常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目

1、精选优质文档-倾情为你奉上精选优质文档-倾情为你奉上专心-专注-专业专心-专注-专业精选优质文档-倾情为你奉上专心-专注-专业常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目实施方案编制单位：常德市住房和城乡建设局咨询机构：湖南金科财智管理顾问有限公司2017年7月目录 TOC o 1-3 h z u 常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目实施方案1.方案编制依据与原则1.1方案编制依据1.1.1 法律法规依据（1）中华人民共和国预算法中华人民共和国审计法中华人民共和国政府采购法中华人民共和国招标投标法中华人民共和国城乡规划法中华人民共和国土地管理法中华人民共和国建筑法中华人民共和国合同法中

2、华人民共和国公司法等法律；（2）中华人民共和国政府采购法实施条例中华人民共和国招标投标法实施条例建设工程质量管理条例企业国有资产监督管理暂行条例等行政法规；（3）基础设施和公用事业特许经营管理办法（国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第25号）等规章。1.1.2 国务院规范性文件依据国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号）；（2）国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）；（3）国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号）；（4）国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发2014

3、62号）；（5）国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号）；（6）国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（国办发201542号）；（7）国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发20168号）。1.1.3 部委规范性文件依据（1）财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）；（2）财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金2014112号）；（3）财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）；（4）财政部关于规范政

4、府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号，含附件PPP项目合同指南（试行）；（5）财政部关于印发的通知（财库2014215号）；（6）国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号，含附件2政府和社会资本合作项目通用合同指南）；（7）财政部、住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知（财建201529号）；（8）财政部关于印发的通知（财金201521号）；（9）财政部关于印发的通知（财金2015167号）；（10）财政部、发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知（财金201632号）；（1

5、1）财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知（财金201690号）；（12）财政部关于印发的通知（财金201692号）；（13）国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资20161744号）；（14）国家发展改革委关于印发的通知（发改投资20162231号）； （15）财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号）；（16）财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787号）。1.1.4 常德市规范性文件等依据（1）常德市人民政府关于市本

6、级推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（常政发20173号）；（2）常德市PPP领导小组关于加快推进市本级PPP项目落地实施等有关事项的通知（常PPP组发20172号）；（3）常德市城市总体规划（2009-2030）；（4）常德市北部新城片区基础设施配套建设可行性研究报告。1.2方案编制原则严格遵守国家法律、法规、规章和政策规定的原则。严格遵循公平、诚信和公共利益优先的原则。严格遵循政府方和社会资本方平等合作、利益共享、风险共担、全程合作的原则。2.项目建设背景与必要性2.1项目建设背景根据常德市城市总体规划（2009-2030）要求，常德市将进一步加快城市建设：围绕增强中心城区的带动功能

7、，推动江北城区向北、西、东发展，进一步完善各项专业规划和控制性详规，按照“一带、两轴、三城、多片区”的发展新格局，加快主干道路、桥梁、管网及海绵城市等重大项目建设进度，重点构筑“七纵七横”骨架主干路，尽快拉开160平方公里城市骨架。其中，江北城区为“三城”中最重的一城，沾天湖片区为“多片区”中最美的一区。然而，北部新城基础设施破旧，尤其是北部片区开发建设速度停滞。由于政府城建资金投入有限，北部片区市政基础设施建设投入不足，加上国家对金融和土地审批的调控，制约了北部新城北部片区的顺利拓展。城市发展是必然的。根据常德市城市建设现状，江北城区的发展是带动整个城区发展的“发动机”，而北部新城的发展又是

8、江北城区发展的“动力引擎”。因此，常德市委、市政府计划修建环带状城市休闲综合性公园北部新城环形公园，使其起到改善新城区城市面貌、环境保护、社会生活的重要作用。同时在此区域着力形成常德金融商务区（CBD项目），届时将有2个五星级酒店、会展中心、柳叶湖接待中心、大剧院等金融配套设施。然而，无论是上述重大项目建设，还是项目建成后的运营，都需要便利的基础设施条件作为前提和保障，必须拥有数量足、质量高、运行条件良好的道路交通及其它基础配套设施条件。常德市北部新城片区基础设施配套建设项目主要包括道路、桥梁、泵站、水系、停车场等5大内容的建设，项目建成后能大大改善沿线交通设施条件，提高居民生活质量，改善民生

9、，促进区域经济发展，加快城市建设步伐，对于江北城区向北拓展起到重要的带动作用。因此，本项目建设对拓展城市发展空间，实现“常德北部新城”战略构想，增强壮大区域经济都具有十分重要的意义。2.2项目建设必要性本项目采用PPP模式，实现政府项目物有所值，项目建设以改善居住环境，本项目的建设对完善当地城市规划，为北部新城的建设提供基础设施保障，进而实现“常德北部新城”的战略构想。能带动周边地区城市发展，促进常德市旅游资源整合，方便市民通行的迫切需要。本项目通过将区域道路、停车场、环形水系公园建设成海绵型载体，是常德市海绵城市示范区建设的重要内容，符合国家海绵城市建设相关政策。本项目能够直接和间接的为当地

