论IMF协定在WTO汇率争端解决案中的适用性

1、论IMF协定在WTO汇率争端解决案中的适用性论IF协定在T汇率争端解决案中的适用性从长期来看，作为人民币国际化的组成内容，人民币汇率的自由浮动应是我国努力的方向。然而，何时实现人民币汇率的自由浮动，我国政府对此尚无明确的时间表，这意味着我国在相当长的一段时期内仍将维持现有的人民币汇率制度。然而，由于近年来中国经济开展对欧美国家造成的压力，欧美国家质疑我国利用汇率操纵来谋取不正当的国际经济利益，并谋求将汇率操纵问题纳入T框架内，以到达迫使我国施行汇率自由化的目的。其中，GATT第15条因调整IF与T间在汇率问题上的管辖权分配而成为关注的焦点。但是，不同学者对GATT第15条的解读存在差异。如有学

2、者认为，GATT第15条仅规定了IF与T在经常账户下的货币兑换和国际支付方面的关系，并没有规定二者在汇率安排问题上的关系，汇率安排属于IF辖域GATT第15条有关T与IF关系的规定不应适用。1有学者那么指出，由中国政府的汇率政策可能带来的政府向企业的利益输送问题，就有可能落入T的管辖范围。2不同的解读结果固然有其角度不同的原因，但从另一方面来讲，也与该条自身丰富的歧异性亲密相关。本文拟对GATT第15条的关键条款进展解读，并讨论IF协定在T汇率争端中的适用性。一、GATT第152条：与IF磋商义务在T争端解决中的适用性根据GATT第152条，T在被恳求考虑或处理有关货币储藏、国际收支或外汇安排

3、的问题时，应当shall与IF进展充分的磋商nsultfully。就其字面意思来看，应当和充分的磋商等措辞的使用及其所具有的本文由论文联盟搜集整理明确含义，可以理解为该款确立了T在货币储藏、国际收支或外汇安排等详细问题上与IF进展磋商的义务。换言之，与IF进展磋商是强迫性的义务，T在处理相关问题时要充分尊重IF的相关规定，着重审查有关措施是否与IF的规定相一致。但是，该条款仅是原那么性地规定T有义务就如上相关事项与IF进展充分的磋商，没有详细说明该项义务是否可适用于T争端解决程序，亦即当事方可否根据该条款向DSB提起诉讼。截至目前，有3项具有代表性的T争端案件涉及该款的磋商要求，兹通过如下案件

4、的分析，讨论与IF磋商的义务在T争端解决程序中的可诉讼性。一1998年ArgentinaTextilesandApparel案AppellateBdyReprt，Argentina-easuresAffetingIprtsfFtear，Textiles，ApparelandtherItes，TIDS56/AB/Rrr.1adptedApr.22，1998.在该案中，阿根廷因征收进口附加税被诉违犯了GATT第81a条，即缔约国对输出入及有关输出入所征的除进出口关税和本协定第3条所述国内税以外的任何种类的规费和费用，不应成为对本国产品的一种间接保护，也不应成为为了财政目的而征收的一种进口税或出口税

5、。阿根廷那么声称其征收进口附加税系履行IF调整方案项下的义务，不应被认定为违犯了T规那么。阿根廷认为，根据DSU第13条，专家小组应有权从其认为适宜的任何个人或机构获得资料和征求技术性意见。就本案所涉的特定事项而言，阿根廷有权要求就此与IF进展咨询或者磋商，以听取IF的专业意见，但专家小组没有同意其要求，因此未能对该事项进展客观评估。上诉机构对专家小组的做法予以支持，认为尽管T有义务就特定事项与IF进展磋商，但IF的经济调整方案并不包括在内。上诉机构同时指出，假设专家小组在该案中就阿根廷与IF间的关系或安排的法律性质与IF进展磋商，可能会获得更好的效果。就其字面意思而言，DSU第13条确立了T

6、争端解决机制与IF间联络的可能性，但遗憾的是，本案并没有就该条的详细法律意见进展明确解释。二1999年IndiaQuantitativeRestritins案PanelReprt，India-QuantitativeRestritinsnIprtsfAgriulturalTextileandIndustrialPrduts，T/DS90/RadptedSept.22，1999，upheldbyAppellateBdyReprt，India-QuantitativeRestritinsnIprtsfAgriulturalTextileandIndustrialPrduts，T/DS90/AB/R

