公共管理中的绩效评估

1、 公共管理中的绩效评估 摘要：西方国家绩效评估实践表明，公共部门绩效评估是新公共管理运动强力催生的结果，反过来它又有助于后者目标的实现；但囿于后者以管理主义为理论指南，从而使前者打上了管理主义的烙印。因此，借鉴新公共管理运动时期绩效评估的经验，克服其现实局限，构建当代公共管理绩效评估理论框架，无疑具有重大的现实意义。关键词：公共管理；新公共管理运动；绩效评估；公共管理绩效评估 尽管公共部门绩效评估理论肇始于第二次世界大战时期，最初的公共部门绩效评估实践也发端于20世纪60年代，但有关公共部门绩效评估理论的丰富，尤其是大规模绩效评估实践的开展却是公共管理模式阶段的一大显著特色。可以说，公共管理运

2、动兴起之日，也就是公共部门绩效评估日益企业领域倍受青睐的绩效评估观念和技术要想吸引西方国家执政当局和公共部门的管理者，并被他们加以引进和实施恐怕尚需时日。正是新公共管理运动的发展，使西方各国执政当局开始重视绩效评估；正是新公共管理知识的产生与发展催生了政府绩效评估。而西方政府行政改革过程中所注入的诸如责任机制、顾客导向、结果为本等新公共管理理念均可以借助绩效评估的框架予以具体化和操作化，并通过绩效评估标准来实施检验和衡量。政府绩效评估通过设立和实施“服务质量和顾客满意”评价标准，承继和拓展了新公共管理运动“以顾客为导向”的思想，体现了服务和顾客至上的管理理念；以降低运行和管理成本，提高效率和公

3、众满意度，提升公共责任等为目标的政府绩效评估有利于缓解政府财政危机和管理危机，进而提升政府管理能力，改善政府公共形象，唤回公民对政府的信任，重建政府与公民的良好信任、合作、互动关系，使政府摆脱信任危机的困境，最终促使新公共管理运动目标的实现。LoCAlhoST其次，它是高层领导高度重视和大力支持的产物。作为应然意义卜的全体人民公共利益的代表总统不能坐视日益严重的政府危机而无动于衷，他有义务和责任采取措施节约行政开支，精简政府机构和人员，提高政府绩效和对选民的回应性，等等。推进行政改革，发动绩效评估，一方面，可以消泯政府危机；另一方面，可以使总统获取更多的企业管理的不同之处比相同之处同样的多，并

4、且不同之处比相同之处更为重要。”英格拉姆则指出，效率不是公共组织所追求的唯一目标，公共组织“正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会的。”管理主义强调政府施政的简单可量化价值取向，既经济(economy)、效率(efficiency)与效益(effecuveness)，而公共管理追求的价值日标是多元的，甚至主要不是经济、效率和效益，而是以人民主权、公民权利、社会公平和正义、公共利益、公共责任等具有鲜明公共性的价值目标为导向。管理主义对效率和工具理性的过分强调和追求，使公共管理无力反省公共行政及公共服务的根本价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共管理捍卫民主政治价值的责任

5、，也无法实现提升公民道德水平的使命。行政学家邓哈特(robertsdenhardt)指出，“以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽视对目的本身的关切。也就是在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的道德系络”，等等。诸如此类的不同声音表明，管理主义的立论基础是一个伪命题(至少不能全部证实)。据此可以推断，在管理主义指导下的公共部门绩效评估无疑会面临着巨大的障碍，西方国家绩效评估活动如火如荼、理论研究也渐次热烈的态势并不能淹没和消除绩效评估所遭遇的挑战。从本身不

6、太完善的私人部门绩效评估理论中嫁接而来的公共部门绩效评估理论面目稚嫩，与公共部门绩效评估实践对其所提出的要求仍遥遥有距，诚如有学者所指出的，“尽管人们对完善绩效评估越来越重视，但从目前的结果来看，绩效测量仍处在襁褓时期。”因此，加强公共部门绩效评估研究，构建吻合公共部门自身特点的当代绩效评估理论框架，更好地指导绩效评估实践，应是公共管理学领域的核心课题和时代使命。三、公共管理绩效评估理论的当代架构当代公共部门绩效评估，尽管尚存不少有待改进的地方，但不可否认的是它为公共部门改善绩效水平、提高管理能力注人了新的活力与动力，并积累了相当丰富的评估经验。因此，公共管理绩效评估理论的当代架构无疑应以历史

7、为基础，井积极回应现今绩效评估实践对绩效理论的要求，创造性地构建一套严密、科学、来源于实践又能很好地指导实践的绩效评估理论体系。其一，应理性廓清公共管理绩效评估的功能。绩效评估作为现代公共管理的一项必要和有效的工具，它对公共管理会产生强大的功能作用。仔细发掘和归纳绩效评估的功能，一方面，可以引起公共管理高层领导持续地关注和重视，甚至改变一些组织和人员过去对绩效评估所抱的反感态度，由不愿意接受评估到主动要求成为评估对象；另一方面，有利于激起一般民众对绩效评估的乐观预期，调动他们参与评估的积极性。其二，应重新确定公共管理绩效的价值取向。公共管理绩效的价值取向是指导具体的操作指标体系设计和绩效评估实

8、践的原则性指南，是整个绩效评估设计的基石。一方面，要打破私人部门绩效评估框定的“3es”价值目标的窠臼，根据公共管理的本质设定反映和维护公共管理公共性的价值取向；另一方面，要确立与公共管理模式所追求的价值目标协调一致的绩效价值取向。不同时期的绩效价值取向深受其所对应的公共行政价值选择的影响，进而导致不同阶段的绩效设计迥然有异。也就是说，在不同公共行政模式下，绩效的价值取向是不同的，从而导致绩效评估设计也存在差异。因此，明确界定当前公共管理模式下的绩效价值取向意义重大，是绩效评估理论架构不容回避的命题。新时期的绩效评估理论必须根据当前公共管理领域崇尚的多维价值目标，重新确定自己的价值取向，除了以

9、经济、效率、效益为价值取向以外，还应秉承公共部门的民主性、公平性、回应性、质量、责任性、透明性等价值目标，以便应对特定时期公共管理价值选择的变化，消弥公共部门绩效评估的管理主义倾向，更好地反映和服务于公共管理根本价值和终极目标。其三，应科学设定绩效评估的标准和指标体系。公共管理绩效评估的价值取向是统摄绩效评估其它内容的总纲。如果绩效评估的价值取向发生了变化，那么，绩效评估的标准和指标体系也会作出相应地易动。因此，根据绩效评估的新型价值取向科学设定评估标准和重建指针体系，既是价值取向的纵向延伸和具体体现，也是创建绩效评估理论和顺利实施绩效评估实践的关键。最后，应建立完备的绩效评估法律制度。绩效评估是绩效管理中难度很大且相当核心的环节，其对公共管理绩效改善起着关键作用。但是，绩效评估对公共管理绩效的影响并不是立竿见影的，而是一个比较漫长的过程，往往需要几届政府的持续推进才能收到理想的效果。诚然，欧美国家高层领导人对绩效评估改革措施的倡导、支持与承诺无疑有利于排除阻力、促进绩效评估项目能动开展和顺利进行，但是，高层领导的个人意愿和倾向，打上了主观随意性的烙印，并具有相当的不稳定性。更何况