10、提供一定的就业机会，能够促进地区各项事业的发展。项目在建设过程中将会给设计院、施工单位、监理单位等提供许多机会。同时项目建设需要大量用工，这样可以激活建材业的一些企业。另外，伴随着建成后的城市基础设施功能的不断完善和充分发挥(如商贸文化设施、社区服务设施和其它公共设施)，可以促进二、三产业的发展，安置大量人员就业，有助于当地社会的稳定与经济的健康可持续发展。3.项目概况3.1项目投资常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目为新建项目，项目投资估算约 628,399.17 万元，其中：建安工程费约 333,867.00万元，项目建设用地成本（包括集体土地征用报批税费、土地征用补偿、地上附着物

11、征拆补偿安置费用和国有土地收回补偿、国有土地上房屋征收与补偿费用等一切与项目建设用地相关的费用，下同）约 233,637.86万元，除项目建设用地成本外的其他前期费用约 32,800.60 万元，建设期利息约28,093.71万元。表3-1 投资估算表序号项目名称金额（万元）1（=2+6）估算总投资（动态投资） 628,399.17 2（=3+4+5）建设投资（静态投资） 600,305.46 3建安工程费 333,867.00 4项目建设用地成本 233,637.86 5除项目建设用地成本外的其他前期费用 32,800.60 6建设期利息 28,093.71 以上数值均为估算金额，本项目最终

12、投资额与上述估算金额如存在差值，社会资本方或项目公司不得要求政府方承担除按现比例调整项目资本金和3.1.2条所涉及的费用以外的责任。本项目最终投资额按以下口径及规则核定：3.1.1 建安工程费按本方案第7.5.1条确定。3.1.2 项目建设用地成本按实际发生额据实结算。如项目建设用地成本占项目最终投资额的比例超过40%，则超出部分由政府方承担。3.1.3 除项目建设用地成本以外的其他前期费用，按常德市市本级相关标准包干。市本级相关标准中未涵盖的，可依据费用发生时的相关规定或协商结果据实结算。3.1.4 建设期利息的测算过程详见表8-2，最终须结合资金实际到位情况、项目实施进度进行核定，其中：项

13、目建设用地成本部分的利息按资金实际到位额度、占用时间进行计算，建安工程费和其他前期费用的利息按经政府方审批同意的工期结合支出均衡发生的原则计算。3.2项目建设内容本项目主要包括道路、桥梁、泵站、水系、停车场等5大内容的建设（最终以政府相关部门批复的文件为准），具体情况如下：3.2.1道路工程根据海绵城市建设理念，拟对北部新城片区内的东风路、土吉街、高吉街等27条道路进行新建；主要包括道路、给排水、管线综合、路灯照明、交通及附属设施、城市家俱、海绵城市、绿化景观等内容的建设。道路全长39274米，总面积平方米。明细如下:表3-2 道路建设内容及规模明细表序号道路名称起止点长度（米）红线宽（米）道

14、路面积（平方米）备注1东风路常德大道-吉生路316206320支路2土吉街沾天湖南环路-茶湖路7112014220支路3高吉街沾天湖北环路-岩子堰路328206560支路4吉信路沾天湖南环路-高丰路11322427168支路5北定南路沾天湖南环路-高丰路11302427120支路6北定北路月亮大道-银牛路22752045500支路7德浦路岩子堰路-银牛路464209280支路8吉生路阳山大道-朝阳路8282016560支路9沾天湖南环路阳山大道-太阳大道307660主干路10茶湖路阳山大道-朗州路19382038760支路11高丰路阳山大道-紫缘路489230次干路12六家溶路朝阳路-年寿路2

15、7483082440次干路13腰路铺路沾天湖南路-太阳大道5622011240支路14玉盘路泉水北路-月亮大道10292020580支路15芳园路沾天湖东环路-紫缘路7332014660支路16瓦亭岗路北定北路-沾天湖东环路19252446200支路17杜荣路朗州路-年寿路8432016860支路18牟家岗路六家溶路-万寿路19万胜路朗州路-泉水路16452439480支路20双桥路太阳大道-万胜路28822057640支路21泉水路太阳大道-月亮大道16063048180次干路22柳常路展诚巷-太阳大道2782414736支路23丰沾路北定北路-泉水路2246408

16、9840次干路24规划支路4泉水路-环湖路311247464支路25财鑫巷北定北路-朗州路260123120支路26柳春路展诚巷-柳泉路408124896支路柳泉路-环湖路16814235227展诚巷紫缘路-太阳大道24601024600支路3.2.2桥梁工程拟在常德市北部新城片区内新建8号桥、14号桥、15号桥、16号桥、17号桥、20号桥、21号桥、22号桥等8座桥梁进行新建。明细如下：表3-3 桥梁建设内容明细表序号桥梁名称长度（米）红线宽（米）备注18号桥14033214号桥5040315号桥10040416号桥3020517号桥3020620号桥7020721号桥11033822号桥