7、adptedSept.22，1999。在该案中，印度采取的数量限制措施被诉造成了收支平衡的困难。美国认为，GATT第152条要求T就特定事项与IF进展磋商，而此处所指的T应包括专家小组，因此专家小组就外汇安排等事项如有任何疑问，应与IF进展磋商。印度那么持相反的观点，认为对该款的解释如将专家小组包括在内，忽略了T内部不同机构在功能上的不同，此处的T应仅涵盖总理事会以及收支限制委员会。专家小组最终回避了这一敏感的问题，认为就本案而言，没有必要对GATT第15条的磋商要求是否适用专家小组这一事项进展裁定。相反，专家小组决定，将IF视作在收支平衡领域内公认具有专长的机构，并依DSU第13条项下的自由

8、裁量权与IF进展磋商。由于该案在上诉阶段未涉及该事项，上诉机构回绝就此发表意见，因此无法知晓上诉机构在这一事项上的态度。在该案中，专家小组认定，多米尼加共和国对进口香烟征收外汇费用构成GATT第159a条下的外汇限制exhangerestritin。专家小组并没有基于DSU第13条中的自由裁量权与IF进展磋商，而是首次根据GATT第152条的规定与IF进展磋商。对此，专家小组作如下解释：专家小组考虑到，在诉讼程序中，有必要就IF与多米尼加共和国间备用贷款安排的外汇费用措施的法律本质与地位寻求更多的资料。其次，多米尼加共和国认为该费用属于外汇限制，其征收符合IF协定条款的规定。专家小组认为，有必

9、要根据GATT第152条与IF进展磋商，以确定该项措施在GATT第159a条下是否合法。此次争论的焦点，是多米尼加共和国的外汇措施在备用贷款安排中是否构成外汇限制。假设答案是肯定的，那么有第二个问题：外汇费用的征收是否符合IF协定的条款，因此在GATT第159a条下是否合法。然而，尽管专家小组在该案中选择基于GATT第152条与IF进展磋商，但并没有明确成认其与IF进展磋商为强迫性义务。换言之，尽管专家小组是根据GATT第152条与IF进展磋商，但其背后的逻辑观点似乎仍是基于DSU第13条的自由裁量权。就时间序列而言，上述三个案件似乎说明，在T争端解决阶段利用GATT第152条解决汇率争端呈现

10、出越来越强的可能性。然而，在涉及汇率争端的案件中，T争端解决机构可以通过多种途径排除IF在此类问题上的介入。首先，可以通过对涉案问题的解释将其排除出GATT第151条所列的事项范围。韩龙教授指出，汇率争端应为IF专属管辖范围，不属于GATT第151条所列事项，T对此无管辖权，因此不适用于该条款1141-142。然而，鉴于汇率问题与国际贸易的关联性，GATT在特定情形下具有管辖权，且按照韩龙教授的逻辑推理，T仍然可以该条款为由排除与IF商谈的必要，从而完全由T管辖。其次，可以通过对本条款中T范围的限缩性解释，将争端解决机构排除在该条款的调整范围之外，因此争端解决机构在处理类似案件时可以不遵循该条

11、款，不必承担与IF进展磋商的义务。当然，这种做法可能会引发争议。在IndiaQuantitativeRestritins案中，美国指出，假设将GATT第152条理解为专家小组比其他T机构如收支限制委员会更不受约束，那么这将会导致专家小组与T其他机构间的不一致。PanelReprt，IndiaQuantitativeRestritinsnIprtsfAgriulturalTextileandIndustrialPrduts，T/DS90/RadptedSept.22，1999，upheldbyAppellateBdyReprt，IndiaQuantitativeRestritinsnIprtsf

12、AgriulturalTextileandIndustrialPrduts，T/DS90/AB/RadptedSept.22，1999再次，GATT第152条有关与IF就外汇事项进展磋商的要求并不意味着T必须将磋商涵盖事项的决定权移交给IF。GATT第152条根据磋商内容的不同对决定权进展了区分：缔约国全体在协商中应承受基金提供的有关外汇、货币储藏或国际收支的一切统计或其他调查结果;关于一缔约国在外汇问题上采取的行动是否符合国际货币基金协定的条款，是否符合这一缔约国与缔约国全体之间所签订的外汇特别协定的条件，缔约国全体也应承受基金的断定。最后，即使存在确实需要IF提供协助的情形，争端解决机构仍

13、然可以防止对GATT第151条的援引，而是援引DSU第13条的相应规定，即基于自由裁量权而请IF就相关问题提供意见或咨询。IF在磋商过程中所作的断定，基于详细情形的不同，可能被T视作事实上的断定，或者法律上的断定3。在某些涉及汇率的T争端案件中，IF对成员国维持低汇率的措施是否符合IF条款的断定，属于法律上的断定，具有法律上的约束力。如在GATT第159a条中，IF有关缔约国的外汇管制或外汇限制是否与IF协定条款或外汇特定协定条款相一致的断定，即为法律上的断定。但在某些情况下，IF的断定仅仅是事实上的断定，例如，T在决定某国的外汇措施是否适用GATT第12条的收支平衡例外时，需要根据该国的外汇

