蒙大行政法教案07具体行政行为

1、第七章 具体行政行为教学目的与要求：了解行政管理活动中常见的几种具体行政行为，掌握和理解这些具体行政行为的概念、特征、分类、程序及作用，分析这些具体行政行为中存在的问题与完善对策。教学方法：讲 授学 时：8学时教学重点：行政许可；行政征收；行政处罚；行政确认。第一节 行政许可 一、行政许可的概念与性质 （一）行政许可的概念行政许可，是指在法律一般禁上的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过颁发许可证或执照等形式，依法赋予特定的行政相对人从事某种活动或实施某种行为的权利或资格的行政行为。这一概念包括两层含义：一是行政主体对相对人予以一般禁止的解除；二是行政相对人因此获得了从事某种活动或实施某

2、种行为的资格或权利。 （二）行政许可的性质 1.行政许可是依申请行政行为。行政主体针对行政相对人的申请，依法采取相应的行政行为。行政主体不因行政相对人准备从事某项活动而主动颁发许可证或执照。行政相对人提出申请，是行政许可的前提条件。例如，文化行政管理部门发放文物出口许可凭证、海洋局发放废弃物倾倒许可证、民航局发放机场使用许可证的行为，都是以有关相对人的申请为其前提的。 行政许可是基于行政相对人的申请作出的行政行为，行政相对人的申请为行政许可行为的作出提供了契机，但并不是说申请使行政许可具有双方行为的性质，行政许可是行政主体基于行政权而为的单方行为，申请并不意味着必定得到行政主体的认可。行政相对

3、人提出申请，是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。 2.行政许可存在前提是法律的一般禁止。这里所说的一般禁止，是指不经过个别批准、认可或资质确认便不能从事的活动，是和“绝对禁止”相对应的概念。譬如，在我国目前法律体系中，卖淫嫖娼是绝对禁止的事项，尽管人们对“性”的观念有所改变，但也不存在解禁的问题，因而便不会有许可制度存在，而在一些西方国家，由于“性”观念的不同，便存在性服务营业许可的问题，这就是“一般禁止”和“禁止的解除”。可以说，行政许可领域的“一般禁止”，大多数是基于行政管理、公益维护以及社会秩序维护或财政上的理由而暂有设定的禁止。换言之，行政许可的内容是国家一般禁止的活动，为适应

4、社会生活和生产的需要，对任合一定条件者解除禁止，没有法律一般禁止，便不存在行政许可。例如，制作、运输、销售爆破物品是国家一般禁止的行为，但是，国家为了国防安全、社会治安和社会建设的需要，对符合特定条件的组织或者个人准许其实施这类行为。又如，驾驶机动车，本来是人人都可以从事的活动，但是，为了该领域的管理和安全等，国家设定了一整套驾驶执照管理制度，只有依法取得驾驶机动执照并履行了相应手续的人，才有资格驾驶机动车。正是有了前面的禁止，才会产生随后的许可。行政许可是行政主体管理国家事务和社会公共事务的重要手段之一。 3.行政许可是授益性行政行为。行政许可不同于行政处罚和，它不是对相对人课以义务或处以惩

5、罚的行为，而是赋予行政相对人某种权利和资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得行使某种权利的资格。从这种意义上讲，与行政务罚和行政征收等基于法律对行政相对人的以益剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利和资格的授益性行政行为。 4.行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影响秩序的因素，因此，除了个别情况下基于确保财政收入的需要而由国家通过法律设立特别许可外，不得随便将许可制度与创收相联系，不得滥设许可、乱收费。 5.行政许可是要式行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅

6、助性文件。这种明示的书面许可是行政许可在形式上的特点。 二、行政许可的种类 （一）一般许可和特别许可 一般许可，是指只要符合法定的条件，就可向主管行政机关提出申请，对申请人并无特殊限制的许可。如驾驶许可、营业许可等。 特别许可，是指除必须符合一般条件外，还对申请人予以特别限制的许可。如持枪许可、烟草专卖许可等。 一般许可和特别许可都基于行政相对人的申请作出，在这一点上二者相同。但是，一般许可仅是对法律一般禁止的解除，而特别许可是赋予相对人可以与第三人抗衡的新的法律效力的行为，是为特定人设定新的权利和资格的行为，这一点使二者区别开来。 （二）排他性许可和非排他性许可 排他性许可，是指某上人或组织

7、获得该项许可以后，其他任何人或组织都不能再申请获得的许可。如专利许可、商标许可、烟草专卖许可等。 非排他性许可，是指可以为所有具备法定条件者申请、获得的许可。如驾驶执照、营业执照等。一般说来，一般许可或警察许可都是非排他性许可，不过，值得注意的是，当某一领域中的许可存在数量方面的限制时，一定条件下的一般许可也会转化为排他性许可。 （三）独立证书许可和附文件许可 独立证书许可，是指单独的许可证便已表明持有人被许可的活动范围、方式、时间等，无需其他文件加以补充说明的行政许可，如入境检疫证、持枪证、特种工具购买证、驾驶执照、护照等。附文件许可，是指必须附加文件予以说明被许可的活动内容、范围、方式、时