17、7022.53.2.3泵站工程拟在常德市北部新城片区内新建黄土岗污水泵站及污水净化中心污水泵站2座。3.2.4水系工程主要包括水系整治、景观建设工程。（1）水系整治水系整治工程主要内容包括清淤与连通、引水与排水、生态驳岸工程、海绵城市等。1、清淤与连通工程由于项目区现状水系中的沟、汊、塘、池毫无规则，杂乱分布，水深较浅，约为1米，且不流通，污水中含有大量富营养化的淤泥，并大量沉积，需要清淤处理，清淤深度3米，清淤量213万立方米。同时将原有水面连通，挖方量54万立方米。2、引水与排水工程在西北水流入口处和南侧水流入口处各设置水闸1处。当河流水位达到28.5米时，由机埠向沾天湖强排，当河流水位低

18、于28.5米时，则由两处水闸开闸引水。为保证水质达到景观娱乐用水水质标准（GB12941-91），定期引水排水保持水质。3、生态驳岸工程为了使堤岸及周边景观配套，河岸采用刚性和柔性两种结合的方式进行驳岸，驳岸面积为平方米。（2）景观建设常德市北部新城环形水系综合整治工程范围为东起柳叶湖、南至太阳大道、西抵皂果路、北达沾天湖。总用地面积为平方米，其中水域面积平方米。按照不同的设计主题分为景观娱乐区、文化休闲区、生态涵养区、运动游憩区四部分。3.2.5停车场工程根据常德市停车场专项规划，本项目拟在常德市北部新城片区内新建26个停车场，停车场总用地面积平方米，设置公共停车位6591个。3.3项目经济

19、技术指标3.3.1项目合作期限 本项目合作期限定为20年，其中：建设期5年（单个子项目建设期原则上不超过2年），运营期15年。3.3.2项目投资计划 表3-4 项目投资计划表 单位：万元建设内容静态投资额（合计）建安工程费项目建设用地成本除项目建设用地成本外的其他前期费用一期财鑫巷、展诚巷10,275.55 5,461.00 4,278.04 536.51 二期北定南路、北定北路、双桥路、高丰路、16号桥、8号桥、20号桥、沾天湖南环路、六家溶路、瓦亭岗路、吉信路、丰沾路、北部新城环形水系433,305.92 229,505.00 181,253.32 22,547.60 三期柳春路柳春路、东

20、风路、土吉街、高吉街、德浦路、芳园路、黄土岗污水泵站 20,429.93 11,993.00 7,258.68 1,178.25 四期吉生路、茶湖路、腰路铺路、玉盘路、杜荣路、柳常路、规划支路4、牟家岗路、万胜路、泉水路、14号桥、15号桥、17号桥、21号桥、22号桥、停车场、污水净化中心污水泵站136,294.06 86,908.00 40,847.82 8,538.24 合计600,305.46 333,867.00 233,637.86 32,800.60 表3-5 项目建设进度计划表建设期012345一期二期三期四期3.4项目产出说明序号设施资产产品或服务受众区域及对象可持续性质量及

21、标准数量及规模1道路工程道路通行服务周边居民等公众运营期15年城市道路工程设计规范（CJJ37-2012）；等建筑标准北部新城片区内的东风路、土吉街、高吉街等27条道路进行新建2桥梁工程通行服务周边居民等公众运营期15年桥梁工程建设标准及规范新建8号桥、14号桥、15号桥、16号桥、17号桥、20号桥、21号桥、22号桥等8座桥梁3泵站工程水力提升服务周边居民等公众运营期15年泵站设计、建设、维护相关规范建筑面积3400平方米4水系工程水上通行、景观及观赏服务周边居民等公众运营期15年水系工程建设、运营、维护规范水系整治、景观建设及地下配套管线布置等工程5停车场工程停车服务周边居民等公众运营期

22、15年停车场建设规范公共停车位6591个3.5项目实施情况3.5.1项目前期进展项目可研、立项已完成；项目已通过物有所值评价，财政承受能力认证；非立项前需完成的前期工作，在项目报建前完成。3.5.2相关配套安排为提高项目实施的效率，政府方承诺协助项目公司办理、取得项目投资、建设、运营、移交等工作有关的行政许可、审批手续。项目公司成立前已发生的所有项目建设用地成本等前期费用，由项目公司按常德市财政局投资评审中心金额承担。本项目建设过程中应由政府方承担的与项目相关的外部配套设施由项目公司负责建设，政府相关部门负责协调，所需费用计入项目总投资。4.采用PPP模式的必要性与可行性4.1采用PPP模式的

23、必要性4.1.1项目采取PPP模式能有效增加供给，提高运营效率相比传统政府采购模式下，本项目采用PPP模式将能更好的发挥社会资本运营、管理经验，比通过政府自身去运营将获得更好的直接和间接效益。另外，相比传统政府采购模式下，本项目采用PPP模式建设，既提高项目建设效率并增加了公共产品和服务的供给速度，又在政府的管理控制下，避免某个领域基础设施的过度建设，将这部分资金进行合理利用增加其他领域基础设施服务的供给，改善投资环境，合理分配基础设施的行业比例，保证每个行业的合理供给。对社会资本企业来说，既降低参与公共领域项目的门槛，又拓宽了企业发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲，通过“让专

