蒙大行政诉讼法教案03行政诉讼管辖

1、第三章 行政诉讼管辖教学要求：1、明确我国行政诉讼法与最高人民法院司法解释对相关内容的规定；2、了解我国行政诉讼法确立管辖的原则；3、掌握级别管辖、地域管辖、裁定管辖及移送管辖的具体规定。教学重点与难点：重点：掌握行政诉讼法和最高法院司法解释对管辖的规定，并能够在理论上加以解释。教学难点：明确中级人民法院的管辖范围；正确行政诉讼法对管辖异议内容的规定。教学方法：讲授学 时：2学时 行政诉讼管辖是指上下级法院之间和同级法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。换言之，它所解决的是公民、法人或者其他组织认为属于人民法院受案范围的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，向哪一级哪一个法院起诉的问题。法院的

2、审判权与管辖权，既有联系又有区别。审判权是管辖权的基础和前提，没有审判权也就不可能有管辖权；管辖权是审判权的具体落实，但属于法院受案范围的行政争议，并不是每一个人民法院都有管辖权。行政诉讼法对行政案件的管辖权做出具体规定，便于公民、法人或者其他组织提起诉讼；有利于法院系统内部的合理分工及明确法院的内部职责；便于有关国家机关及全体人民对法院的工作进行监督。行政诉讼法对管辖权的规定，考虑了以下因素：(1)法院内部的合理分工，包括上下级法院和同级法院之间的合理分工。行政诉讼的管辖，要考虑到各级法院之间，在诉讼负担上应合理分工、适当负担，不能使某一级法院的负担过重、过繁，否则就会不利于法院对行政案件的

3、及时审理与判决。另外，由于各级法院的主要任务、职权范围不尽相同，所以，行政诉讼法对级别管辖的一般性规定，即哪些案件由基层人民法院管辖，哪些案件由中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院管辖等，都作了明确的划分。所以，负担适当原则不能仅仅从案件受理上着眼，还必须看到中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院的其他职能与任务。尽管如此，本原则毕竟是个诉讼负担上的原则，它必然要求考虑行政案件受理与审判的能力与可行性。这方面，既有案件数量问题，也有能力与水平相适应的问题。例如，行政诉讼法规定，上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件，也可以把管辖的第一审行政案件移交下级法院审判。这条规定，就体现了原

4、则性与灵活性相结合的调整模式。（2）便于法院及时便利地办理案件。便于当事人，就是要便于原告起诉便于被告应诉，便于原、被告双方当事人进行诉讼活动。既有空间因素，也有时间考虑；既有经济因素，也有行为因素；既有事实因素，也有法律、权利因素，等等。总而言之，便于当事人不能仅仅简单地理解是“距离”或“经济”的问题，而是一个综合的概念。其实质是便于当事人依法行使其诉讼权利，以保护其合法权益或权利。例如，行政诉讼法第13条规定基层人民法院管辖第一审行政案件。一般讲，基层人民法院辖区是原被告双方的共同所在区域，无论原告起诉，还是被告应诉都很方便。（3）有利于法院公正地审理案件。便于法院行使审判权，是行政诉讼管

5、辖中的一个有特别意义的原则。法院是审判权的执掌者，是裁判者，在诉讼中处于特别重要的地位，起着决定性作用。行政诉讼从审判权角度看，就是一个行使国家审判权的过程。所以 便于法院行使审判权是诉讼管辖的基础与前提，也是我们确定管辖时应当遵循的原则。便于法院正确地行使审判权，包括对案件事实的正确查证、认定，以及对法律规范的正确运用。诉讼法规定，基层人民法院管辖第-审行政案件，这里面就包含了就地、就近审判，便于查证认定事实的因素。而海关、专利权案件专业性、技术性较强，相对来说，要以整体素质、水平与条件更好更高的中级人民法院去管辖，以确保正确地行使审判权。（4）根据不同情况，便于原告或者被告参加诉讼，一般情

6、况下采取“原告就被告”的原则，但在特殊情况下做了便于原告参加诉讼的规定。行政诉讼法第17条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管辖。”行政诉讼管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖三类，其中级别和地域管辖是由法律明确规定的，又合称为“法定管辖”。第一节 行政诉讼的级别管辖一、级别管辖的概念级别管辖是指上下级法院受理第一审行政案件的分工和权限。级别管辖是从纵向上解决哪些第一审行政案件应由哪一级法院受理和审理的问题。在立法方式上，级别管辖采用了列举式与概括式两种：对中级人民法院的管辖采用列举式，对其他人民法院的管辖范围采用概括式。我国的法院体系设置

