政策转换为法律的正当程序研究

1、PAGEXXXPAGE 8 政策转转换为法律律的正当程程序研究一、正当程程序及其目目的价值（一）正当当程序是民民主与法治治社会的普普遍法则正当程序是是民主与法法治社会应应当遵循的的一项普遍遍法则，因因为它要求求通过一个个具有正当当性的过程程，实现程程序的正义义和理性并并获得实体体结果的公公正。正当当程序作为为一个基本本原则也普普遍为英美美法系和大大陆法系国国家适用，指指导着立法法、司法、行政等各各个领域的的活动。正当程序序最早可追追溯到英国国，称之为为“自然公公正”原则则。英国11215年年制定的自由大宪宪章第339条规定定：“凡自自由民，如如未经其同同级贵族之之依法裁判判，或经国国法判决，皆

2、皆不得被逮逮捕和监禁禁，没收财财产、剥夺夺法律保护护权，放逐逐或被加以以任何其他他方式侵害害。”13354年英英国国会首首次以法令令形式明确确提到并解解释了“正正当程序”：未经法法律的正当当程序进行行答辩，对对任何财产产和身份拥拥有者一律律不得剥夺夺其土地或或住所，不不得逮捕或或监禁，不不得剥夺其其继承权和和生命。正正当程序条条款最初适适用于司法法程序，具具体包括两两项内容，即即“任何人人都不应当当成为自己己案件的法法官”和“当事人有有陈述和被被倾听的权权利”。之之后正当程程序又逐步步运用于行行政活动领领域，成为为衡量行政政行为正当当性的标准准。在英国国“程序公公平是一个个覆盖整个个行政过程程

3、的一般原原则，也是是法院对行行政行为予予以审查的的基本原则则” .自然然公正原则则在美国表表现为正当当程序原则则，并得到到了宪法的的明确规定定。美国宪宪法修正案案第5条规规定：“不不经正当的的法律程序序不得剥夺夺任何人的的生命、自自由或财产产。不给公公平赔偿，私私有财产不不得充作公公用。”这这条规定适适用于联邦邦政府机关关，它要求求在剥夺私私人生命、自由或财财产时，必必须符合自自然正义的的要求，即即一个人不不能在自己己的案件中中做法官；人们的抗抗辩必须公公正听取。正当程序序由美国宪宪法修正案案第14条条的规定而而被扩展适适用于立法法程序。宪宪法修正案案第14条条规定：“任何一州州，都不得得制定

4、或实实施限制合合众国公民民的特权或或豁免权的的任何法律律；不经正正当的法律律程序，不不得剥夺任任何人的生生命、自由由或财产。对于在其其管辖下的的任何人，亦亦不得拒绝绝给予平等等法律保护护。”这条条规定适用用于各州政政府机关。该条要求求联邦和州州议会所制制定的法律律必须符合合公平和正正义，政府府的行为受受到必要的的限制。“对立法机机关加以防防范，因为为它最有权权力，最有有可能被滥滥用，还要要防止行政政官员滥用用职权，防防止由少数数人操纵的的集团压迫迫多数人” 美美国宪法修修正案的正正当程序条条款起源于于麦迪逊起起草的联邦邦权利法法案。“当时的正正当程序有有着精确的的司法技术术含义，并并不涉及联联

5、邦立法机机构法案本本身的正当当性问题”，“18868年美美国宪法第第14条修修正案生效效后，正当当法律程序序逐渐具有有了实质性性含义”，从从而使“正正当法律程程序适用于于立法程序序、行政程程序和司法法程序” 当今世界界，正当程程序的两个个要求为文文明社会广广泛认同，被被视为文明明社会的普普遍法则。世界人人权宣言第10条条规定：“人人完全全平等地有有权由一个个独立而无无偏倚的法法庭进行公公正的和公公开的审讯讯，以确定定他的权利利和义务并并判定对他他提出的任任何刑事指指控。”公民权利利和政治权权利国际公公约第114条规定定：“在判判定对任何何人提出的的任何刑事事指控或确确定他在一一件诉讼案案中的权

6、利利和义务时时，人人有有资格由一一个依法设设立的合格格的、独立立的和无偏偏倚的法庭庭进行公正正的和公开开的审讯。”欧洲洲人权宪章章第6条条规定：“在有关自自己的民事事权利和义义务的决定定或针对自自己的刑事事指控中，任任何人均有有权在合理理的时间内内，从一个个依法建立立的、独立立的、不偏偏不倚的法法庭中得到到公正和公公开的审理理。”我国宪法法和法律虽虽然没有对对正当程序序原则专门门规定，但但正当程序序的要求已已在立法、司法和行行政活动中中得以贯彻彻，在许多多法律中已已经有了相相应的规定定。例如立法法第五条规规定：立法法应体现人人民的意志志，发扬社社会主义民民主，保障障人民通过过多种途径径参加立法