24、业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。传统政府购买模式通常将建设和运营分别交给不同的机构来负责，本项目通过PPP模式将建设和运营交给PPP项目公司来统一负责，由专业的人负责专业的事，降低运行风险，并通过责任整合促进整体运营效率提升。4.1.2项目采取PPP模式能优化项目风险分配，降低全生命周期成本与传统的政府购买模式相比，本项目采用PPP模式，可以在一定程度上优化项目的风险分配。在本PPP项目中，政府和社会资本相互合作，共同进行常德市北部新城片区基础设施配套项目的建设和运营工作，通过双方谈判制定比较合理的风险分配机制。采用PPP模式，按照风险由最有能力和优势的

25、一方承担的原则，在本PPP项目合同签订的过程中，设置合理分担项目风险机制，优化风险分担格局，对项目的成功具有促进作用。在传统模式下，政府几乎承担了项目全过程中的支出，同时获得的运营效益一般，同时政府承担其中绝大部分风险。但是在PPP模式下，通过社会资本来对本项目全生命周期的各项活动进行整体负责，充分整合，减少政府对项目具体环节的干预，充分发挥市场力量。政府不需直接投资进行设施的建设，将建设、运营管理交由项目公司，从而将项目建造、运营维护、财务和移交等商业风险转嫁到社会资本方，而政府只需要承担法律、政策等风险，不可抗力等风险则由双方合理共同承担。4.1.3项目采取PPP模式有利于转变政府职能，实

26、现政企分开、专业运作PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障“常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目”的产出绩效，达到物有所值。以PPP模式运作本项目，把政府从微观事务中解脱了出来，并且在基础建设领域引入市场竞争，让专业的人做专业的事，最大限度发挥各自的优势以追求项目的低成本和高效率，同时引进富有经验和开发经验的社会资本，做好本项目的同时又扩大了本项目的知名度。此外通过引入社会资本的技术优势和市场竞争机制，

27、可以促进社会资本在竞争中不断进行技术研发和改进，进而促进行业创新。4.1.4项目采取PPP模式符合国发201443号文规定为加强地方政府性债务管理，国发201443号文国务院关于加强地方政府性债务管理的意见提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本方合作（PPP）模式。4.1.5项目采取PPP模式是构建现代财政制度，减轻政府财政压力的重要内容财政是国家治理的基础和重要支柱，PPP模式强调市场机制作用，强调政府与社

28、会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代财政优化资源配置、促进社会公平基本要求。推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。通过本项目不仅可以减轻地方政府财政压力、改善债务可持续性，同时，为避免推高市场收益率，引入市场竞争将有助于鼓励和扩大社会资本对常德市公共服务设施的投资，扩宽融资渠道，完善投资环境，合理配置资源，促进市场竞争，推动体制机制创新。基于以上分析，本项目采用PPP模式是必要的。4.2采用PPP模式的可行性4.2.1项目价格调整机制灵活政府方根据“绩效付费”模式，支付项目公司服务费，调价机制按本方案7.5条执行。4.2.2项目采用PPP模式可以提升项

29、目运作与管理技术上的效率在PPP融资模式下，政府扮演的是投资经纪人的角色，它必须与合伙企业进行协作，而这些参与公共事业项目的战略投资者们在项目的前期就参与进来，与公共部门共同探讨项目融资的可行性，缩短前期工作周期。同时带来先进的经营理念、技术经验和管理模式以及雄厚的资本，有效提升项目运营效率。4.2.3项目采用PPP模式符合政策要求推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、符合政府职能转变的必然要求。根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。4.2.4项目采用PPP模式能减少政府财政支付，降低政府风险成本项目对于项目运营

30、者的运营管理水平要求高，由社会战略投资者利用其资金和管理等方面的优势以市场化的方式来运营项目并承担项目运营的市场风险，政府作为参与者和监督者，通过为企业提供公共服务、对项目监督和公共管理，有效的转移了该项目的市场风险。本项目政府利用PPP模式实现了政企分开、政事分开、抓大放小，促使政府职能从微观管理向宏观规划、公共管理方式的转变，有助于建立独立、公正、可行和高效的监管体制。4.2.5项目采用PPP模式符合财政可承受能力的安排2015年1月1日起施行的新修订预算法要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。4.2.6 物有所值（Value f

31、or Money，VFM）评价是判断项目是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式的一种评价方法。本项目于2017年8月开展了物有所值专家评审，定性评审分数为【86.35】分，符合政策要求。另外，项目也开展了物有所值定量评价，物有所值指数为【21.11%】，项目通过物有所值定量评价，综上，本项目通过物有所值评价。4.2.7本项目政府支出责任主要包括股权投资支出、运营补贴支出及风险承担支出，在项目全生命周期内，本项目政府财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例最高值为【1.86%】，本项目及常德既有PPP项目政府财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例都不超过10%。同时常德市整体的PPP项目实

32、施都在合理合法地有序推进中，不存在PPP项目承担过重的情况。因此财政承受能力论证评价结果为通过论证，说明本项目可以适宜PPP模式实施。5.风险分担方案5.1风险识别结合本项目实际情况，分析各个阶段存在的风险，以及各利益相关者与各风险之间的关系，并对各风险等级进行预判，结果如表5-1所示。表5-1 风险识别表风险类型风险描述系统风险1.法律、法规、政策变更风险因法律法规、政策或行业标准变化导致项目建设、运营成本增加、收益降低，可能需要重新谈判、修改PPP合同条款2.法规规范及监管体系不完善风险现有PPP立法、规范性文件相互冲突或层级低、效力不足、可操作性差，或者PPP监管体系不完善等引起的项目实