8、间等的行政许可，如专利许可、商标许可、建设许可、对动植物及其产品入境的海关许可等，附加文件是该类行政许可中一个不可或缺的组成部分。 （四）权利性行政许可和附义务的行政许可 权利性许可，是指行政许可获得者可以根据自己的意志来决定是否行使该许可所赋予的权利和资格的行政许可形式，如持抢证、护照、驾驶证、工商企业营业执照等。 附义务的行政许可，是指行政许可获得者必须同时承担一定时期内从事该项活动的义务，否则要承担一定法律责任的行政许可形式，如专利许可、建设用地许可、商标许可等。 （五）其他的分类方法 1.按照许可目的，行政许可可分为下述种类：保障公共安全的许可；保证人民健康的许可；维护社会良好风尚的许

9、可；维护交通安全的许可；保护重要资源和生态环境的许可；调控进出口贸易的许可；加强城市管理的许可；保护当事人合法权益的许可；发展国民经济的许可等。 2.根据行政管理的内容，行政许可可分为下述种类：公安行政许可；工商行政许可；卫生行政许可；环保行政许可；农业行政许可；交通行政许可；文化行政许可；城建行政许可等。 三、行政许可的设定与范围行政许可制度的建立须有法律依据，其运行过程不得违背法律，应当按照法律规定的权限和程序进行，并且，其纠纷的解决同样必须依照法律进行。所有行政机关都必须根据宪法、法律的规定，依据行政法律规范行使许可权，并以行政法律规范所确定的内容和程序，实施对行政事务和社会公共事务的管

10、理。同时，行政相对人也必须遵守行政法律规范，服从行政机关的管理。无论是行政许可机关还是行政相对人，只要存在违法行为，一律都要受到法律制裁。行政许可制度毕竟是一国政治制度和经济制度的具体反映，因此，随着国家政治或经济等方面的客观情况发生变化，必须导致行政许可制度某些方面的调整或变更。例如，我国50年代行政许可制度主要适用于有关治安管理方面，而80年代以后，行政许可制度转为以调整经济生活为其主要任务。此外，传统文化因素的变化，有时也要求对行政许可制度作出相应的调整或变更。 四、行政许可的程序首先，行政机关必须及时受理行政许可申请。当行政许可机关一接到许可申请后，应当及时进行要件审查和及时作出是否受

11、理的决定。其次，行政许可机关应该及时进行实质审查，在充分考虑各当事人或利害关系人的程序权利保障的同时，尽快地作出裁断。再次，行政机关应当及时颁发许可证或执照，同时通知拟拒绝其申请的相对人不予许可的事宜及理由。最后，行政机关应及时对不关行政许可的纠纷作出处理决定。第二节 行政奖励与行政给付行政奖励的概念与特征（一）行政奖励的概念 行政奖励，是指行政主体为了表彰先进，激励后进，充分调动和激发人们的积极性和创造性，依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或精神的奖励的具体行政行为。 （二）行政奖励的特征 1.实施行政奖励的主体是国家行政机关或法律法

12、规授权的组织。国家行政机关是行政奖励的当然主体，各级人民政府、各级行政主管部门，在实施国家行政管理的过程中，有权对符合条件的对象给予行政奖励，成为行政奖励主体；法律、法规授权的组织，在授权范围内有权对符合条件的对象给予奖励，成为行政奖励主体；未经授权的企业、事业单位或一般社会组织等非行政主体实施的奖励行为，不是行政奖励。 2.政奖励的目的在于表彰先进，激励和推动后进，调动和激发广大人民群众的积极性和创造性。 3.行政奖励的对象是对国家、人民和社会作出突出贡献或模范地遵纪半法的集体或个人。行政奖励的范围相当广泛，国家行政机关及其工作人员，普通公民、企事业单位、社会团体等，都可以成为其对象；外国组

13、织或个人在我国作出了显著贡献者，同样可以成为行政奖励的对象。 4.行政奖励的内容包括物质奖励和精神奖励。这两种奖励既可单独进行，又可合并实施。由于这两种奖励在激励、调动相对人积极性方面各有特色，因而，实践中往往二者并行：既有精神奖励、又有物质奖励，只是不同情形下二者的侧重点不同而己。 5.行政奖励是具体行政行为。行政奖励是行政主体依照行政法律规范针对特定的行政相对人实施的，每一个行政奖励决定，都直接关系到该相对人的权利和义务，导致实施行政奖励行国的行政主体与受奖励者之间的行政法律关系是发生。行政奖励行为具有法律后果，即被奖励者获得了一种由国家认可的资格，并依此资格取得一定的权益。同时，社会及其

