地方财政收入与GDP偏差之惑

1、目 录 HYPERLINK l _TOC_250006 地方财政收入与 GDP 的关系 3 HYPERLINK l _TOC_250005 除 GDP 外，还有哪些因素值得关注？ 5 HYPERLINK l _TOC_250004 产业结构 5 HYPERLINK l _TOC_250003 财税体制 6 HYPERLINK l _TOC_250002 税收减免优惠政策 8 HYPERLINK l _TOC_250001 非税收入 9 HYPERLINK l _TOC_250000 小结与思考 11.城投企业信用资质很大程度上受到地方政府综合财力的影响，而一般公共预算收入（下称“地方财政收入”

2、）是综合财力中占比较高且较为稳定的部分，因此研究其形成机制以及影响因素具有重要意义。众所周知，地方经济发展水平是地方财政收入最重要的决定因素，GDP 规模越大的区域，地方财政收入通常也越高，但有时二者表现相背离，其背后的原因和形成机制如何？本文将对上述问题做出探讨，并给出相关建议。地方财政收入与 GDP 的关系地方财政收入由税收收入和非税收收入两部分组成，其中税收收入是最主要的构成，占比 75%左右，其余为非税收收入。地方税收收入主要来源于增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、契税和城市维护建设税；非税收入主要包括专项收入、国有资源（资产）有偿使用收入、行政事业性收费、罚没收入等。所得税

3、（共享税）增值税（共享税）构成税收收入地方一般公共预算收入城市维护建设税（共享税）契税（地方税）土地增值税（地方税）图 1：地方财政收入构成其他非税收入罚没收入行政事业性收费非税收入国有资源(资产)有偿使用收入专项收入数据来源： 经济发展水平是地方财政收入最重要的基础。地方经济发展水平和地方财政收入是“源”和“流”的关系，如果地方经济发展水平不高，想要拥有较大规模的地方财政收入是不可能实现的。地方经济发展水平对于地方财政收入所产生的影响是一种基础性制约。地方经济发展水平越高，通常情况下意味着地方政府有着更加丰富的税源，只要国家相关财税体 制不出现较大变化，地方政府在管理过程中不出现较大失误，那

4、么就能 够确保地方政府拥有相对较高的税收规模。地方财政收入与GDP 呈线性关系。从 2019 年各省地方财政收入与GDP的散点图可以看出，二者呈现线性关系，拟合的结果为 y=0.099x + 112.56，即 GDP 提高 1 万亿，地方财政收入大致增加 1103 亿。需要说明的是：地方财政收入的影响因素有很多，此处仅将 GDP 作为解释变量，欠缺合理性，我们更多的是想刻画 GDP 越大、地方财政收入规模通常越高这一关系；该结果不具有普遍适用性，因为仅考虑省级层面数据，未将地级市、县、市辖区等行政区划纳入模拟范围。受减税降费等因素影响，2019 年地方财政收入占 GDP 比重下滑明显。 201

5、6-2018 年各省税收收入合计数/全国 GDP 在 8%以上，同期各省一般公共预算收入合计数/全国 GDP 接近 11%；2019 年上述两个比值均出现明显下滑，分别为 7.81%和 10.26%，主要受 2019 年国家实施更大规模的减税降费（2.36 万亿）影响。因此除了受 GDP 影响外，税收减免政策亦会对税收规模产生影响，下文会详细讨论，此处不作展开。图 2：2019 年各省地方财政收入与 GDP 呈线性关系图 3：2019 年地方财政收入占 GDP 比重下滑明显(地方财政收入/亿元)(GDP/亿元河南山东北京江苏浙江上海569x + 112.y = 0.09广东14000.0120

