位的缺乏意义非常重大。4.金融机构的公共性，要求运用会计委派制度进步金融机构的透明度和确保信息的真实准确。金融业是一种特殊的公共性产业，其公共性主要表如今以下三个方面：一是金融机构是现代商品经济赖以生存与开展的货币与信誉的创造者、提供者、组织者，是货币和信誉为我们的生活提供了便利，也正是由于货币与信誉使金融机构具有特别的公共性；二是金融机构是现代社会中最大的债务人，是负债率最高的企业，经营的效益性和平安性涉及千家万户的利益；三是金融机构是现代社会中的最大债主，是典型的信誉产业，它依靠别人的诚信实

21、现自身的平安，也依靠自身的诚信去稳固和开展自己的债主地位。金融业的这种公共性显然大大强于上市公司。一个上市公司的相关利益者主要是股东，使金融机构的相关利益人那么除了股东外，还包括存款人。这决定了金融机构必须比上市公司更加对社会透明，更加需要保障各相关利益主体充分地理解金融机构的信息。正是基于这一需要，一些国家对金融机构比对等上市公司规定了更为严格的信息披露要求。四、会计委派制度是防范金融风险的一种有效的制度安排我们一般所讲的会计委派制度是指所有者或政府机关或企业的上级部门为了实现对分支机构或下级部门的有效管理而采取的内控措施。但我们那么主张把会计委派制度引伸为金融监管当局为了控制金融风险，维护

22、存款人利益而采取的一项监管措施。金融风险问题是当前各国金融监管当局共同面临的一个难题。尽管金融风险的形成原因复杂，宏观经济环境的变化、市场因素的冲击、政治形势的动乱都有可能造成金融风险，但普遍施行的存款保险制度(包括陷型的和显型的)和金融机构代理人的代理风险是现代金融领域里风险突出的重要原因。代理是一种受别人委托，代表或代替别人行动的行为。当一个个体或组织(委托人)受权别人或组织(代理人)代表他或他们行使某项工作或职权的时候，这种委托人与代理人之间的关系就构成代理关系。在现代社会中，委托代理关系无处不在，无处不有。大至国家治理，小至日常生活中人与人之间的关系，都存在着委托代理之类的事情。由于委

23、托人与代理人各自利益的不同及信息在两者之间的不对称分布，委托代理关系会产生本钱，这种本钱被称之为代理本钱。根据詹森和麦克林(1997)的研究，代理本钱包括监视本钱、契约本钱和误差本钱。监视本钱是委托方规定代理方的行为而产生的。契约本钱是指代理方向委托方保证他不会采取不适当的行为产生的。误差本钱是指由代理方与委托方面对一样信息所采取的行动差异而发生的本钱。由于委托方与代理方都追求效用最大化，就存在代理人不会总是根据委托人的利益采取行动。又由于委托方与代理方的信息不对称；一方面，在委托代理关系产生时，委托方对自己授托的事情较之代理方具有更多的信息，而代理方对自己的代理才能有更多的信息；另一方面，在

24、委托代理关系成立之后，代理方对自己的代理行为具有明显的信息优势，委托方很难准确地监视和评估代理方的行为。这两个方面被称为隐蔽信息和隐藏行为问题。代理经济学告诉我们，要进步委托代理效率，除了调整和改善产权构造，完善鼓励机制外，关键是改善信息分布，进步信息透明度，降低代理风险。现代金融机构的治理构造就是一种典型的委托代理关系。金融机构的管理者受股东和存款人的委托经营金融资本，管理者本应最大限度地最大化利润和最小化风险，可是我们从现实中却经常发现经营者的行为与此相悖。这种代理人违犯委托人利益而产生的本钱，表如今金融机构就是金融风险。许多金融机构财务亏损增大、信贷资产质量不佳，相当部分是由金融机构的经

25、营行为引起的。金融机构的经营者或是通过扩大在职消费、或是借助违规信贷去扩大自身的利益，而由此产生的那么是金融机构的利益受损。在金融机构所有者约束机构健全、股东和董事会正常发挥作用的情况下，经营管理者的这种行为会受到一定程度的制约，经营者的代理风险会因此而降低。因为金融机构经营者造成的风险和扩大的利益直接与所有者的剩余权益大小亲密相关，甚至可以说是一种严格的反比关系。因此金融机构的所有者有动力去关心金融机构的经营好坏，从而监视和制约代理人的行为。但是，假如金融机构的风险不是由所有者承当，而是可以透过存款保险机制向外转化(如由政府出钱化解金融风险)，那么所有者监视经营者的动机就会弱化，甚至出现所有

26、者与经营者一起对金融机构进展掠夺性经营的情况。如美国上个世纪80年代的储贷机构危机和我国许多城市信誉社、信托的风险就是这样形成的(徐诺金，2001b)。这是一种比经营代理风险危害更大的风险。要从根本上解决这种风险，必须改革存款保险制度，从目前的政策性保险转向完全的市场化保险，真正按“金融风险本钱由谁产生由谁承当的市场原那么处置金融风险(徐诺金，2001)。但在这一原那么没有真正实现之前，应该实行由金融监管当局向金融机构派出委派会计的制度。由金融监管当局向金融机构委派会计完全符合金融监管的目的要求。因为金融监管的目的就是要通过进步金融机构经营的透明度、信息的真实性去强化公众对金融机构的选择，加强

27、对金融机构经营管理人员的约束，从而实现维护金融平安，保护存款人利益的目的。会计委派制度恰恰在标准会计核算，保障财务信贷信息的真实性，防范和控制违规行为方面具有非常独特的作用。金融机构的代理人即人们所称的高级管理人在成为负责人前要先承受任职资格审查。金融机构要定期向社会公布经营管理信息和财务状况。要定期承受社会中介机构的审查。所有这些措施都是为了防范金融机构经营管理者的隐藏信息和隐藏行为，降低代理风险，但这些措施的作用都没有委派会计制度直接和有效。五、会计委派制度的作用原理及施行要件委派会计制度是透过派出单位对受派人的完全控制而实现对受派单位的约束和监视的。因此，一个有效的会计委派制度必须很好地解决三个问题：一是委派会计的素质要专业化；二是委派会计的职责要明确化；三是委派会计的利益要独立化(即不能与所派单位有利益上的联络)。从任职条件来看，一个合格的委派会计应该具有正直的人品和良好的职业道德。?梧州辖区农村信誉社合社联社会计总监委派试行方法?对委派会计提出了两款共九条详细的规定。明确委派会计必须遵纪守法、廉洁奉公、办事公正，敢于坚持原那么；热爱财会工作，熟悉财经法律、法规和农村信誉社的各项规章制度，具