14、他个人和组织都必须予以承认。 6.行政奖励行为是单方行政行为，但不具有强制执行力。尽管一般情况下，行政奖励采取推荐、申报等方式进行，但行政奖励是由行政主体单方面决定的。不过，被奖励者对于行政主体给予的奖励可以放弃，这是由受奖权本身具有可放弃性决定的。 7.行政奖励是一种法定的行为。行政奖励的内容、方式、程序及条件等，都由国家的行政法律规范予以明确规定，行政主体必须依法作出行政奖励行为。具体要求如下： (1)符合法定的奖励条件的标准。这是行政奖励行为的客观要件。行政主体在实施行政奖励行为时，必须依据各相关法律规范所规定的具体标准和条件进行，不得擅自确立法定外的条件的标准。相反，对于符合法定奖励要

15、件而未依法给予奖励的，权利人可以请求有关部门依法行使其行政奖励权。行政奖励是行政主体对符合法定奖励条件的组织或个人，赋予一定的权益以资鼓励的行政行为，该行政行为的相对人其法定权益不能实现时，有依法提起行政诉讼获取保护的权利。 (2)符合法定的奖励形式。没有一定的奖励形式，行政奖励行为便不能存在。行政奖励行为是法定行为，对于不同的奖励对象和不同的奖励条件，必须依据法律规范规定，采取适当形式实施行政奖励。 (3)符合法定的奖励权限。行政主体实施行政奖励行为时，须受一定奖励权限的制约，而不能超越其权限范围任意决定授予相对人某种形式的奖励，否则会导致行政奖励行为无效。一般说来，某一行政主体是否有权实施

16、行政奖励行为采取哪种奖励形式，是由法律规范规定的，一般与其管理权限相一致。 (4)符合法定的奖励程序。我国虽然不存在有关行政奖励的统一规定，但是，根据现行法律、法规的规定，行政主体实施行政奖励行为，一般应遵循以下程序：奖励的提出、审批、公布、授奖和存档。程序上的瑕疵有时也会影响行政奖励的效力。 二、行政奖励的种类与程序 行政奖励行为的广泛性，决定了其表现形式的多样性。行政奖励既包括给予相对人物质方面的权益，如授予受奖者某种法定的荣誉等。一定的行政奖励形式，是行政奖励内容的反映。行政奖励的内容，是指行政主体通过行政奖励行为所赋予被奖励人的权益。根据不同的法律、法规和规章的规定，行政奖励的形式的内

17、容体现为如下三个方面： 1.赋予精神方面的权益，即给予受奖人某种荣誉，如授予“劳动模范”等荣誉称号，通报表扬，通令嘉奖，记功，发给奖状、荣誉证书、奖章等。 2.赋予物质方面的权益，即发给奖金或各种奖品。 3.赋予职权方面的权益，即对受奖人予以晋级或晋职。作为调动广大人民群众的积极性和创造性的重要方式，行政奖励必须以实际功绩和贡献为评奖的惟一依据，必须不一套体现民主、公正和平等的评奖机制。公正、平等的原则，首先要求做到机会均等，按照法定的程序实施奖励，凡符合法定条件者，人人都有平等受奖励的权利。公正、平等的原则，还要求论功行赏，对成绩突出、贡献巨大的，应予以重奖，这也是奖励和受奖行为相当原则的要

18、求。此外，行政奖励的程序应民主、公开，以确保对行政奖励的有效监督，保证行政奖励的公正、平等，最大限度地发挥行政奖励的为表彰先进、鞭策后进的作用。行政给付的概念与特征（一）行政给付的概念 行政给付即行政物质帮助，是指行政主体在公民失业、年老、疾病或丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质权益的具体行政行为。 （二）行政给付的特征 1.行政给付是行政主体向行政相对人给付金钱或实物行政行为。相对于税收是行政主体取之于民，行政给付则是行政主体给付金钱或实物，是无偿地用之于民。 2.行政给付的对象是特定的行政相对人。行政给付的对象既可以是个人

19、，也可以是组织。例如，抚恤金发放的对象是因战、因公伤残的人员；救灾物资及款项是发放给灾民；社会福利金是发放给社会福利机构或直接发放给残疾人，鳏寡孤独的老人和孤儿；而独生子女补贴、有特殊贡献专家津贴、城市居民最低生活保障金等均是分别发给相应的特定对象。 3.行政给付是一种依申请行政行为。除了自然灾害的救济等紧急状态下由行政主体主动实施以外，对绝大多数行政相对人来说，给付对象的申请是其必不可少的程序。 4.行政给付是依法作出的行政行为。这里所谓“依法”，应当作广义的理解，包括依据法律、法规、规章及有关政策实施的为。目前，在我国相应法制尚不健全的情况下，有关政策的运用，有利于行政给付的实施。因此，在

