公共债务(第二版)第02章 公债的产生与发展

1、公共债务第二章 公债的产生与发展第一节 公债的产生一、公债产生的条件（一）国家财政的需要（二）社会闲置资金的存在（三）货币信用制度的发展二、公债产生的过程公债是在最早的财政分配形式税收出现之后，随着国家的发展而出现的又一个财政分配范畴。资本主义时代，公债得到了真正的发展。17世纪初，公债作为一种制度，首先在荷兰牢固地确立起来。第二节 公债的历史发展一、西方国家的公债实践（一）资本原始积累时期的公债资本主义生产方式的建立，在经济方面必须具备两个条件： 一是要有大批无产者。 二是大量的货币财富积累在少数人手中，他 们可以雇工生产。马克思把直接生产者与生产资料相分离以及社会财富迅速集中在少数人手中并

2、转化为资本的过程，叫做资本原始积累。而这一过程中，公债发挥了相当重要的作用。（二）自由竞争时期的公债 在这个时期，由于资产阶级反对国家干预，主张自由经营，政府的职能仅限于维持资本主义生产秩序和社会秩序的正常运转。表现在财政上，就是这一时期的资本主义国家崇尚预算平衡，大多数年份的预算都有盈余，即使有时执行的结果出现赤字，政府编制的预算也是平衡而略有结余的。所以，公债的发行规模并不很大，而主要是在特殊的意外事件发生期（如战争）出现急速的增长。（三）垄断时期的公债 20世纪30年代经济大衰退的爆发和第二次世界大战的结束，标志着资本主义已进入国家干预（亦称国家垄断）的发展时期。由过去一般的筹集财政资金

3、的形式，演变为政府执行不同时期经济政策的重要手段，这集中体现在美国罗斯福总统的“新政”中。1930年的世界性大经济危机是美国政府干预经济导致国债数额急剧扩大的开端。第二次世界大战又将美国国债推向新的高峰，从1941年美国总统罗斯福购买第一张E类储蓄债券的那天起，到1946年1月3日胜利公债的最后一个美元进入美国国库时为止，美国联邦政府共发行了1 857亿美元的债券。20世纪30年代的世界经济大危机表明，传统的预算平衡，已不能适应垄断资本主义条件下经济发展的要求了。为此，实行新政的美国率先实行了赤字财政政策，1933年危机结束后，美国的国债总额不仅没降下来，反而增加了。这就意味着：即使在经济形势

4、好转时，也仍有可能出现赤字和公债的增加。 第二次世界大战后美国国债有了迅猛的增长，这是由多种因素决定的，但是刺激经济发展和供给战费仍然是两大主要因素：（1）继续奉行赤字财政政策以刺激经济发展，导致国债上升。（2）庞大的战争费用导致国债上升。 图21政府债务规模占GDP的走势（19701994）国债规模不断扩大之后还本付息的压力就必然会越来越大。20世纪90年代中期以后，OECD国家发行国债的规模明显收缩或水平运行，几乎没有大规模扩张。图22政府债务规模占GDP的走势（19952001）20022007年，在OECD国家财政赤字占GDP的比重大部分基本保持在3%以内的情况下，各国政府债务依存度大

5、多基本保持稳定。如图23所示，除爱尔兰和西班牙略有下降之外，其他国家和欧元区16国整体基本保持稳定。20082009年，各国财政赤字规模的增加必然需要通过发行国债来弥补财政赤字，引起国债规模的扩大，因此各国及欧元区16国整体债务依存度均表现为急速上扬的走势，如图23所示。图23政府债务规模占GDP的走势（20022009）二、中国的公债实践（一）中国公债简史 据记载，中国早在汉唐时期，就有财政信用活动。在新民主主义革命时期，中国共产党领导的红色政权也曾多次发行公债。（二）中华人民共和国公债中华人民共和国公债实践活动:1. 20世纪50年代的公债：国家信用体系的搭建2. 20世纪50年代末到70

6、年代末：国家公债的“空白”期3. 20世纪80年代以来的国债：国家信用体系的发展与完善3. 20世纪80年代以来的国债：国家信用体系的发展与完善从1981年恢复发行国债以来，可以分为以下四个阶段：第一阶段（19811993）：从80年代初开始，中国开始了经济体制改革。第二阶段（19941997）：从1994年开始，中国政府禁止财政向银行透支或借款，全部财政赤字必须以发行国债的方式弥补。第三阶段（19982003）：进入1998年后，中国经济面临着严峻挑战，为了应对亚洲金融危机和国内日趋严重的通货紧缩趋势，国家宏观调控选择了积极的财政政策。第四阶段（2004年至今）:从2004年开始，鉴于中国经

7、济已走出通货紧缩，进入新一轮经济周期上升阶段，财政政策由积极（扩张性）转向稳健（中性）。第三节 公债理论的演进一、西方公债理论（一）20世纪30年代以前的公债理论：公债有害论在20世纪30年代大危机之前的资本主义自由竞争时期，经济学家一般都反对国家干预，主张自由竞争，所以反映在公债理论上，这一时期的古典经济学家大多对公债持否定态度，强烈反对公债的发行。古典学派经济学家反对公债的发行，其主要观点如下：（1）政府举债必使民间生产资金移向和充当财政用途，妨碍工商业的发展。（2）用国债来弥补政府财政收支的赤字，会使政府形成不负责任的开支风气。（3）政府在国债上须作两度支付：付息和还本。颇为浪费人力、物