33、施不利3.税收风险因税收政策调整，政府部门可能对项目公司征收较高的税收，或者取消项目公司应有的减免税待遇。4.政府支持风险政府方财政实力或融资政策不足以支撑政府补助，制约项目实施5.利率风险由于利率变动导致资金成本上升，使项目成本增加。6.通货膨胀风险因通货膨胀引起货币贬值造成项目资产价值、收益缩水7.外汇风险因汇率变动导致项目成本增加8.公众反对风险公众对PPP模式的认识不足或者项目在建设、运营过程中影响了公众的利益而引起的反对，影响项目的实施或进程9.信用风险各项目参与者是否有能力承担其职责，是否愿意并且能够按照法律文件的规定实现其应有的信用10.不可抗力风险包括政治不可抗力（非因政府方原

34、因导致且不在其控制下的征收征用、政治反对等）、自然不可抗力（主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体滑坡等自然灾害）、社会不可抗力（战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件）等引起的项目实施不利影响11.合同风险PPP合同在拟定过程中的疏漏导致的合同不完善或权责分配不合理12.组织风险包括PPP项目实施经验不足，合作者之间缺乏沟通或合作基础较差而导致的组织效率低下或者不合作13.项目公司能力不足风险项目公司组织不合理，或技术、经验不足，或融资能力差等造成项目运行不良14.社会资本方变动风险社会资本方异常变动，影响项目稳定性15.招投标竞争不充分风险中标价格不合理16.规

35、划风险因规划变动对项目产生不利影响17.政府干预风险政府方过度干预影响项目的实施和进程18.项目审批和决策风险项目审批和决策的可获得性和及时性不能保证，或决策失误给项目造成损害建设阶段风险19.融资风险融资成本增加或融资失败，项目由于资金不落实，导致建设工期延长、工程造价上升，使原定投资效益目标难以实现20.设计风险设计不当，或有设计重大缺陷或错误，或出现大的设计变更导致项目实施不利21.技术风险由于施工承包商施工技术水平有限，项目要求的技术过高或者采用了尚不成熟的技术而产生的风险22.土地获得风险土地难以顺利获得导致工期延误23.完工风险因工期拖延、成本超支、投产后达不到设计要求等，导致项目

36、现金流入不足，不能按时偿还债务24.安全事故风险由于现场管理不善，导致施工现场出现安全事故25.第三方延误/违约风险其他项目参与者拒绝履行或迟延履行义务，造成工期延误、成本增加。26.原材料、劳动力供应风险因原材料、劳动力供应不及时或者供应不足，材料供应商无法履约等导致施工不利27.环境风险项目建设对环境造成影响、损害，或者达不到有关部门规定的环保标准28.配套基础设施不到位风险应由政府方提供的道路、水、电、排污等与项目相关的配套基础设施建设不到位，致使项目无法正常建设29.工程质量风险项目工程质量不合格或出现质量缺陷30.工程变更风险项目设计、施工标准、PPP合同等变更引发工程变更，导致工期

37、延误、成本增加运营阶段风险31.运营维护成本风险项目运营、维护的实际成本超出计划成本32.经营管理不力风险项目公司经营管理经验不足、能力差，影响项目运营33.政府征收、征用风险政府征收、征用项目资产，导致PPP合同中止或终止34.维护事故风险项目运营期间因维护发生安全事故35.收费变更风险政府统一调整收费标准和收费年限，使项目收费价格过高或过低、收费调整不自由，导致运营收入不如预期36.费用支付不足风险用户或政府付费不能按时足额支付37.项目唯一性风险市场竞争激烈，项目收入减少38.市场需求变化风险项目收入减少或增加39.项目测算不当风险项目收入低于测算预期值，严重影响项目运营40.财务监管不

38、力风险财务监管不力导致项目公司财务状况恶化41.服务质量不达标风险项目公司提供的服务不符合相关标准或PPP合同约定42.项目公司破产风险项目公司不能清偿到期债务导致破产43.资金缺口过大风险项目现金流不足导致资金缺口过大，导致项目运营困难移交阶段风险44.残值风险项目移交时不符合约定状态或无法继续正常运营45.提前移交风险因项目建设、运营出现危机，政府方根据法规规定或PPP合同约定要求提前移交项目资产，导致项目在运营期提前中断或特许经营期提前终止46.功能风险项目设施移交后功能不能满足正常运营的需求47.可维护性风险项目设施移交后，在给定条件下使用规定的程序和资源进行维护时，在规定使用条件下设

39、备无法保持或恢复能执行要求的功能状态48.可运营性风险项目在移交后运营的难度大、投入水平高49.移交不齐风险项目公司移交的设备、资料、权利等不齐或存在权利负担，致使项目难以继续正常运营5.2风险分配5.2.1风险分配原则一般情况下，项目建设、投融资和运营等商业风险由社会资本方或项目公司承担，法律政策变更、最低需求等系统风险由政府方承担，不可抗力等系统风险由政府方与项目公司或社会资本方合理分担。风险分配的具体原则为： = 1 * GB2 承担风险的一方应该对该风险具有控制力； = 2 * GB2 承担风险的一方能够将该风险合理转移； = 3 * GB2 由该方承担风险最有效率； = 4 * GB