20、这里，不应机械地强调严格意义上的“法律”。当然，作为建设法治国的一环，加紧有关面的立法具有极为重要的意义。行政给付必须按照法律、法规、规章和政策所规定的内容亲手法定的程序来实施。为了保护相对人的权利，行政机关在实施行政给付的时候，还应当告知相对人一定的救济途径。 四、行政给付的种类与程序 （一）种类行政给付的内容是行政机关通过行政给付行为赋予给付对象一定的物质上的权益或与物质相关的权益。 物质上的权益表现为给付相对人一定数量的金钱或实物。与物质相关权益的表现形式很多如让相对人免费入学受教育，给予相对人享受公费医疗待遇等。 目前，我国的关行政给付形式的法律、法规主要有：残疾人保障法、消防条例、军

21、人抚恤优待条例、中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法、退伍义务兵安置办法、革命烈士褒扬条例、国营企业行业职工保险暂行规定等。此外，还有国务院发布的关于全国城市建立居民最低生活保障制度的通知，以及民政部发布的关于全面普及城市居民最低生活保障制度的通知等政策性文件。综合这些法律、法规和政策的规定，可以将行政给付的形式概括为以下几种： 1.抚恤金 这是最为常见的行政给付形式，一般包括如下四种情形： （1）牺牲、病故人员抚恤金。此类抚恤金的发放对象是：烈士和病故的军人、人民警察、参战民兵民工，以及党政机关、民主党派、人民团体工作人员的家属。 （2）残疾抚恤金。此类抚恤金包括：发给革命残疾人员的抚恤

22、金；在乡革命残疾人员的副食品价格补贴；回乡安置的特等、一等残疾军人的护理费；革命残疾人员的伤口复发治疗费；装修假肢和辅助器械等按规定报销的费用；在乡三等革命残疾人员疾病医疗减免的费用。 （3）烈军属、复员退伍军人生活补助费。此项补贴费包括：发放在乡退伍红军老战士的生活补助费；副食品价格补贴和护理费；符合规定条件的烈属、在乡复退军人定期定量补助费和烈军属、在乡复退军人临时补助费。 （4）退伍军人安置费。此项安置费，是发给无房或严重缺房而自己解决确有困难的回乡义务兵的一次性建房补助费。 2.特定人员离退休金 （1）由民政部门管理的军队离休金、生活补助费、副食品价格补贴以主取暖补贴、护理费、丧葬费、

23、遗属生活困难补助费等。 （2）由民政部门管理的军队退休干部、无军籍退休职工和由民政部门发放退休金的地方退休人员的退休金、副食品价格补贴以及取暖补贴、护理费、丧葬费、遗属生活困难补助费等。 （3）由民政部门发放退职金的退职人生活费、副食品价格补贴。 3.社会救济、福利金（1）农村社会救济，即用于对农村五保户、贫困户等的救济。（2）城镇社会救济，即用于对城镇居民中无依无靠生活来源的孤老残幼和贫因户等的救济。 （3）精简退职老弱病残职工救济。 （4）社会福利金，即用于对社会福利院、敬老院、儿童福利院待社会福利机构，流浪乞讨人员收容遣送、安置、社会残疾人团体及其福利生产单位、科研权构（假肢科研权构等）

24、的经费资助。 4.自然灾害救济金及救济物资（1）生活救济费和救济物资，即且于解决灾民吃、穿、住及治病等困难，适当扶持灾民生产自救的经费和物资。（2）安置抢救转移费及物资援助，即用于发生特大自然灾害在紧急情况下临是安置、抢救、转移灾民的费用支出及援助。（二）行政给付的程序 行政给付作为行政机关的一种法律行为，须按照一定程序实施，尽管我国目前在行政给付方面尚无统一的法律规定，但在不同的法律、法规、规章中，对不同形式的行政给付程序作了一些相应规定。 1.定期性发放的行政给付，如伤残抚恤金、离退休金、烈军属生活困难补助等，通常应当由给付对象本人或所在组织、单位提出申请，主管行政机关依法对其进行审查、评

25、定等级。在某些情况下，还需要通过技术专家或专门部门的鉴定，以确定标准，然后再定期（按月或按年）发给。 2.一次性发放的行政给付，如因公牺牲或病故人员的丧葬费、退伍军人安置费、烈士家属抚恤金等，通常由给付对象提出申请，主管行政机关予以审查核实，然后按照法律、法规或规章所确定的标准一次性发给。 3.临时性发放的行政给付，如自然灾害救济、公民突发性困难紧急救济等，有的由给付对象提出申请，有的则由有关基层组织胡定给付对象，或者经有关基层组织发约给付对象。各种行政给付的具体程序应由有关法律、法规或规章规定，至少应由统一的政策规定。不同形式的行政给付也存在一些共同的程序规则。主要有：申请程序、审查程序、批

26、准程序与实施程序。在这些程序中，一般都要求书面形式。由于行政给付的标的多为一定的财物，所以，在具体的给付程度中，法律、法规和规章还应规定一定的财务、物品登记和交换程序。第三节 行政征收 一、行政征收的概念与特征 所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。 行政征收的特征 1.强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的行政收权，这种权力具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。征收的对象、数额及具体征收的程序，应当由行政