8、力和财力。（4）国债的发行会引起市场利率上涨，排挤生产规模的扩大。（5）国债的大量增长会造成国力的衰弱。（二）20世纪30年代至60年代末的公债理论：公债扩张论20世纪30年代的大经济危机，是公债理论发展史上的重大转折点。大危机的爆发，动摇了经济学家们对市场经济内在稳定机制的信念，政府干预经济提上了议事日程。反映在公债理论上，就是这一时期的大多数经济学家对公债的态度，开始由否定转向肯定，由认为公债于经济有害转向公债于经济有益，即产生了所谓“公债新哲学论”或称“公债扩张论”。 这一学派的经济学家认为以公债支持赤字财政的实行可以直接或间接地扩大社会需求，从而消除经济危机和失业；公债是经济危机时期刺

9、激经济增长的必需条件，公债的利弊应当从刺激经济增长的角度去考察、评价。他们的主要观点可概括如下：（1）公债非债，但要把公债中的内债和外债加以区别。（2）公债的还本付息非但不会增加下一代的负担，而且还可通过促使更大数量资本形成和消费的增加，为下一代增加可继承的遗产。（3）公债是不用偿还的，国家可以通过债务管理这个“圆滑而便当的艺术”不断地用新公债去代替老公债。（4）随经济的发展与国民生产总值的增长，公债负担越来越轻。（5）公债可作为政府调节、干预经济的重要杠杆，其作用不仅在于吸收通货膨胀时期的剩余购买力，增加经济萧条时期的需求，以稳定经济，还在于通过公债利率的确定引导社会资金的有效使用。（三）2

10、0世纪70年代至80年代末的公债理论：公债中性论这一阶段的国债理论是以公共选择学派和供给学派为基础的国债中性论。 公共选择学派的代表人物美国乔治梅森大学的教授詹姆斯麦吉尔布坎南，在其1987年出版的公共财政中，比较系统地概括了公债理论，主要包括以下几个方面：1公债与私债的相似问题2公债负担问题3公债的偿还与公平问题 供给学派是20世纪70年代西方发达国家经济进入衰退和通货膨胀并存的“滞胀”局面，公债在他们的理论中有以下内容和特点：（1）公债具有“挤出效应”（2）公债仍是最好的弥补赤字手段（3）公债与利率的关系 供给学派分析认为，赤字与利率伴随着经济运行周期的不同阶段呈反方向变化关系。（四）20

11、世纪90年代以来的公债理论：公债的全球化视角与创新1公债理论在开放经济条件下的创新 这方面的理论创新，主要是以约瑟夫斯蒂格利茨教授为代表进行的。斯蒂格利茨对公债理论的最大贡献，在于进一步引进了开放经济条件和资本市场要素来分析公债的影响机制，并以此成功地解释了20世纪80年代以来，美国预算赤字如何引起贸易赤字的扩大从而产生的“双赤字”现象。2公债的货币化问题 由于公债与中央银行货币政策的关联度加大，从而公债的货币化在新时代便成为一个不容忽视的公债理论要点。这主要是指公债作为中央银行公开市场业务操作工具而被利用的频率加大，即使政府财政没有通过向中央银行直接透支或借款来弥补赤字（即所谓的“赤字货币融

12、资”），但中央银行大量的公债买卖可以影响利率和货币供应量，从而对财政赤字和政府债务也有某种程度的融通。长期持续的财政赤字及由此产生的公债累积，都会产生公债货币化的倾向。3公债与经济增长 此时经济学家们更加注重从经济增长的视角，去观察公债的变动和评测债务规模的大小，这与斯蒂格利茨依据债务资金的不同用途来分析债务负担是相类似的。但比这更深一层次的是，一些经济学家从较长历史时期内经济增长与公债变动的轨迹，来分析公债相对规模（债务余额与名义GDP的比率）的变化，并试图描述出公债与实际利率、产出增长率之间的关系，以及财政赤字的债务融资与货币融资的各自适应环境。基本赤字（fundamental defic

13、it）=不含利息的财政开支财政收入总赤字（total deficit）=基本赤字+利息支出4政府的“隐形债务” 这一时期的西方公债理论，开始注重政府债务与资产的对应关系，并且通过引进“隐形债务”（intangible obligations）概念去分析公债问题。二、改革以来中国公债理论的崛起（一）国债与财政的关系在中国，有关公债的研究是随着社会经济形势的变化而不断有所发展与突破的，其中某些理论观点呈明显的阶段性变化。在此，我们仅就比较突出的两个方面做归纳：1.政府债务概念的变化2.国债与财政赤字的关系1.政府债务概念的变化如何为公债给予一个明确、清晰的定义，使人们能够更加正确地使用与分析公债这

14、一事物及其影响，在中国是有争议的，它反映了社会经济体制的变化和某些财经指导思想的变革。80年代中期以后，随着商品经济的发展以及财政体制改革的深入，人们对公债含义的理解也在发生变化。1992年中国政府确定了市场经济取向的改革目标后，与这一经济体制相适应，确定了公债的定义：公债应是“公共债务”的简称，是各级政府部门债务的总称，它应包括由中央政府发行的国债、地方各级政府发行的地方公债、政府所属行政机构或独资机构的债务。 2.国债与财政赤字的关系在西方国家，国债与财政赤字是紧密相连的，国债就是弥补赤字的手段。在实际统计中，年度国债净发行额也就是年度赤字额。而在中国的财政学理论中，人们并不承认西方经济学有关国债与赤字的理论，而认为国债与赤字并非一回事，认为两者是既有区别又有联系。（二）国债的经济影响1国债与通货膨胀的关系 通胀一直是传统体制与短缺经济时期的敏感话题，在当时，研究国债与通胀的关系，也就是对国债与社会总需求关系的分析。2有关国债金融性的认识 从经济学分析的角度看，对国债的研究应当