6、00.010000.08000.06000.04000.02000.00.0（%）12.011.010.09.08.07.06.05.0）4.0各省一般预算收入占GDP比重各省税收收入占GDP比重0.020000.0 40000.0 60000.0 80000.0 100000.0 120000.02016年2017年2018年2019年数据来源：Wind， 数据来源：Wind， 各层级政府地方财政收入占 GDP 比重差异较明显，园区占比最高。除了省级政府，其他层级政府地方财政收入/GDP 表现有所分化。其中县级政府占比最低，主要由于县域经济整体偏重农业和传统工业，服务业和高新技术产业较落后，

7、产业结构制约税收生成（关于产业结构对税收的影响，下文会做详细讨论）；园区政府地方财政收入/GDP 最高，主要系大部分园区以高新技术产业为主，盈利能力和税收创造能力较强，导致占比较高；此外，市级和市辖区政府地方财政收入/GDP 处于中间位置，且市辖区占比小于市级。图 4：不同层级政府地方财政收入占 GDP 比重差异显著行政等级地方一般预算收入/GDP地方税收收入/GDP2016年2017年2018年2016年2017年2018年市级8.81%8.42%8.63%6.50%6.32%6.76%县级7.25%6.83%6.94%5.42%5.18%5.59%市辖区8.11%7.77%7.46%6.5

8、5%6.34%6.20%园区9.36%8.50%9.03%7.65%7.23%7.62%数据来源：各地政府网站， 注：各层级政府未全部覆盖（如全国共有 333 个市级政府，只统计了其中的 200 个左右），统计结果可能存在偏差。由上述分析可知，GDP 是地方财政收入最重要的基础，但地方财政收非税收入地方具有较强的自主权税收优惠减免政策地方一般公共预算收入入亦会受到产业结构和税收优惠政策等因素影响，可以说是多方面共同作用的结果。由于有其他因素的干扰，地方财政收入和 GDP 并不能简单的用线性关系去刻画，甚至存在 GDP 高的地方，地方财政收入反而却低的情况。如山东省的 GDP 大于浙江省，但地方

9、财政收入却不及后者，由于税收分成比例和减免优惠政策在省级层面影响较小，所以该结果更多的是受到产业结构的影响。除 GDP 外，还有哪些因素值得关注？地方财政收入包括税收收入和非税收入两部分。其中，税收收入主要受到地方经济发展水平、产业结构、财税体制以及税收优惠政策等因素影响；非税收入地方自主可控性较强，通常能起到稳定财政收入的作用。决定产业结构（三产占比）经济发展水平（GDP）税收收入财税体制（税收分成比例）图 5：地方财政收入影响因素分析框架数据来源： 产业结构地方产业结构与税收收入存在密切关系。通常来说，第一产业对税收的贡献度要低于第二产业和第三产业，所以随着产业结构的优化升级，经济创造税收

10、的能力亦随之提高。由上文分析可知广东、浙江、北京、上海等省市地方财政收入/GDP 在回归线以上，上述省份共同特点为产业结构优良，转型升级较快。产业结构对税收的影响主要通过如下两条渠道：一是不同产业适用的税率是有差异的，像第一产业中的农业，国家不仅不征税，还给予农民补贴，所以一产占比高的区域，税收占比普遍较低；二是处于不同行业的市场主体盈利能力差异显著，如高新技术企业比传统企业盈利性更强，所得税贡献更多。近年各省第一、第二产业占比普遍下降，第三产业占比普遍提升。2010年全国 GDP 为 39.8 万亿，三产占比 10.2:46.9:43.0，2019 年全国 GDP升至 99.1 万亿，三产占

11、比调整为 7.1:39.0:53.9，各省的变化趋势与全国基本一致，整体表现为第一、第二产业占比下降，第三产业占比提升，这是经济转型升级的必然结果。图 6：2010 年各省以第二产业为主图 7：2019 年各省以第三产业为主100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2010年 第一产业2010年 第二产业2010年 第三产业北天河山内辽吉黑上江浙安福江山河湖湖广广海重四贵云西陕甘青宁新京津北西蒙宁林龙海苏江徽建西东南北南东西南庆川州南藏西肃海夏疆北天河山内辽吉黑上江浙安福江山河湖湖广广海重四贵云西陕甘青宁新京津北西蒙宁林龙海苏江徽建西东南北南东西南庆川州南藏西肃海夏疆1