27、机关依法确定，无须与相对人协商一致。行政相对人必须服从行政征收命令，否则应承担一定的法律后果。 2.无偿性。国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定的物质资财，而作为凌驾于社会生产之上的管理机构的国家行政机关，其本身并不直接从事生产，创造财富。因而，只有凭借国家行政权力，通过行政征收来取得所需要物质资财。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，以保证国家财政开支的需要。行政征收必然是无偿的，是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。 3.法定性。行政征收直接指向的是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权

28、益始终都具有侵害性。因此，为确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。将行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的行政征收行为受相对稳定的法律的支配，使行政征收项目、行政征收金额，行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都有法律上的明确依据，这是现代行政、特别是侵益行政行为所必须遵循的原则。只要没有法律根据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法所不容。行政征收法定性具体表现在： (1)行政征收的主体是法定的。行政征收的主体只能是行政机关。但是，在具体行政征收中，哪一个行政机关成为某一特定行政征收主体，则由法律予以规定。

29、 根据有关法律规定，行政征收中的各种税收，除关税由海关征收外，其作的均由国家税务机关组织征收。我国现行税务行政机关的组织体系大致是：在中央财政部设税务总局，省、直辖市、自治区公别设税务局，县、市设税务局，县以下设税务所，大中城市的区或街段可设税务分局，承担具体的税务征收工作。 海关是代表国家对进出境的货物、物品征收关税的国家行政机关，也是依海关法、进出口关税条例、以及进出口税则的授权，对进出境货物、物品征税的征收主体。 国家交通行政机关依照有关法律法规征收某种与交通有关的费用，因而成为行政征收的主体。 根据有关法律的授权，环保机关以及地方各级人民政府都可以成为相应的行政征收主体。 (2)行政征

30、收的依据和程序是法定的。行政征收主体必须依据有关法律的规定，通过一定程序完成行政征收，实质上是依据行政征收行为而建立的行政征收法律关系双方主体间的权利和义务而进行的。 (3)行政征收的缴纳主体也是法定的。在行政征收法律关系中，与行政征收主体相对应的另一方主体即缴纳主体，是指按照有关法律法规规定直接负有缴纳税款或其他款项义务的公民、法人或其他组织。每一项具体征收的税和费，都有具体的缴纳主务主体，只要符合法律规定的条件，就必须依法履行缴纳义务，否则应承担相应的法律后果。 由于税和费的自身特性，决定了行政征收的缴纳主体具有相当的广泛性。根据有关法律规定，国企业、集体所有制企业、中外合资企业、外资企业

31、和外国企业、行政机关和事业单位、人体工商户、专业户和一般公民个人，在符合一定条件时均可能成为缴纳主体。 行政征收主体与缴纳主体之间的关系是管理与被管理的关系。在具体的征收活动中，征收主体总是以管理者的身份出现的，而缴纳主体始终处于被管理者的地位。缴纳主体作为被管理者，并不意味着在行政征收过程中完全处于被动的地位，而是有权依法向征收主体主张自己的权利。 二、行政征收的种类 目前，我国的行政征收体制主要由税和费组成。 1.税亦称税收，是国家税收机关凭借其行政权力，依法无偿地取得财政收入的一种手段。按照征税对象的不同，可分为流转税、资源税、收益（所得）税、财产税和行为税五种。按照税收支配权的不同，可

32、分为中央税、地主税和中央地方共享税。国家通过对各税、地方税和中央地方共享税的合理分配，兼顾中央和地方的利益，有利于市场经济条件下宏观调控的实施。 税收只以由国家特定的行政机关税务机关及海关负责征收。税收一经征收入库，就为国家所有，不管是什么税种，都处国家整体支配之中，通过国家预算支出，统一用于社会各方面的需要，在整个国家活动中体现出“取之于民，用之于民”的宗旨，而不是直接返还给纳税人或用于其他目的。 2.费，即各种行政收费，是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。目前，我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附

33、加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育费附加等。无论实施何种收费，都必须严格依法进行，不得自立名目，擅自订方征收标准。各种社会公益收费，均应由从事该方面服务的行政机关负责征收，遵循专款专用、列收列支、收支平衡的原则，以收取部门提供一定的专门公益服务为前提而且于其自身开支，或者将此项收费专门用于特定的社会公益事业，以直接为被征收人提供更好的公益服务。三、行政征收的程序 征收的具体执行机关、征收的对象、数额、程序等，都必须有明确的法律根据。换言这，行政征收的整个过程都是国家意志的具体体现，而不是某个行政机关或某个行政官员的个体意志所能够左右的。只要没有法律根