40、2 承担的风险程度与所得回报相匹配； = 5 * GB2 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。5.2.2风险分配方案根据本项目实际情况，得出如表5-2所示风险分配方案，具体分配结果在项目合同文件体现。表5-2 风险分配方案风险类型政府方负担项目公司/社会资本方负担共同负担系统风险1.法律、法规、政策变更风险本级政府可控制范围内的法规、政策变更风险法律及其余法规、政策变更风险2.法规规范及监管体系不完善风险本级政府可控制范围内的法规规范和监管体系不完善风险其余法规规范和监管体系不完善的风险3.税收风险4.政府支持风险5.利率风险6.通货膨胀风险7.外汇风险

41、8.公众反对风险9.信用风险10.不可抗力风险11.合同风险12.组织风险13.项目公司能力不足风险14.社会资本方变动风险15.招投标竞争不充分风险16.规划风险本级政府可控的规划风险其余规划风险17.政府干预风险18.项目审批和决策建设阶段风险19.融资风险20.设计风险政府方提出的设计方案变更风险项目执行过程中优化设计风险（按照“谁主张谁承担”的原则分担）21.技术风险22.土地获得风险土地征拆、出让进度风险用地费用支付风险23.完工风险24.安全风险25.第三方延误/违约风险考古、历史文物保护引起的延误风险其余第三方延误/违约风险26.原材料、劳动力供应风险27.环境风险28.配套基础

42、设施不到位风险29.工程质量风险30.工程变更风险运营阶段风险31.运营维护成本风险32.经营管理不力风险33.政府征收、征用风险34.维护事故风险35.收费变更风险36.费用支付不足风险使用者付费不足政府付费不能按时足额支付37.项目唯一性风险38.市场需求变化风险最低需求风险需求不足风险39.项目测算不当风险40.财务监管不力风险41.服务质量不达标风险42.项目公司破产风险43.资金缺口过大风险移交阶段风险44.残值风险45.提前移交风险46.功能风险47.可维护性风险48.可运营性风险49.移交不齐风险5.3风险应对措施根据项目风险分配原则和方案，为防范、规避相应风险，提高项目建设和运

43、营效率，双方应采取相应措施（表5-3），最终以项目合同等有关正式文本约定为准。表5-3 风险应对措施风险类型应对措施系统风险1.法律、法规、政策变更风险政府方尽量在可控范围内保证法律、法规、政策的稳定性，如因法律、法规、政策变更导致项目投资建设、运营维护费用增加的，社会资本方或项目公司可根据实际情况申请补偿2.法规规范及监管体系不完善风险根据法规规范及监管体系完善情况签订补充合同3.税收风险社会资本方可要求享受法规政策规定的税收优惠，如因税收政策调整可申请相应补偿4.政府支持风险政府方按财政承受能力论证报告承担各项财政支出责任、明确经费来源5.利率风险设定一定期间的利率累计变动超过10%，可启

44、动调价机制6.通货膨胀风险建设期、运营期设定调价机制7.外汇风险提高项目设施设备国产化水平8.公众反对风险当风险事件出现时，项目公司负责解释，政府方负责协调。如因项目公司运营不当引起，项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，项目公司可以申请赔偿；如因不可抗力原因，双方共同承担损失9.信用风险政府方建立自身的信用约束机制，明确项目周期内政府付费或可行性缺口补助的来源。对社会资本方的投融资能力、信用情况、管理水平及经验等进行深入调研和考察。社会资本方提供各类担保及保函，运营阶段进行项目日常运营收入开支监管10.不可抗力风险由项目公司通过投保商业保险转移风险11.合同风险按公平、合法、环保原则洽商、签

45、订项目各类合同，项目公司加强合同管理，及时将项目建设、运营期间的各类合同报政府方备案、审查，及时处理各类合同风险、争议，必要时签订相应的补充合同12.组织风险建立周密的组织架构和完善的内部治理机制，加强各方之间的沟通和联系，建立多部门、组织的协调机构13.项目公司能力不足风险采购阶段对社会资本方进行资格审查，对其投融资能力、信用情况、管理水平及经验等进行考察、审查14.社会资本方变动风险约定社会资本方的变动条件并严格执行15.招投标竞争不充分风险严格按照政府采购法、招标投标法等相关规定执行16.规划风险政府方尽力协调各方保证规划的稳定性17.政府干预风险明确政府方及相关部门的监管内容和方法，除

46、按合同约定或相关法规政策规定进行监管外，不得干预项目公司自主经营管理事务18.项目审批和决策风险政府方协调本级政府相关部门建立协调机制，提高办事效率，加快项目审批和决策速度建设阶段风险19.融资风险对社会资本方的资金实力和融资能力设置相对较高的资格条件，设定较高的建设期履约保证金，通过提取履约保证金追究融资不能的违约责任，明确约定融资交割期限20.设计风险签署完备的设计合同，加强对设计成果的审查，要求设计单位对项目技术或者工艺流程提供相应担保或承担较大赔偿责任，加强对设计的监管21.技术风险要求施工合同约定施工单位承担较长的质量缺陷保证期和较重缺陷维修责任，以保证技术方案的可行性和建设质量22