12、00%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%2019年 第一产业2019年 第二产业2019年 第三产业古江古江数据来源：Wind， 数据来源：Wind， 浙江省税收创造能力强于山东省。山东省和浙江省均为我国的经济大省，GDP 常年排在全国 31 个省市中第三位和第四位，2019 年分别实现GDP71067.5 亿和 62353 亿。尽管山东省的 GDP 比浙江省大，但浙江省的税收收入几乎常年高于山东省，尤其是 2016 年以来差距逐步拉大，导致浙江省地方一般公共预算收入在 2018 年首超山东省，2019 年两省地方财政收入差距扩大至 500 亿以上，浙江省创造税收的能力

13、较强。分析背后的原因，我们认为产业结构差异是主要影响因素：山东省的农业占比较高。2019 年，山东省三次产业结构为 7.2:39.8:53.0，浙江省的三产占比为 3.4:42.6:54.0，山东省的第一产业（以农业为主）增加值比浙江省多 3019.4 亿元。目前我国不仅对农业实行免税政策，而且还给予农民补贴，第一产业税收创造能力比较有限。浙江省企业的盈利能力总体较强。山东省产业结构偏向于重工业，近年钢铁、能源、化工等重工业利润较薄，而浙江省的工业偏向于食品、家电、纺织、鞋帽等轻工业，行业的利润率相对较高，此外，近年来浙江省电子商务和数字经济发展迅猛，相关行业盈利空间较大，对所得税贡献较多。图

14、 8：2018 年浙江省一般公共预算收入首超山东图 9：近年来浙江省与山东省的税收差距逐步拉大(亿元)2018年浙江一般公共预算收入首超山东800070006000500040003000200010000浙江 山东(亿元)70006000500040003000200010000浙江山东2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年2010年2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年2018年2019年数据来源：Wind， 数据来源：Wind， 财税体制除了经济发展水平和产业结构外，地方财税体制（主要指税收分成

15、比例）的差异亦能对地方税收规模产生影响。从税收归属方看，可分为中央税、地方税和央地共享税三种，其中地方留存的税收包括地方税和央地共享税中地方分成的部分。中央税包括消费税（含进口环节海关代征的部分）、车辆购置税、关税、海关代征的进口环节增值税等。地方税包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、环境保护税和烟叶税等。央地共享税主要包括：增值税（不含进口环节由海关代征的部分）：中央政府分享 50%，地方政府分享 50%；企业所得税：中国铁路总公司（原铁道部）、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按 60%与 40%的比例分享。个人所得税：除储蓄

16、存款利息所得的个人所得税外，其余部分的分享比例与企业所得税相同。资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。城市维护建设税：中国铁路总公司、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。印花税：多年来证券交易印花税收入的 97%归中央政府，其余 3%和其他印花税收入归地方政府。为妥善处理中央与地方的财政分配关系,国务院决定，从 2016 年 1 月 1 日起,将证券交易印花税由现行按中央 97%地方 3%比例分享全部调整为中央收入。图 10：2019 年中央和地方主要税种收入(亿元)70000600005000040000300002000010000

17、0增值税企进业口所消 货得费 物税税 增值税、中央地方个国契土人内税地所消增得费值税税税数据来源：财政部， 中央与各省分成比例无差异。1994 年国家实行分税制改革，中央集中财权，地方财政收支缺口主要由中央通过转移支付弥补。2001 年以来，央、地间财政分配比例不断调整，包括扩大增值税与消费税税基，提高所得税共享比例和部分税种税率等，通过调整，中央财力进一步集中，而随着农村税费改革、营改增及“减税降费”等政策实施，地方财力则不断削减。目前中央和各省增值税按 5:5 分成，所得税按 6:4 分成。中央图 11：中国行政区划关系图（截至 2018 年末）图 12：各级政府税收分成比例中央和地方：增