34、据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法所不容。同时，如对不特定的相对人一方所负有的作为义务事项，行政主体决定免除特定相对人的这种作为义务，即允许其不作为，也必须依法进行。例如，税务机关对特定生产单位减免农业税的行为，兵役机关对某公民作出免服兵役的决定等，都属于行政法上的义务免除，必须依照有关法律、法规的规定来实施。行政征收是典型的侵益行政行为，是对行政相对人财产权的侵害，所以，必须确立尊重行政相对人财产权的原则，行政征收不仅要严格按照法定标准、条件和程序进行，而且应通过法律设定必要的监督和救济途径。 第四节 行政处罚 一、行政处罚的概念与特征 行政处罚，是指行

35、政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律规范尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。 1.行政处罚的主体是行政主体，实施行政处罚必须依据法定权限。除非法律另有规定，行政处罚权只能由行政主体行使。行政主体是否享有行政处罚权以及享有何种行政处罚权、在多大范围内享有行政处罚权，还必须基于行政法律规范的规定而定。行政主体必须严格依据法定权限行使行政处罚权，超越法定权限的处罚无效。 2.行政处罚是针对有违反行政法律规范行为

36、（违反行政管理秩序的行为）的行政相对人的制裁。行政处罚是对违反行政法律规范的行政相对人的人身自由、财产、名誉或其他权益的限制或剥夺，或者对其科以新的义务，体现了强烈的制裁性或惩戒性。 3.行政处罚的目的既是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，同时也是对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。4.行政处罚是对于违反行政法律规范尚未构成犯罪的行政相对人的制裁。 二、行政处罚的原则 （一）处罚法定的原则 行政处罚是典型的侵益（剥夺）行为，其实施必然导致对特定的行政相对人某种权利可权益的剥夺。因此，行政处罚行为自始至终都应该严格贯彻处罚法定的原则。这一原则主

37、要包括下述内容： 1.处罚设定权法定。 2.处罚主体及其职权法定。除法律、法规、规章规定有处罚权的行政机关以及法律法规授权的组织外，其他任何机关、组织和个人的得行使行政处罚权。此外，具备了主体资格的机关和组织在行使行政处罚权时，还必须遵守法定的职权范围，不得越权和滥用权力。 3.被处罚行为法定。行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。对于行政相对人来说，法无明文规定不受罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，其不受其他任何行政处罚。 4.处罚的种类、内容和程序法定。对于法定应予处罚的行为，必须对之科以法定种类和内容的处罚。实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有

38、法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚地无效。 （二）处罚公正、公开的原则 处罚公正的原则，亦称合现处罚的原则，是处罚法定原则的必要补充。这一原则要求，行政处罚必须公平、公正，没有偏私，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。 为了确保处罚公平和公正，较为有效的方法就是坚持和贯彻处罚公开的原则：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据；同时，处罚程序亦必须公开。 （三）处罚与教育相结合的原则 实施行政处罚，纪正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。 教育必须以处罚为后盾，教育不能代替

39、处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予被处罚人以帮助教育，二者不可偏废。 此外，行政处罚法对青少年的特别规定（第25条），对从轻或者减轻行政处罚以及不予行政处罚等规定（第27条），无一不体现了处罚与教育相结合的原则。 （四）保障相对人权利的原则 行政处罚法不仅中总则中确立了保障相对人权利的原则，而且其有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，亦体现着这一指导思想。 保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便夫处罚蝗原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼

40、；因违法行政处罚受到损害的，有权提出赔偿要求（第条）。无救济便无处罚的原则包括两层内容：其一，在立法阶段，不设立救济途径，即不得设立行政处罚；其二，在执行阶段，不提供救济途径，即不得实施行政处罚，并且实施行政处罚之前或者实施行政处罚过程中，必须告知相对人有关权利救济的途径。 （五）职能分离的原则 1.行政处罚的设定相关和实施机关应分离。 2.在较重大的行政处罚中，行政处罚的调查、检查人员和行政处罚的决定人员应分离。 3.作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构应分离。除依法当场收缴的罚款外，作出行政处罚的决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款，应告知当事人到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，

41、并将罚款直接上缴国库。 4.在行政处罚听证程序中，应由非本案调查人员担任听证主持人。 （六）一事不再罚原则 行政处罚以惩戒违法行为人，使其以后不再犯为目的，而不是以某种义务的履行为目的。所以一次处罚即可达到目的。一事不再罚的原则包括三层意思： 1.对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。 2.违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任，行政机关不再予以人身自由的处罚。 3.违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期；人民法院判处罚金时，行政机关已经全予当事人罚款处罚的，应当折抵相应罚金。

42、三、行政处罚的种类与设定 （一）人身罚 人身罚，亦称自由罚，是限制或剥夺违法者人身自由的行政处罚。人身权是宪法规定的公民各种权利得以存在的基础，人身权受到限制或剥夺，意味着其他任何权利都将难以行使。因此，“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”。并且人身罚的行使仅限于公安机关，以防止人身罚的滥用而影响公民的最基本权利。人身罚的种类有： 1.行政拘留。又称治安拘留，是公安机关依法对违反行政法律规范（特别是治安管理法律规范）的人，在短期内限制其人身自由的一种处罚。根据治安管理处罚条例、外国人入境出境管理法、公民出境入境管理法等法律规范的规定，行政拘留的期限为1日以上15日以下。除县级以上公安机关