47、.土地获得风险明确土地征拆、用地供应、用地费用交纳时限，对逾期完成情形约定一般性和根本性违约处理方式23.完工风险项目公司应按照设计要求和合同约定进行项目建设，并要求施工承包商提供各类担保；在保证工程进度和质量的前提下，应尽可能的节约建设成本。24.安全事故风险严格执行安全生产管理制度，加强安全监管，由项目公司购买足额、种类齐全的保险。25.第三方延误/违约风险明确约定第三方延误/违约责任情形及其责任追究方式26.原材料、劳动力供应风险与原材料、设施设备供应商等签订长期供应合同，加强人力资源储备能力27.环境风险要求项目建设、运营中遵守环保法规规定，依法追究环境违法行为的各种法律责任28.配套

48、基础设施不到位风险明确政府方为项目提供配套基础设施的内容及完成时限29.工程质量风险明确施工承包商的工程质量义务，加强工程质量监督管理30.工程变更风险除政府要求、规划调整、地质情况发生重大变化外，原则上不得擅自变更设计方案运营阶段风险31.运营维护成本风险社会资本方投标时可提出运营优化计划；项目公司自身运营能力不足时，要求其委托有经验的运营商经营并提供运营担保；定期进行运营维护成本测算、控制32.经营管理不力风险33.政府征收、征用风险非因法定情形，项目公司资产不得被征收、征用34.维护事故风险建立健全运营维护手册等管理制度并监督执行35.收费变更风险通过签订付费合同、灵活收费方式、签订保险

49、合同或提供相应担保的方式预防36.费用支付不足风险明确费用支付时间及逾期支付责任；将政府付费纳入财政预算及中长期财政规划37.项目唯一性风险明确特许经营范围，避免恶性竞争38.市场需求变化风险约定政府方承担的最低需求风险和项目公司承担的需求不足风险条件及其处理方法39.项目测算不当风险招标文件明确项目各项经济技术指标测算基数以及基数发生变化时的测算结果调整方法40.财务监管不力风险要求项目公司建立健全财务管理制度，要求提供年度财务报表审计报告，依法实施政府审计监管41.服务质量不达标风险设定服务质量达标体系及其考评办法，结合考评结果支付相关政府付费42.项目公司破产风险加强项目公司债务风险防范

50、，适时启动临时接管、提前终止等措施43.资金缺口过大风险要求社会资本方或项目公司提供第三方担保或及时启动临时接管、提前终止等措施移交阶段风险44.残值风险协议中明确规定移交前进行维护性大修及其标准和时间。对项目进行定期绩效考核和中期评估，做好运营过程中和项目移交前的绩效评估45.提前移交风险46.功能风险47.可维护性风险48.可运营性风险49.移交不齐风险明确约定移交范围、程序以及较长的移交保证金留存期限6.项目运作模式6.1项目协调机制根据常德市人民政府关于市本级推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（常政发20173号）有关规定，常德市人民政府成立市本级政府和社会资本合作工作协调领导小

51、组，领导小组由市政府常务副市长任组长，市政府分管城建工作、分管交通工作和分管引进战略投资者工作的副市长任副组长，市发改委、市财政局、市审计局、市法制办、市国资委及市直相关行业主管部门等单位负责人为成员。领导小组办公室设市财政局，负责领导小组的有关日常工作。各成员单位及项目实施机构、政府出资人代表按照各自职责负责相关工作。6.2实施机构市政府授权常德市住房和城乡建设局为本项目实施机构，负责项目申报、识别论证、项目准备、采购、监管等工作；在项目合作期限内，对项目公司的投资、建设、运营和移交以及其他相关工作进行监督和管理。6.3政府方出资代表常德市政府指定常德金柳置业有限公司作为政府方出资代表。6.

52、4合作期限本项目合作期限定为20年，其中：建设期5年，单个子项目建设期原则上不超过2年，运营期15年。本项目分为一期、二期、三期、四期建设计划，竣工验收后分别进入运营期，政府开始付费。6.5运作模式本项目采用BOT运作模式。常德市政府授权常德市住房和城乡建设局为项目实施机构，授权常德金柳置业有限公司作为政府方出资代表，与实施机构通过公开招标程序确定的社会资本方以合资方式成立项目公司，由项目公司负责该项目的投资、建设、运营和移交。实施机构对项目的投资、建设、运营和移交进行监督和管理，同时对项目进行绩效考核，根据项目绩效考核结果和项目合同相关约定支付项目服务费。合作期结束后，项目公司无偿将无担保、

53、无出租等权利负担的完好项目资产移交给实施机构或常德市人民政府指定的其他机构。图6-1 常德市北部新城片区基础设施配套建设PPP项目运作模式图6.6项目用地及资产权属本项目建设用地由政府划拨给项目公司使用，项目公司支付相应的用地费用。项目公司在建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造形成的项目资产均归政府所有，项目公司拥有合作期内的项目资产使用权、项目经营权、项目收益权以及符合合同约定的项目资产融资权，并应在项目合作期满或合同提前终止时，按约定将项目资产及相关资料移交给实施机构或常德市人民政府指定的其他机构。7.项目投融资结构7.1项目资金来源项目资金来源有两种渠道