18、值税5:5分成所得税6:4分成省级市级、直管县省与市的分成比例在不同省份间可能存在差异市与区县的分成比例在不同地市间可能存在差异县级、市辖区数据来源：中国民政部， 注：港、澳、台实行不一样体制，未纳入考虑。数据来源： 各省可根据自身情况制定内部分成机制。对于地方留存的部分，各省可根据自身发展需要出台相应的财税体制，并随发展阶段的不同进行动态调整。通常来说，省级政府制定与地级市或直管县的分成比例，市级政府制定与区县的分配机制。因此，省以下财政分配体制在各省之间可能存在差异，如江苏省和江西省。江苏省和江西省财政分配体制存在差异。近年来江苏省不断完善省以下财政分配体制，分别在 2001 年、2007

19、 年、2014 年和 2017 年进行了相应调整和完善，地方财力逐渐由省级集中向市县下沉。江西省为理顺省以下财政体制，于 2016 年底调整税收收入划分过渡方案。经过上述调整，江苏和江西省级以下财税收入分配体制存在如下差异：所得税方面。江苏省以 2016 年为基期年，省对地方级企业所得税和个人所得税增量集中 20%，市县集中 80%；江西省所有行业企业缴纳的企业所得税、个人所得税地方部分均纳入省与市县分享范围。其中，省级分享 20%，市县分享 80%。增值税方面。江苏省对增值税的集中范围按照地方级国内增值税、改征增值税、原营业税合并计算，根据 2016 年收入情况综合核定基数，增量的集中比例从

20、 50%调整为 20%；江西省所有行业企业缴纳的增值税地方部分均纳入省与市县分享范围。其中，省级分享 10%，市县分享 90%。因此，即使两个区域（如地级市）经济体量相差不大，并且产业结构近似，但由于实行不一样的税收分成机制，也会导致税收规模存在差异。税收减免优惠政策国家出于招商引资目的或为鼓励特定行业的发展，会出台相应的税收优惠减免政策。通常是在规定期内，对符合条件的企业免征或者少征所得税，如“两免三减半”、“三免三减半”、“五免五减半”等政策。根据国务院关于印发进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知（国发20114 号），对集成电路线宽小于 0.8 微米（含）的集成电路生产企业

21、或我国境内新办集成电路设计企业和符合条件的软件企业，经认定后，自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照 25%的法定税率减半征收企业所得税（即“两免三减半”政策），其他所得税优惠政策详见下表。产业园区的税收优惠政策对园区税收规模通常无影响。除了国家层面会出台一系列税收优惠政策，产业园区同样也会出于招商引资目的，出台相关政策。通常的做法是园区企业按规定统一上缴税收，管委会再将地方留存部分的一定比例返还给企业，按照“收支两条线”的财政体制，园区企业上缴的税收（地方留存部分）先纳入地方财政收入，返还的部分列入支出科目，因此管委会对入园企业实行的优惠政策对园区税收收入一般无影响。

22、税收优惠减免政策尽管在实行期间会减少政府财税收入，但随着相关企业逐步成熟，其盈利能力将得到改善，长远看有利于财政增收。政策扶持的对象通常是国家重大项目和高尖端领域，需要较长的培育期，一旦取得突破，产能释放带来的规模效应以及推动大量新兴产业的发展，将促进经济转型升级，税收创造能力得到加强，长远看有利于地区发展。图 14：部分所得税优惠政策一览适用对象优惠政策具体内容我国境内符合条件的软件企业、集成电路线宽小于0.8微米（含）的集成电路生产企业所得税“两免三减半”自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25的法定税率减半征收企业所得税国家重点公共设施项目或从事节能环保、沼气综