43、外，其他任何行政机关都没有决定行政拘留的权力，行政拘留一般适用于严重违反治安管理规范的行为人，并且只有在使用警告、罚款处罚不足以惩戒违法者时才适有。 2.劳动教养。这是对有轻微犯罪行为，但尚不够判处刑罚且有劳动能力的人实行强制性教育改造的处罚措施。根据国务院关于劳动教养问题的决定和国务院关于劳动教养的补充决定的规定，劳动教养的期限为1年至3年，必要时可延长1年。为了避免乱施处罚，必须严格限制劳动教养的适用。劳动教养试行办法第10条规定了劳动教养的对象，第11条规定了决定劳动教养的机关：“需要实行劳动教养的人，由省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会审查决定。”第12条第2款规定：“被

44、决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查。经复查事实确凿，本人还不服的出应坚持收容劳动教养。” 3.驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境。这是公安、边防、安全机关对违反我国行政法律规范的外国人、无国籍人采取的强令其离开或禁止其进入中国国境的处罚形式。外国人入境出境管理法、国家安全法、边防检查条例对此分别作了规定。 以上第二种和第三种处罚形式，行政处罚法未明确列为处罚种类，可以归为“其他行政处罚”一类。不过，根据行政处罚法第条的规定，有关劳动教养的立法成为亟待解决的重要课题之一。 （二）财产罚 财产罚，是指行政机关可法定的其他组织强迫违法者交纳一定数额的金钱或一定数量的物品，或者限制

45、、剥夺其某种财产权的处罚。 1.罚款。是指有行政处罚的行政主体依法强制违反行政法律规范的行为人，在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚方式。罚款的数额应由具体的行政法律规范规定，一般是规定最高额和最低额，并规定加重和减轻的限额。行政处罚机关只能在法定幅度内决定罚款数额，不能有任何超越。作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除法定当场收缴的情形外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。依法当场收缴罚款的，必须出具统一收据，否则，当事人有权拒绝缴纳罚款。罚款必须全部上缴国库。 2.没收。是指有处罚权的行政主体依法将违法行为人的违法所得和非法财物收归国有的处罚形式。违

46、法所得是指违法行为人从事非法经营等获得的利益；非法财物，是指违法者用于从事违法活动的违法工具、物品和违禁品等。 没收非法财物，必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，处罚机关不得私分、截留、随意毁损，通过非法途径低价处理，或者随意使用。没收违法所行或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变权私分。 （三）行为罚 行为罚，亦称能力罚，是限制或剥夺行政违法者某些特定行为能力或资格的处罚。 1.责令停产停业。是对违反行政法律规范的工商企业和工商个体户责令其停止生产、停止营业的一种处罚形式。责令停产停业不是直接限制或剥夺违法者的财产权，而是责

47、令违法者暂时停止其所从事生产经营活动，一旦违法者在一定期限内及时纠正了违法行为，按期履行了法定义务，仍可继续从事曾被停止的生产经营活动，无须重新领取有关许可证和执照。为了防止行政机关的恣意性，行政处罚法对责令停产停止规定了听证程序，以保护相对人的合法权益。 2.暂扣或者吊销许可证、执照。是限制或剥夺违法者从事某项活动的权利或资格的处罚形式。暂扣许可证、执照的特点在于暂于中止持证人从事某种活动的资格，待其改正违法行为后或经过一定期限，再发还证件，恢复其资格，允许其重新享有该权利和资格。吊销许可证、执照的特点在于撤销相对人的凭证，终止其继续从事该赁证允许活动的资格。行政处罚法对吊销许可证或者执照规

48、定了听证程序，以确保慎重适用该处罚形式，保撤相对人的合法权益。 （四）申诫罚 申诫罚，亦称精神罚或影响声誉罚，是行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。 1.警告。是行政主体对较轻的违法行为人予以谴责和告诫的处罚形式。警告的目的在于通过对违法行为人予精神上的惩戒，申明其有违法行为，以使其不再违法。根据治安管理处罚条例规定，警告裁决书必须向本人宣布并送交本人，裁决书副本还是同时交给受处罚人所在单位和常住地派出所。 2.通报批评。是行政机关将对违法者的批评以书面形式公布于众，指出其违法行为，予以公开谴责和告诫，以避

49、免其再犯的处罚形工。通报批评既有对违法者的惩戒和教育作用，也有一般社会预防作用。警告和通报批评均既可以对公民个人适用，也可以适用于法人或其他组织；既可单处，也可与其他行政处罚同时适用。关于通报批评，行政处罚法没有作出明确规定。然而，在被称为信息社会的今天，通报批评有时会具有比其他处罚形式更重的处罚效果，因而必须严格依法实施，以确保舆论和法制建设的统一性和合理性。法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