7、分为四级：基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院。级别管辖是在人民法院内部系统内，从纵向上解决哪些第一审行政案件由哪一级法院审理的问题。二、行政诉讼级别管辖的规则 依据行政诉讼法管辖的基本原则，根据行政案件的性质、复杂程度以及影响范围，我国行政诉讼法将各级法院管辖第一审行政案件的权限划分如下。行政诉讼法关于级别管辖的规定较为简单：（一）基层人民法院管辖的第一审行政案件行政诉讼法第13条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。” 即管辖除上级人民法院管辖的第一审行政案件以外的其他行政案件。这是因为，我国的司法机关对案件管辖区域的划分与行政区域的划分基本是一致的。我国法律关于级别管

8、辖规定的基本精神，是要把主要的行政案件交由基层人民法院管辖，基层人民法院是审判的第一道“防线”。这样规定的主要依据在于:首先，基层人民法院是审判机关的基层单位，它们分布广，数量大。它的主要任务就是直接审判案件，解决法律纠纷。其次，基层人民法院在基层，一般情况下，它是案件的发生地，也与原告、被告带当事人较接近，便于进行诉讼、节省费用开支，便于调查取证、执行以及进行法制教育宣传。另外，我国的司法体制是四级两审终审制，刑事、民事诉讼的管辖如此，行政诉讼的管辖也符合这种固定体制。但是，实践表明，行政诉讼法就级别管辖所确定的规则存在着自身难以克服的弊端。由于法律规定的受理行政案件的管辖法院层级过低，加之

9、同级政府在人、财、物诸方面对人民法院的实际控制，使得人民法院在审理行政案件时难以独立行使审判权，无法摆脱地方保护主义和来自各方面的非法干预。对有些控告同级或上级政府案件，法院不敢、不愿受理，即使有的法院受理了，也不敢开庭、不敢判决，影响了行政诉讼法应有的权威性。为此，提高行政案件的审级是必要的。若干问题及时第8条第（1）项内容就适应了当前这种现实的需要，无需修改行政诉讼法就可以提高法院的审级，将一些本原来应由基层法院审理的案件交由中级法院审理。行政诉讼法关于基层人民法院的管辖规定为:基层人民法院管辖第一审行政案件。这条概括规定的含义是，除法律规定应由上级法院管辖的行政案件这一特殊情形以外，行政

10、案件都应由基层人民法院负责管辖。换言之，在一般情况下，都要由基层人民法院受理。在这里，有两点需要说明:(1)此处所称的特殊情况，应是法律规定的，不可随意扩大。例如，行政诉讼法第14条规定，发明专利权案件、海关处理的案件，以国务院各部门或省、自治区、直辖市政府为被告的案件，以及本地区内重大、复杂的案件，要由中级人民法院管辖。(2)此特殊与一般的关系是，除列举的特殊情形外，其他应当由基层人民法院管辖。当然，这一规定在具体运用时还应考虑与确定管辖的原则相一致的问题。如排除干扰独立行使审判权原则的要求、法院之间的诉讼负担适当的原则等。有人说，基层人民法院管辖既为概括性规定，就给基层人民法院留下了自由

11、裁量权，它认为要受理就受理，它认为不受理就可以不受理。这种说法显然是错误的，因为通过上述分析我们得知，除非属于法律明确划分给其他法院管辖的，否则，都属基层人民法院管辖，基层人民法院没有这种随意收或拒收的自由权。（二）中级人民法院管辖的第一审行政案件 根据行政诉讼法第14条的规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件。1、确认发明专利权的案件和海关处理的案件确认发明专利权的案件属于行政案件的有四种:(1)是驳回专利申请的案件；(2)是关于宣告专利权无效或维持专利权的案件；(3)关于实施强制许可的案件；(4)不服专利侵权处理决定的案件；这四种专利行政案件，都是属于中级人民法院管辖的案件。其主要依据是

12、:（1）处理专利权是一项专业性、政策性很强的业务，需要较高的科学技术水平和法律水平；(2)这类案件的被告是国务院直属局，作为国务院的下属部门为被告的行政案件的管辖，须与行政诉讼法第14条第2款的规定相吻合，即以国务院各部门为被告的案件，由中级人民法院管辖。申请人不服专利复审委员会关于实用新型、和外观设的复审决定的案件；对商标驳回申请、不予公告的行政案件不服提起的诉讼，由哪一级人民法院审理尚未定位，笔者倾向于中院审理。海关处理的案件是指公民、法人或者其他组织对海关做出的行政处罚、扣押、缴纳关税等决定不服向法院提起诉讼的案件。海关处理的案件，主要有海关处理的纳税案件和有关因违反海关法被海关处罚的行