7、法活动。第第十六条和和第二十九九条分别要要求提案人人在人民代代表大会和和人民代表表大会常务务委员会对对其进行审审议时应当当派人听取取意见，回回答询问。各代表团团审议法律律案时，根根据代表团团的要求，有有关机关、组织应当当派人介绍绍情况。第第三十四条条规定，列列入常务委委员会会议议议程的法法律案，法法律委员会会、有关的的专门委员员会和常务务委员会工工作机构应应当听取各各方面的意意见。听取取意见可以以采取座谈谈会、论证证会、听证证会等多种种形式。这这些都体现现了立法中中的正当程程序要求。其他类似似的法律规规定还有：我国行行政处罚法法第三十十七条有关关回避问题题的规定，第第三十一条条有关应当当告知当

8、事事人作出行行政处罚决决定的事实实、理由及及依据和依依法享有的的权利的规规定，第六六条和第三三十二条当当事人有权权进行陈述述和申辩的的规定，以以及行政政许可法第七条关关于公民、法人或者者其他组织织对行政机机关实施行行政许可，享享有陈述权权、申辩权权的规定等等等。（二）正正当程序的的价值正当程序能能够成为一一个普遍规规则，在于于正当程序序的价值。关于正当当程序的目目的价值有有两个方面面的内容，两两种观点。两个方面面的内容指指的是实体体意义上的的价值和程程序本位价价值两个方方面的内容容；两个观观点指的是是“程序工工具主义”和“程序序本位主义义”。程序序工具主义义认为，程程序不是作作为自主和和独立的

9、实实体而存在在，它没有有自己内在在的正当性性的因素，它它本身不是是目的，而而是实现实实体法的“功利”的的工具和手手段，是“附属”的的法。法律律程序的好好坏，在于于程序对实实体法的意意义。如果果这种程序序能够使实实体法上的的规定得以以理性、公公正地实现现，也就是是说能够实实现实体法法上的有效效性，那它它就是好的的程序，“正当”的的程序，否否则就是不不好的程序序，非正当当程序。程程序工具主主义是“将将法律程序序视为一种种实现单一一价值或目目的的最大大化的工具具” ；程序序本位主义义是指程序序并不只是是实现某种种实体目的的的手段或或者工具，结结果有效性性亦并非法法律程序的的唯一价值值，评价法法律程序

10、的的价值标准准应当立足足于程序本本身是否具具有某些独独立于结果果的“内在在品质”，即即过程价值值有效性。换言之，法法律程序的的根本价值值在于程序序本身的正正义，而不不是结果的的有效性。一种法律律适用程序序即使能够够使实体法法上有良好好的结果，但但是如果它它本身在运运用中出现现违背道德德标准的要要求，那它它就缺乏了了“正当性性”的要求求，偏离了了实体法的的价值方向向。诸如裁裁判员在裁裁判中不能能保持中立立，通过刑刑讯逼供的的方式获得得真实的证证据，贬低低人格或侵侵犯个人隐隐私等就是是典型的不不正当程序序。在对一一种至少会会使一部分分人的权益益受到有利利或者不利利影响的活活动或决定定作出评价价时，

11、不能能仅仅关注注其结果的的正当性，而而要看这种种结果的形形成过程或或者结果据据以形成的的程序本身身是否符合合一些客观观的正当性性“合理性性标准”。我们赞同同后一种观观点，即程程序本位主主义。程序序法与实体体法共同构构成法治过过程中的“法律”，相相对于实体体法而言，程程序既是手手段又是目目的。作为为手段的程程序是法律律目的实现现所必须依依赖的过程程，从这个个意义上讲讲，程序具具有为实体体服务的功功能，但不不能因此认认为这是其其唯一的功功能，因为为程序也具具有其自身身独立的价价值，同时时具有目的的属性，在在一定程度度上决定着着实体决定定的正确性性。程序正正义是程序序工具主义义和程序本本位主义的的统

12、一，二二者统一于于程序的目目的价值。正当程序序的目的有有很多价值值，在法治治国家中，正正当程序承承载正义、民主、自自由、人权权等价值。1.实现现公正、公公平，体现现正义。正正当程序首首要的价值值在于实现现公平、公公正，体现现正义。人人类社会是是利益博弈弈的社会，这这是因为有有限的自然然资源面对对的是人类类无限的占占有欲望。为了化解解这一矛盾盾，协调冲冲突，反应应社会成员员之间关系系的公正价价值就被人人类社会认认为是最优优先考虑的的价值。公公正是平衡衡和协调人人与人之间间、人与自自然之间、人与社会会之间关系系的价值，“是社会组组织的首要要价值，正正像真理是是思想体系系23的首首要价值一一样” .