50、 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的数额有国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市

51、人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。除行政处罚法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。行政处罚的实施主体与管辖行政处罚的实施主体行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安

52、机关行使。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合行政处罚法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得在委托其他组织或者个人实施行政处罚。受委托组织必须符合以下条件：1.依法成立的管理公共事务的事业组织；2.具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；3.对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组

53、织进行相应的技术检查或者技术鉴定。行政处罚的管辖行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。五、行政处罚的适用适用行政处罚必须符合行政处罚的目的，纠正违法，维护良好的经济和社会秩序。适用行政处罚时必须坚持一事不在罚原则。行政处罚法作了如下规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，责令监护

54、人加以管教；已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚。精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的，不予行政处罚，但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的，应当给予行政处罚。 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或减轻行政处罚：1.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；2.受他人胁迫有违法行为的；3.配合行政机关查处违法行为有立功表现的；4.其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正的，没有造成危害后果的，不予行政处罚。违法行为构成犯罪的人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期

55、。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。该期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。 六、行政处罚的程序 行政处罚的程序，是指享有行政处罚决定权和执行权的机关或组织作出行政处罚决定，结行政违法者实施行政处罚的具体方式、方法和步骤。行政处罚法规定的行政处罚的基本程序，是由行政处罚决定程序和行政处罚执行程序两部分组成。 （一）行政处罚的决定程序 行政处罚决定程序，是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。包括简易程序（或称当

56、场处罚程序）、一般程序（或称为普通程序）、听证程序。行政处罚的决定程序，是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。 1.简易程序 (1)简易程序的概念 简易程序，也称当场处罚程序，是指国家行政机关或者法律法规授权的组织以符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的处罚程序。 (2)适用简易程序的条件 适用简易程序必须符合一定的条件：1）违法事实确凿；2）有法定依据；3）较小数额罚款或者警告的行政处罚（第33条）。所谓较小数额的罚款，是指对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下的罚款。执法人员在行政执行过程中发现相对人实施的行政违法行为后，如认定相应

57、行为符合上述法定条件，即不必适用调查取证程序，也不必更换时间和地点，可以立即当场予以处罚。与行政处罚法规定的一般程序和听证程序相比较，这一程序省略了相关步骤，有利于迅速、及时地处理较轻微的行政违法行为。 （3）简易程序的内容 1）表明身份。即执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。这里的证件，既可以是工作证，也可以是特定的执法证，有时二者皆需出示，有时还要求附带出示执勤证章等其他标志。 2）确认违法事实，说明处罚理由和依据。执法人员当场发现或者有人当场指认某人违法的，如果违法事实清楚、情节简单，当事人对违法事实无异议，执法人员即可当场处罚，并说明秘罚的事实根据和法律依据。

58、有时虽然违法行为的危害后果轻微，但违法者拒不承认；或者由于某种客观原因，执法人员的“发现”或者第三人的“指认”存在事实上的偏差或错误，在这种情况下，执法人员应当尽量取得其他证据，以确认违法事实。要求说明处罚理由和依据，体现了保障相对人权利的原则，有利于违法者了解法律的有关规定，教育其严格遵守法律。给予当事人以提出异议或申辩的机会，也有利于监督执法人员认真执行处罚法规，公正地实施处罚。 3）制作行政处罚决定书。这是对行政处罚决定的书面形式要求，其目的在于为行政处罚接受监督和审查提供证据。执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的处罚决定书。行政处罚决定书应当载明法定事项并由执法

59、人员签名或者盖章。 4）行政处罚决定书的交付。执法人员按照法定的格式要求填写行政处罚决定书，应当当场交付当事人。 5）备案。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。当事人对当场处罚决定不服的，可以依法申请行政复议可者提起行政诉讼。 2.一般程序 （1）一般程序的概念。一般程序，或称为普通程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序的以外，行政处罚通常所应适用的程序。 （2）一般程序的特征。1）适用的范围广。除法律有特别规定的以外，一律适用一般程序。所谓法律有特别规定的情形，是指行政处罚法规定的应当适用简易程序和听证程序的两种情形。2）较简易程序严格、复杂。为了防止执法人员

60、的主观武断或滥用职权，必须建立健全公正、民主、科学的处罚程序。而公正、民主、科学的处罚程序要求在时间顺序、证据取舍、当事人参与权利以及对公众公开等方面更为严格。3）同时作为听证程序的前提程序。听证程序适用于案情复杂、争议较大、可能导致较重处罚的案件，但适用听证程序的案件在举行听证前，一般必须首先经过一般程序的有关步骤，如调查取证，向当事人说有处罚理由、根据，听取当事人申辩等。所以，一般程序可以认为是听证程序的前提程序，听证程序可以认为是一般程序的特别程序。 （3）一般程序的步骤。一般程序的步骤包括： 1）立案。行政机关对于属于机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或重大违法嫌疑情况，行政机