13、政案件。规定这类案件由中级人民法院管辖的主要理由是:(1)海关的设置与分布大多在全国各大中城市，其职权范围大多与中级人民法院的辖区相吻合。(2)海关的业务与政策要求较高，并且需要实行高度的统一性，由中级人民法院管辖更易掌握，以切实保障办案的水平与质量。2、对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所做出的具体行政行为提起诉讼的案件这里既包括国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府直接做出的行政处罚决定和其他行政处理决定，也包括它们所作的变更或撤销原具体行政行为复议决定。对国务院各部门或者省一级政府所做出的具体行政行为提起诉讼的行政案件，也由中级人民法院管辖，规定这类案件由中级人民法院管辖，是

14、由于这些机关、部门所作的行政行为，往往具备影响广泛、牵涉面广，有较强的政策性，因而必须慎重对待。另外，从审判实践来看，这样规定在现实条件下更符合实际、可行，一般来说，这样更有助于管辖法院排除干扰，公正审理。专利和海关行政案件如果不属于上述范围的案件，或者并没有以国务院工作部门为被告的，则不属于中级人民法院管辖，如摊派案件等。3、本辖区内重大、复杂的案件中级人民法院管辖的另一种案件，是本辖区的重大、复杂的行政案件。这种规定是在前面两类的“列举式”规定以外的一种特殊规定，它本身就意味着具有一定的灵活性。所谓复杂、重大案件，总是相对而言的，它要受到特定区域、时期、政策、社会热点、案件性质及所涉及的范

15、围、后果等诸多因素的制约，应当说它并没有一个绝对量化的尺码。另外，它是由中级人民法院的认定与承认作为操作标准的，换言之，具有一定的主观因素。尽管如此，重大、复杂案件仍然主要是由客观条件或标准所决定的。这些客观条件就是:案件所涉及的人数众多，或方方面面；案件发生后，在本辖区内影响较大;案件本身比较复杂；案件在查处方面有相当的困难与干扰；以及案件在本辖区内有示范作用；等等。为了便于统一掌握标准，根据行政审判实践的经验，最高人民法院在 若干问题的解释第8条中又进一步补充明确了中级人民法院管辖本辖区内重大、复杂案件的四种情形: 1、被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件。所以，（1）被

16、告须是政府而不是政府的职能部门；(2)被告须是县级以上政府，即县政府，不设区的市的市政府、市辖区的区政府，以及县级以上的市政府；(3)县级以上政府和基层人民法院不适宜审理这两个条件应当同时具备，缺一不可。而基层人民法院是否适宜审理这类案件，主要应当考虑案件的复杂程度、重大性质与减少干扰因素确保合法妥善处理行政争议。2、社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件。集团诉讼是共同诉讼的一种特殊形式，其当事人一方或双方至少为二人以上。在这类诉讼案件中，有些是涉及到人数众多、影响到重大公共或公众利益，甚至影响到当地的社会安定秩序的案件，对这类案件应明确由中级人民法院管辖。以减少干扰因素，确保合法妥善处理行政

17、纠纷。3、重大涉外或者涉及香港、澳门、台湾地区的案件。此处所谓涉外、涉香港和澳门台行政案件，是指原告、第三人是外国人、无国籍人、外国组织、香港和澳门、台湾地区公民或组织的行政案件。这类案件一般也应由基层人民法院管辖，以体现法律平等和同等原则。但是，对其中的重大案件，则明确规定应由中级人民法院管辖。理论上认为，所谓重大案件，应当是有重大影响或涉及重大事项、重大利益的案件。由中级人民法院管辖，既有更为慎重之意，又有确保审判质量的考虑。4、其他重大、复杂案件。（三）高级人民法院管辖的第一审行政诉讼案件行政诉讼法第15条规定：“高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。”深圳市贤成大厦有限责

18、任公司、泰国贤成两合公司诉深圳市工商局、深圳市招商局行政纠纷案。该案的标的大（涉及金额1亿3千万人民币），又属于涉外行政案件，因此，广东省高级人民法院作为第一审法院予以管辖。(四)最高人民法院管辖第一审行政诉讼案件行政诉讼法第16条规定：“最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。”这种案件很少见，自行政诉讼法实施以来，最高人民法院还未受理一件第一审行政案件。第二节 行政诉讼的地域管辖一、地域管辖的概念 地域管辖又称“土地管辖”或“区域管辖”，它是指在同级人民法院之间横向划分其各自辖区内受理第一审行政案件的权限。 地域管辖和级别管辖既有区别又有联系。区别表现在:级别管辖是从纵向上来