13、公正正涉及社会会成员地位位、权利、义务、财财富、机会会等最基础础、最重要要的社会资资源，反映映的是人类类共同生活活形式所固固有的特征征，是任何何一个社会会成立的道道德基础。正当程序序通过回避避制度、参参与制度和和公开制度度，使有限限的资源在在无限的欲欲望中间得得到可行性性的分配，实实现公平、公正，实实现社会正正义。这是是程序工具具主义的表表现。程序序还有程序序本位主义义方面的意意义。正当当程序的关关键点不仅仅仅在于结结果公平，更更重要的是是这种公平平的过程是是大家都能能看见的，它它比实体正正义更能让让大家直观观感受，使使从心理上上接受和行行为上认同同，过程的的神圣性和和公正性远远比一个还还在期

14、待中中的结果更更让人感受受到“自然然公正”，正正当程序的的反复适用用远比追求求一次结果果正义更让让“自然公公正”理念念深入人心心，让人心心服口服。获得信服服的规则会会使信服者者主动遵循循，实现相相应的秩序序。因此，正正当程序的的价值在于于体现正义义。2.限制制恣意、防防止权力滥滥用并实现现民主参与与。正当程程序通过活活动过程的的理性安排排，能有效效防范权力力行为的恣恣意和滥用用，并由此此实现民主主参与，保保障民主权权利。正当当程序中的的回避制度度、说明理理由和听取取意见制度度和公开制制度等，都都可以有效效地限制权权力行为的的专横、滥滥用，而说说明理由、听取意见见和公开同同时又保障障了广大公公众

15、的了解解权、参与与权等民主主权利，实实现了民主主的过程。 3.保障障人权和自自由。有学学者在论及及行政正当当程序的价价值时曾指指出：“人人的主体性性以及对人人的尊重和和平等保护护是我们把把握行政程程序正当性性的关键和和切入点，也也是正当行行政程序的的价值所在在。” 当然，这这种人权保保障理念不不仅仅是正正当行政程程序的价值值，而且是是正当司法法程序、正正当立法程程序的价值值所在。正正当程序不不仅能使实实体上的结结果对当事事人是公正正的，而且且要求实现现得到实体体上的公正正结果的过过程同样具具有尊重人人权和平等等保护的正正当性。因因此，正当当程序的目目的还在于于人权保障障。二、政政策转化为为法律

16、应当当遵循正当当程序（一）正当当程序与政政策转化为为法律的良良法追求法治作为一一种治国方方式，承载载了人类美美好的愿望望与理想，因因而其本身身蕴含着一一些崇高的的价值。对对于法治，历历来都有两两种理解方方式，即形形式法治主主义和实质质法治主义义。以规范范法学派和和实证法学学派为代表表的法学学学者主张形形式法治主主义，以自自然法学派派或新自然然法学派等等为代表的的学者则主主张实质法法治主义。形式法治治主义与实实质法治主主义的根本本区别在于于对不具有有实质正当当性的法律律是否承认认其法律效效力。前者者主张恶法法亦法，后后者则主张张恶法非法法。早在古希腊腊时，亚里里士多德就就提出了实实质法治主主义，

17、他认认为，“法法治应包括括两重意义义：已成立立的法律获获得普遍的的服从，而而大家所服服从的法律律本身应该该是制定得得良好的法法律” .特别别是在二战战以后，鉴鉴于纳粹以以法治为名名肆意践踏踏人权的历历史，世界界上许多法法学家又重重新强调了了实质法治治主义。例例如，德国国著名哲学学家拉德布布鲁赫认为为，“法律律分法上之之法和法下下之法，以以人类的共共同理性，以以人的尊严严和权利作作为展示内内容的法是是法上之法法；凡是以以背弃人类类理性，漠漠视人的尊尊严、践踏踏人的权利利为特征的的法都是法法下之法，法法下之法是是恶法，恶恶法非法也也” .在这这里，被拉拉德布鲁赫赫称为“法法上之法”的即“良良法”，