14、储藏程度等事实数据作出断定。此时，IF所提供的关于外汇、货币储藏或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果并非针对是否可以适用收支平衡例外的法律断定，而仅仅是为T专家小组作出法律判断提供事实基矗有学者指出，T对DSU第13条规定的自由裁量权的援引似乎暗示着争端解决机构倾向于将其与IF的协商视为授权而非义务4。总而言之，截至目前，T争端解决机构对处理与IF的关系时持相对较为保守慎重的态度，在涉及与外汇相关的争端案件时，倾向于保存在相关案件中的主动权，认为其与IF的磋商并非强迫性的，而是完全取决于自身是否愿意或者在何种程度上需要借助IF的事实认定或法律认定，这导致在T的争端解决程序中IF在事实上被置

15、于法庭之友的位置。二、GATT第159a条：IF协定渗入T协定的有限性GATT第159a条规定，本协定不阻碍缔约国施行与国际货币基金协定条款或与缔约国同缔约国全体签订的外汇特别协定条款相符的外汇管制或外汇限制。据此，与IF协定条款一致的外汇管制或外汇限制不得被认定为违犯了GATT1994项下的义务，这对于在T体制内解决汇率争端具有决定性的意义。换言之，一国通常所采取的汇率贬值的措施，如资本管制、进步准备金要求，只要构成GATT第159a条下外汇管制或外汇限制，就有可能不会被认定为违犯GATT1994。据此，有学者认定，T与IF是合作关系，但凡遵守IF协定的措施，可在T豁免，即使T认为构成贸易障

16、碍，也不能采取行动，而要向IF报告，由IF出面管辖5。笔者以为，此种理解有失偏颇。根据IF协定第82a条规定，除IF协定第73b条及第142条规定的情形外，各成员国未经基金同意，不得对国际经常往来的付款和资金转移施加限制。据此，IF成员国未经IF的批准不得对经常性国际交易的支付与转移施加限制。IF协定第30d条对经常性往来支付作理解释，即是指不用作资本转移目的的支付，包括但不限于以下各项：1所有有关对外贸易，其他经常性业务包括劳务在内以及正常短期银行信贷业务的支付;2贷款利息及其他投资净收入的支付;3数额不大的归还贷款本金或摊提直接投资折旧的支付;4数额不大的赡家汇款。基金在与有关成员国协商后

17、，可以确定何种特定往来属于经常性往来，或属于资本往来。从所涉外汇措施的类型来看，包括外汇限制与外汇管制两种类型。IF对外汇限制的界定采技术性的客观标准。IF执行董事会1960年所作的决议指出，认定某项措施是否构成外汇限制，取决于该项措施是否涉及政府对外汇的使用或可利用性予以直接限制，至于该项外汇措施的主要目的或者造成的经济效果，并不在考虑之列3570。根据IF协定，外汇限制措施要享受GATT第159a条下的例外，存在两种情形：其一是外汇限制措施根据IF协定第82a条获得IF的批准;其二是外汇限制措施依IF协定第14条的转移条款允许维持。然而，如上所述，GATT第159a条的例外不仅仅包括与IF

18、一致的外汇限制，还包括外汇管制。GATT第159a条所涉的与IF一致的外汇管制类型应该包括两种类型：其一是IF成员国基于统计或其他目的而采取的重要措施，包括限制偷漏税或洗钱;其二是不影响IF第82a条项下的国际贸易支付和转移的外汇管制措施，即该外汇管制措施不影响经常性支付的流出。总体而言，就一国为实现并维持低汇率而采取的外汇限制或外汇管制措施而言，如IF认为这些措施不符合IF协定，可能导致该措施被T认定为违犯GATT1994。此外，某些措施单独来看可能是与IF协定相一致的，但因其本身是与IF不一致的政策的构成部分，这些措施的使用仍然可能构成对IF协定的违犯。如IF第4条第1节对成员国规定了汇率

19、操纵制止义务，即成员国应该防止操纵汇率或国际货币制度来阻碍国际收支有效的调整或获得对其他成员国不公平的竞争优势。该条款的适用存在一个比较容易被忽略但又比较重要的问题，即GATT第159a条例外的前提为本协议。在T协议生效前，本协议指的是GATT1947，但自T成立后，有关国际货物贸易的多边T规那么包括T协定附件1A的13项货物贸易多边协定，GATT1947仅是其中之一，其余12项协议并没有设置与GATT第159a条类似的规定以防止成员国在IF与T间的权利、义务冲突。除部分协定援引了GATT项下的部分或全部例外，如TRIs第3条规定，GATT1994项下的所有例外均可适用，大多数多边贸易协定对此