19、确定各级人民法院对案件的管辖权限，它所解决的是案件应由哪一级法院管辖的问题；而地域管辖则是从横向上来确定同级人民法院之间对案件的管辖权限划分，它所解决的是案件应由哪个地方法院管辖的问题。二者的联系表现在:地域管辖是在级别管辖的基础上划分的，只有确定级别管辖后，才能确定地域管辖。当然，在确定了级别管辖之后，也必须借助于地域管辖进一步落实具体的受诉法院，这样才能最终确定第一审行政案件的管辖问题。 根据行政诉讼法的规定，地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。特殊地域管辖分为专属管辖和共同管辖。二、行政诉讼一般地域管辖规则 第17条规定:“行政案件由最初做出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖

20、。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”（一）被告所在地法院管辖一般地域管辖是指按照最初做出具体行政行为的行政机关的所在地为标准来确定行政案件的管辖法院。它是相对于特殊地域管辖而言的。行政诉讼法这一规定主要是考虑便于双方当事人进行诉讼、便于法院审理案件及地方性法规、地方政府行政规章的适用。根据这一规定，凡是未经复议机关复议而直接向人民法院起诉的行政案件，以及经过复议，不论复议机关决定维持或改变原具体行政行为，只要行政相对人不服，向人民法院起诉的行政案件，都采用一般地域管辖的原则，由最初做出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。（二）复议机关改变

21、原具体行政行为的行政案件如果复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。所谓“复议机关改变原具体行政行为的”是指复议决定具有下列三种情形之一:（1）复议决定改变原具体行政行为所认定的主要事实的；（2）复议决定改变原具体行政行为的主要规范依据的；（3）复议决定改变原具体行政行为的处理结果，即撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为的。三、行政诉讼特殊地域管辖规则 法律依据是行政诉讼法第18、19条。特殊地域管辖又称为“特别管辖”，是指根据具体行政行为的特殊性或者标的物所在地来确定管辖的法院。又分为专属管辖和共同管辖。(一)专属管辖专属管辖是指法律以诉讼标的所在地为标准，强制规

22、定特定的诉讼只能由特定的法院进行管辖。行政诉讼法第19条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”不动产是相对于动产而言的，一般是指不能移动，或者移动后会失去其使用价值的实物，如土地及土地上的附着物（房屋、林木等）。因房屋拆迁、征用土地等不动产而提起的诉讼，因不动产的所有权或使用权发生纠纷而提起诉讼的案件。规定由不动产所在地人民法院专属管辖，主要是为了便于人民法院对案件进行调查、勘验，以便于人民法院正确及时地审理相应案件，同时，行政诉讼法规定此种管辖也是为了在案件判决之后有利于对判决的执行。 （二）共同管辖（法律依据行政诉讼法17、18、19、20条）共同管辖是指两个或者两

23、个以上的人民法院对同一行政案件都有管辖权。共同管辖有两种情况。1、行政诉讼法第17条规定，经过复议，复议机关改变原具体行政行为的，由最初做出具体行政行为的行政机关所在地或者由复议机关所在地的法院管辖。（1）复议决定改变原具体行政行为所认定的主要事实的；（2）复议决定改变原具体行政行为的主要规范依据的；（3）复议决定改变原具体行政行为的处理结果，即撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为的。2、行政诉讼法第18条规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的行政诉讼，由被告所在地或者原告所在地法院管辖。“原告所在地”是指原告的户籍所在地、居住地和被限制人身自由所在地。共同管辖是指表明各有关人民法院对同

24、一行政案件都拥有管辖权的诉讼，但并不意味着几个有关法院都有管辖权。这一案件究竟由谁审理，还要借助于选择管辖来加以解决。所谓“选择管辖”是指对于两个以上的法院都拥有管辖权的诉讼，原告可以选择任意一个法院起诉，从而确定具体法院的管辖。在上述情况下，原告可以选择两个或者两个以上有管辖权的法院中的一个起诉。如果原告同时向两个或者两个以上有管辖权的法院起诉的，由最先收到起诉状的法院管辖（见行政诉讼法第20条）。第三节 行政诉讼的裁定管辖一、裁定管辖的概念 裁定管辖是指法院在某些特殊情况下，以裁定的方式确定行政案件的管辖法院。裁定管辖是法定管辖的补充。裁定管辖有移送管辖、指定管辖和管辖权的转移三种类型。