18、“法下之法法”的即“恶法”。在拉德布布鲁赫眼里里，“恶法法”非法，即即法治是良良法之治。如果依“恶法”办办事，法治治将会成为为持久的灾灾难。为此此，拉德布布鲁赫呼吁吁“我们必必须重新思思考人权，这这是超越所所有法律，以以自然法为为基础的权权利；自然然法不赋予予敌视正义义的法律以以任何效力力” .在此此，我们也也主张实质质法治主义义，即认为为法治是良良法之治。党的十五大大提出了实实行依法治治国，建设设社会主义义法治国家家的治国方方略和目标标，这一治治国方略和和目标还被被载入了我我国宪法。法治从此此成为我国国现阶段的的美好理想想与期待，党党和政府必必须以法治治国家的基基本要求来来约束其行行为。我国

19、国立法法规规定了“立立法应体现现人民的意意志”；党党的十六大大报告进而而提出了“坚持依法法执政，实实现党对国国家和社会会的领导”的目标，同同时还提出出了“保证证立法和决决策更好地地体现人民民的意志”，“加强强社会主义义法制建设设。坚持有有法可依、有法必依依、执法必必严、违法法必究。适适应社会主主义市场经经济发展、社会全面面进步和加加入世贸组组织的新形形势，加强强立法工作作，提高立立法质量，到到20100年形成中中国特色的的社会主义义法律体系系”，“维维护法制的的统一和尊尊严，防止止和克服地地方和部门门的保护主主义”等目目标和要求求。立法体体现人民意意志，高质质量的立法法体系是现现阶段我国国关于

20、“良良法”的具具体表达方方式。就此此而论，我我国实行法法治，就是是实行良法法之治，党党依法执政政就是依良良法执政。将政策转转化为法律律，是党实实行依法执执政和提高高党的执政政能力的重重要内容。党依良法法执政决定定了政策转转化的目标标必须是良良法。为了保障障政策能够够转化为良良法而不是是转化为恶恶法，要求求政策本身身及转化过过程具备一一系列条件件。例如，政政策本身应应该具有良良好的品质质、转化时时机已经成成熟、转化化过程遵守守一定程序序，等等。其中，遵遵守正当程程序是实现现政策转化化为良法这这一目标的的重要保障障。首先，正正当程序的的目的价值值与良法的的目的价值值一致，可可以保障政政策转化的的目

21、标不发发生价值偏偏离。即正正当程序承承载的公正正、公平、正义、民民主、自由由与人权等等目的价值值也就是政政策转化的的目标即良良法的目的的价值。正正当程序与与良法的目目的价值一一致，可以以从价值目目标追求上上保障政策策转化为良良法。其次，正正当程序可可以通过制制度化的手手段保障政政策转化为为良法目标标的实现。正当程序序就是程序序的正当性性要求，也也是一种制制度化的手手段。正当当程序的目目的价值需需要相应的的制度来实实现，如听听证制度、公开制度度和回避制制度等实现现正当程序序目的价值值的系列制制度。在政政策转化为为法律的过过程中就表表现为制定定立法方针针听取意见见制度、立立法建议的的公开与说说明理

22、由等等一系列相相关制度，这这些制度为为政策转化化为良法提提供了制度度化保障。再次，正正当程序的的理性品质质和科学精精神可以从从技术上保保证政策转转化为良法法目标的实实现。正当当程序是民民主与法治治社会应当当遵循的一一项普遍法法则，并经经过了道德德考证，具具有理性的的品质和科科学的精神神。它要求求通过一个个具有正当当性的过程程，实现程程序的正义义和理性并并获得实体体结果的公公正。正当当程序“与与其说是共共识，不如如说是科学学” .理性性与科学具具有较高的的技术含量量，正当程程序所具有有的这种理理性品质和和科学精神神，当然可可以为政策策转化为良良法目标提提供技术支支持。“正义的程程序虽然并并不必然导导致公正的的结果，但但要获得公公正的结果果却必须存存在程序的的正义。”这一句英英国法谚正正好表达了了正当程序序对于追求求结果公正正所具有的的重要作用用。在这种种意义上，正正当程序是是政策转化化为良法的的程序保障障。（二）保证证转化过程程的正当性性政策转化化为法律，是是一个从政政策到法律律的过程。执政党提提出立法建建议是启动动政策转化化为法律的的环节，在在立法建议议被采纳后后会被纳入入立法规划划或计划，然然后被提交交立法机关关审议和表表决，最后后形成法律律并公布，这这是政策转转化为法律律的大致过过程。这一一过