23、合利用、海水淡化等行业的企业所得税“三免三减半”指符合条件的企业从取得经营收入的第一年至第三年可免交企业所得税，第四年至第六年减半征收企业生产集成电路线宽小于0.25微米或投资额超过80亿元的集成电路生产企业所得税“五免五减半”经营期在15年以上的，在2017年12月 31日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第五年免征企业所得税，第六年至第十年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止国家需要重点扶持的高新技术企业、技术先进型服务企业（中国服务外包示范城市）、设在西部地区的鼓励类产业企业、从事污染防治的第三方企业（从2019年1月1日至2021年底）等所得税少缴所得税税率减按15

24、%征收数据来源：国务院， 非税收入除税收收入外，非税收入对地方财政收入形成一定补充，占比约 25%。非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。根据非税收入性质的不同，分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理，本文非税收入仅考虑纳入一般公共预算管理的部分。图 15：各项非税收收入含义项目定义具体表现非税收入专项收入政府根据规定，为发展某项特定事业，向公民、法人和其他组织征收的具有专门用途的资金如育林基金、维简费、教育发展费、排污费等国有资源(资产)有偿使用收入国家凭借

25、其国有资源(资产)所有权取得的经营性收益如场地和矿区使用费、海域使用金收入行政性收费国家机关以及其他单位在依法实行强制性行政管理过程中，按照规定，向公民、法人和其他组织收取的费用管理性收费、工本证照类收费、资源性收费事业性收费国家机关、事业单位等在履行或代行政府职能过程中，向公民、法人和其他组织提供非强制性服务并依归收取的补偿性费用如各类学校学杂费罚没收入法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚所取得的罚没款和没收物品的变价收入如交通罚单收入其他非税收入除上述各项以外的非税收收入如以政府名义取得的捐赠收入、非经营性单位的广告收入数据来源： 非税收入具有较强的可调节性，能够减小地方财政收入

26、的波动。非税收入较为分散，管理规范性有待提高，地方具有较强的自主权，可调节空间较大，在一定程度上充当地方财政收入的“稳定器”，即在税收增长承压时，通过调节非税收入，可保证财政收入的稳定性。如：2019 年全国一般公共预算收入 190382.23 亿元，比 2018 年增长 3.8%。其中， 税收收入 157992.21 亿元，增长 1%；非税收入 32390.02 亿元，增长 20.2%，主要是中央财政增加特定国有金融机构和央企上缴利润、地方财政加大 盘活国有资源资产力度。贵州省 2019 年全省地方一般公共预算收入1767.36 亿元，增长 2.3%。其中：税收收入 1203.93 亿元，减

27、收 62.08亿元，下降 4.9%；非税收入 563.42 亿元，增加 102.59 亿元，增长 22.3%，非税收入占比为 31.9%。此外，少部分非税收入需要在各级政府或政府部门间进行分成，因此分成比例亦会产生影响。2016 年 3 月，财政部印发政府非税收入管理办法（财税201633 号）明确规定，“非税收入实行分成的，应当按照事权与支出责任相适应的原则确定分成比例，并按下列管理权限予以批准：涉及中央与地方分成的非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定；涉及省级与市、县级分成的非税收入，其分成比例由省级人民政府或者其财政部门规定；涉及部门、单位之间分成的非税收入，其分成比例按照隶属关系

28、由财政部或者省级财政部门规定。”同时，非税收入的分成方式呈现多样化：一是按比例分成方式，比如水资源费 10%归中央，90%归地方；二是按地区分，比如国家重大水利工程建设基金，北京等 14 个省市属于中央收入，山西等 16 个省属于地方收入。图 15：贵州省 2019 年一般公共预算收入中非税收入明细(亿元)140120100806040200金额增速(右)(%)400350300250200150100500-50专国国行罚(项 有有政没收使 资资事收入用 源本业入收 资经性入 产营收)收费有入偿其政捐他府赠收住收入房入基金收入数据来源：贵州省人民政府网站， 小结与思考城投企业的各项回款较为依赖所在政府的财政实力，因此分析地方财政收入的影响因素，并准确判断其走势，对于区域内城投企业的信用资质变化情况能够做出更为合理的预判。根据前文分析，我们总结如下：经济体量大，地方财政收入不一定高