20、并未提及。这导致如下问题：GATT第159a条的例外规定是否适用于T协定附件1A中的其他多边货物贸易协定？换言之，其他多边货物贸易协定如反补贴协定，是否可以对符合IF协定的外汇管制或外汇限制施加限制？对此，有学者指出，?世界贸易组织与国际货币基金组织关系宣言?已经对这一问题作出理解答。Siegel指出，宣言重申，除乌拉圭回合多边贸易会谈最终文本另有规定外，T与IF间的关系，在涉及T协定附件1A的多边贸易协定所涉及的领域时，将以调整GATT1947缔约方与IF间关系的条款为根底3570。部长级会议有关T-IF的宣言具有一定的法律意义。根据?维也纳条约法公约?，在解释有关T-IF在多边贸易特定事项

21、的关系尤其是GATT第159a条时，应该对该宣言予以考虑。然而，鉴于T法律渊源复杂的层级性，简单地认为部长级宣言可以对多边贸易协定的权利和义务范围产生本质性影响，并不非常准确。一般认为，部长级会议决议虽然构成T最终文本不可分割的组成部分，但并非为T成员方设定特定的权利和义务6。本协议详细内涵的争议说明，其他多边贸易协定有可能直接排除IF协定的影响。换言之，相关的外汇限制或外汇管制是否与IF协定相一致并不重要，关键是T体制内GATT除外的其他协定本身可以被理解为允许外汇限制或外汇管制措施的施行。从这一层面上讲，T体制内对外汇争端的处理有可能极大地限制IF协定的适用，取而代之以T协定的相应规定。三

22、、GATT第154条：外汇行动与T协定对IF协定的排除GATT第154条规定，缔约各国不得以外汇方面的行动，来阻碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易方面的行动，阻碍国际货币基金协定各项规定的意图实现。GATT第154条与第159a条的规定在字面意思上是直接冲突的。如何对待GATT第154条与第159a条间的关系？换言之，GATT第154条是否优先于第159a条？另外一个问题是，GATT第154条是否构成在T体制内针对汇率操纵行为的单独诉讼根据？杰克逊指出，从GATT起草者的最初意图来看，意在将某种程度的保护措施包括在协定中，以对抗基于保护主义目的的外汇管制或外汇限制等措施。基于此，虽然I

23、F协定中已经有明确的条款制止基于贸易目的的货币政策的滥用，但起草者仍然在GATT第15条中设置了该第4款。有学者指出，由于GATT成员方与IF成员国并不完全等同，因此，设置GATT第154条的意义不仅仅在于调整GATT与IF间的互动关系，更主要在于为那些并非IF成员国的GATT缔约方设定独立的法律义务7。根据GATT第156条，凡不是国际货币基金成员国的缔约国，应在缔约国全体与基金商定的时限内，成为基金的成员国;如不能做到这一点，应与缔约国全体签订一个外汇特别协定。一缔约国假设退出国际货币基金，应立即与缔约国全体签订一个外汇特别协定。一缔约国根据本款与缔约国全体签订的外汇特别协定，应成为这一缔

24、约国对本协定所承担的义务的组成部分。根据同条第7款a项之规定，一缔约国与缔约国全体根据本条第6款签订的外汇特别协定，须有使缔约国全体满意的下述规定：这一缔约国在外汇问题上采取的行动，将不阻碍本协定之宗旨的实现。有趣的是，对GATT的早期历史进展考察，可以发现数个本应依GATT第156条签订外汇特别协定的缔约国被豁免签订外汇特别协定的义务，其豁免理由是根据GATT第255a条，在本协定其他部分未作规定的特殊情况下，缔约国全体可以解除某缔约国对本协定所承担的某项义务。另一个豁免理由那么是某些缔约国在参加GATT时对此作出了保存。基于这一历史背景，现行的GATT在第15条增加了第4款，从而为缔约国设

25、置了一般性义务，即广义上的外汇行动均不得阻碍GATT意图的实现。笔者以为，在GATT第15条的法律框架内，第4款应是适用于所有T成员方的一般性义务，无论其是否为IF的成员国，它确立了一般性的同等义务，即使T与非IF成员国的成员方之间不存在外汇特别协定，仍可能得以适用。在T争端解决程序中，GATT第154条应该是优先于第159a条的例外。第159a条有关例外的规定是与IF协定相一致的外汇管制或外汇限制，就其语义范围而言，第4款中外汇行动的范围更为广泛。由于缺乏对该问题的正式解释，这种不确定性很难消除。杰克逊指出，GATT缔约方第9次大会曾组成特别小组专门研究第4款与第9款间的关系，但最终放弃解决这个问题，而是留待理论检验。对此，有学者认为第15条例示中所用词语均为支付和转移的外汇限制等词汇，