25、级别管辖和特殊地域管辖，主要解决同级人民法院之间在管辖权上的分工和权限。裁定管辖分为移送管辖、指定管辖和管辖权的转移。主要解决在法律没有明确规定的情况下的管辖权问题。二、移送管辖 移送管辖是指某一法院受理行政案件后，发现自己对该案件没有管辖权，将案件移送给有管辖权的法院审理。移送管辖必须具备下列条件：(1)移送法院已经受理了该案件；(2)移送法院对该案件没有管辖权；(3)接受移送的法院必须对该案件有管辖权。移送法院的移送裁定对接受移送的法院具有约束力，接受移送的法院不得自行移送。接受移送的法院如果认为移送的案件也不属于自己管辖，应说明理由，报请共同上一级法院，由其指定某个下级法院管辖。移送管辖

26、是行政案件在同级法院之间的移送，行政诉讼法设立这种管辖的目的在于保护原告的利益。三、指定管辖 指定管辖是指由于某种特殊原因，有管辖权的人民法院不能行使审判权或者两个以上人民法院对案件的管辖权发生争议，由上级法院根据法律规定，以裁定指定具体行政案件由某一法院管辖。指定管辖是通过指定行为而确定的管辖。这种指定行为具有以下特征： (1)指定的对象是特定的，只能针对个案指定法院管辖，一般是下级法院呈报的案件，不可以针对某类案件进行指定。实践中出现的上级法院将某类案件交由下级法院受理审判的情况，甚至文字上也称之为“指定”的，不属于行政诉讼法规定的指定管辖。(2)指定行为在法律上有确定力。无论上级法院是以

27、肯定方式还是否定方式行文批复下级法院的请示，一经指定，管辖法院即被确定，而被指定法院无权另行指定，或转移案件。(3)指定管辖要遵守法律关于级别管辖和地域管辖的规定。行政诉讼法第22条规定:“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”“人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同 上级人民法院指定管辖。”据此，指定管辖发生于以下两种情形:1、有不能行使管辖权的“特殊原因”由于特殊原因而适用的指定管辖，对管辖权的归属并没有争议。“特殊原因”可能是法律上的原因，也可能是事实上的原因:(1)事实原因，包括由于自然灾害、战争、意外事故等不可抗拒的

28、客观事实，使该法院实际不能行使职权。(2)法律原因，是指由于某些事实的出现符合法律规定，从而使有管辖权的法院在法律上不能审理或继续审理本案，例如当事人申请回避，或法院订立规则，属本院工作人员为当事人的案件，法院不宜审理，等等。人民法院之间对管辖权发生争议，协商不成的。根据最高人民法院司法解释的精神，有下列情形之一的，有管辖权的法院应报上一级法院指定管辖：（1）原告是受诉法院的工作人员、受诉法院所在地的党政主要负责人或者受诉法院主要领导人或者行政审判人员的近亲属。（2）受诉法院参与了被诉具体行政行为，相对人申请回避，申请回避理由成立的。（3）因其他特殊原因应报请指定管辖的。有的学者认为，“特殊原

29、因”还包括有管辖权的法院受技术条件或审判水平的限制，暂不具备审理某些特殊案件的条件。 2、管辖权争议管辖权争议是指法院之间不能就某一具体案件的管辖达成一致。它有别于当事人对案件提出的管辖权异议。从实践来看，管辖权发生争议主要有两种情况:一是积极冲突，即两个以上法院都以为自己拥有管辖权。二是消极冲突，即两个以上法院均认为本院对案件无管辖权。学者们认为，发生管辖权争议的原因有两点:一是对管辖有不同的理解，往往发生在两个以上法院辖区的毗连地区；二是行政区域正在发生变动期间发生的案件，往往是两个以上法院可以同时管辖又都可以推诿不管。下级法院之间如果就特定行政案件的管辖权发生争议，应当互相协商，如果协商

30、不成，可报它们共同的上一级法院，由该上一级法院以指定形式解决管辖冲突或争议。所谓各方共同的上级法院，是指对争议各方法院均有指导监督关系的上级法院。如同属一个地区、市辖区的两个基层法院发生争议，协商解决不成的，应由该地、市的中级法院指定管辖；同属一个省、自治区、直辖市但不同属一个地 (市)的两个基层法院发生管辖权争议，双方协商不成的，应由该省、自治区、直辖市高级法院指定管辖。跨省、自治区、直辖市的两个法院发生管辖争议的，如果双方协商解决不了的，应当上报各自的省、自治区、直辖市高级法院，由两个高级法院协商解决；两个高级法院经过协商解决不了，应各自陈述意见，报请最高法院指定管辖。 上报应各自行文，陈述自己的理由。上级法