54、，一是项目资本金，二是项目融资。根据国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发201551号），本项目所属领域固定资产投资资本金要求不得低于20%。据此，本项目资本金占总投资比例设定为20.05%，项目资本金约 126,000.00 万元；项目融资占总投资比例设定为79.95%，融资及融资成本为502,399.17万元，由社会资本方通过合法融资方式获得。政府方不为本项目融资提供任何形式的担保。项目资本金与融资部分同比例到位，且项目资本金与融资部分到位时间必须满足工程建设进度需要。7.2项目公司股权结构本项目设置政府出资人代表、中标社会资本方在项目公司的股权比例为1:9。7.3项

55、目公司注册资本根据项目投资估算额、项目资本金比例等情况，项目公司注册资本拟定为人民币63,000.00万元，其中：常德金柳置业有限公司出资 6,300.00 万元、社会资本方出资 56,700.00 万元，注册资本金到位金额、时间在项目公司股东协议及其公司章程中约定。注册资本金低于项目资本金的差额按工程进度到位，并计入项目公司所有者权益。7.4项目回报机制本项目属于有部分经营性收入的准公益性项目，参考财金【2014】113号文等政策规定，本项目采用“可行性缺口补助”回报机制。项目公司负责项目的投资、建设、运营和移交工作，政府方负责依据绩效考核结果支付的服务费给项目公司。可行性缺口补助主要考虑项

56、目的建设投资成本、融资成本、运营维护成本、经营性收入、投资人合理报酬、项目建设运营过程中涉及的税费及投标报价等因素。实施机构制定项目绩效考核办法、细则，并通过定期和不定期的考核方式，将考核结果与可行性缺口补助的服务费相挂钩。常德市财政局根据PPP合同的约定和绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助（含可用性服务费和运营维护服务费）。7.4.1建设期利息项目资本金部分在建设期不计算利息。项目融资部分的建设期利息，按中国人民银行公布的5年以上期限人民币贷款基准利率据实计算。7.4.2项目资本金部分回报率（为年回报率，下同）以政府和社会资本双方合计出资金额为测算基础，设定运营期项目资本金回报率上限为

57、6.5%，最终以投标报价为准。7.4.3项目融资部分回报率（为年回报率，下同）设定运营期项目融资部分回报率上限为中国人民银行公布的5年以上的人民币贷款基准利率上浮不超过20%，最终以投标报价为准。7.5调价机制价格调节机制是指通过价格的升降调节商品和生产要素的供给量和需求量，引导生产、经营和消费的经济运行机制。价格调节机制是价格机制的“外在机制”和补充完善环节。7.5.1 建设期调价（1）建安工程费最终须按常德市财政局投资评审中心评审的施工图预算金额及社会资本方在投标文件中承诺的下浮比例进行包干。施工期间如遇政策性调整（含材料价格、工日工资等），则按其对应的相关政策规定结合投标承诺的下浮比例执

58、行。（2）本项目前期费用（不含项目建设用地成本）按常德市现行市本级执行标准包干。（3）本项目勘察、设计工作由实施机构主导，所发生的费用计入前期费用包干总额。（4）项目公司在收到政府方提供的施工图后应进行详细审查。若无错漏，则必须严格按照施工图组织施工，除政府要求、规划调整、地质情况发生重大变化外，原则上不得擅自变更设计。7.5.2 运营期调价（1）融资部分回报率按基准利率调整，中国人民银行公布的5年以上的人民币贷款基准利率上调或下调变动幅度累计达到10%，则启动对应调价。（2）在财务测算时已考虑运营维护费按年增长3%计算，故不再调价。7.6项目分配机制项目公司分配当年税后利润时，应依法提取公积

59、金。弥补亏损、提取公积金后的税后利润，按照项目公司股东持有的股权比例分配。8.项目财务分析8.1财务测算参数表8-1财务测算参数表 类别序号项目数值备注投资估算1总投资（含建设期利息）628,399.17 单位：万元1.1建设投资600,305.46 单位：万元1.2建设期利息28,093.71 单位：万元合作期2合作期20年2.1建设期5年2.2运营期15年投融资结构3资金使用计划年度资金投入比例3.1建设期第1年0.86%-3.2建设期第2年36.95%-3.3建设期第3年37.79%-3.4建设期第4年13.05%-3.5建设期第5年11.35%-4资本金比例20.05%不低于政策规定最

60、低比例5债务融资比例79.95%-6资本金126,000.00 单位：万元7债务融资（含建设期利息）502,399.17 单位：万元8债务融资利率4.90%五年期以上贷款基准利率股权结构9项目公司股权比例-9.1政府方10%-9.2社会资本方90%-回报率10项目资本金部分回报率6.50%上限11项目融资部分回报率5.88%上限税费取值12初始年度运营维护费水系0.8%，道路等2%水系为建安工程费的0.8%、道路等为2%（上限值）13运营维护合理利润率8.00%上限14建筑业增值税率11.00%相关政策15金融服务增值税率6.00%相关政策16运营维护增值税率11.00%工程服务类维护17增值