土地保护立法：土地权、发展权与环境权的衡平

1、.：.；土地维护立法：土地权、开展权与环境权的衡平 内容摘要 在土地法制领域，现实的人们给予了土地权属制度以更大更多的热情，这是应该的。从法的角度，权益问题是讨论其他问题的前提与归属。但本文拟从资源HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml环境维护的角度，给予土地维护的法理以更多的关注。其间自然涉及了土地权属与土地维护的关联、土地维护的制度设计与创新等个人看法。希望能对土地HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律体系的健全、对土地权益制度的完善有所裨益。 关键词 土地 维护 土地权 开展权 环境权 随着对

2、本身生存环境的日益关怀和对人类与自然关系的不断重新认识，也是出于对国家利益的思索，地球上的大多数国家都把国土资源HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml管理与维护作为一个重头戏来铺排。我国是一个幅员辽阔的国家，内陆土地总面积为万平方公里。我国又是一个资源相对短缺的国家，人多地少，耕地后备资源缺乏。据HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml调查HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml统计，全国耕地面积为亿亩，耕地资源的人均占有量仅为世界人均占有量的一半左右，而且土壤

3、流失、沙漠化、土地污染与破坏、浪费等问题愈演愈烈，曾经成为制约HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml经济HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社会继续开展的重要要素。所以，土地维护的立法问题也是我国土地法律体系建立的一个重点。 一、土地维护立法的根底 一现实根据 法律是现实的社会、经济、环境现实的反映。之所以要加强土地维护立法，就是由于在现实的土地利用中出现了人们所不愿看到的景象。长期以来，由于思想认识的落后，我国实行的是对国土资源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合消

4、费才干为代价，走的是以掠夺开发，粗放运营，低效浪费和生态破坏为特征的不可继续道路，至少呵斥了如下恶果“ 、土地供需矛盾锋利，人均耕地面积不断下降。由于土地资源紧缺，各类用地均不能满足需求，建立与HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml农业以及HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml农林牧之间争地矛盾突出。特别是“六五期间，每年平均净减耕地.万公顷，同时每年净增HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml人口约万人。耕地锐减和人口剧增使人均耕地占有量不断下降。 、土地利

5、用尚不充分，消费力和利用率均较低。从耕地利用情况看，中低产田占了，产量较高地域也还有相当的增产潜力。林地利用率也低，全国有林地面积只占林地面积的%，单位面积存积量和生长量只及世界平均程度的%；已利用牧草地中，优质草地仅占%，单位面积畜产品量只及美国的；建立用地的利用率也不充分，如村庄占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。国营工矿建立和消费呵斥的废弃地约有公顷，已复垦的不到%。 、土地退化和损毁严重，质量不断下降。建国初期全国水土流失面积约万平方公里，五十年来初步治理了约万平方公里，但同时由于乱砍森林、草原过牧、盲目开垦等又呵斥新的水土流失。据遥感资料，目前流失面积约为万平方公里。我

6、国沙漠化土地面积.万平方公里，潜在沙化面积.万平方公里，两者合计已达.万平方公里。目前约有的耕地遭到不同程度的环境污染。林地被侵占景象也很严重。另外全国每年因灾祸损毁的耕地约.万公顷以上。不少地域由于投入缺乏，土壤肥力下降也影响了耕HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml地质量。 、乱占滥用耕地，浪费土地的问题不断发生。由于长期以来对土地缺乏宏观调控和方案管理，微观行为得不到有效约束，呵斥非农建立和农业内部构造调整过多占有耕地，使耕地面积急剧减少。有些单位受利益驱使，多征少用，早征迟用，甚至征而不用，呵斥土地浪费。近几年来，各地盲目建立各种名目的开发

7、区，大量占耕地成为浪费土地的新景象。 二 现实的法律根据 翻开任何一本有关土地资源管理的法律法规汇编，不难找到维护土地的主要法律根据。 首先当然是。我国宪法与土地维护亲密相关的规定包括：第条：“国家维护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害。第条：“国家保证自然资源的合理利用，-。制止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第条第款：“一切运用土地的组织和个人必需合理利用土地。这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严厉维护和合理利用。 其次是。第一条规定了维护土地，合理利用土地，真实维护耕地，促进社会经济的可继续开展是其重要立法目的。第三条规定，非常珍惜、合理利用土地和

8、真实维护耕地是我国的根本国策。第七条要求人民政府对在维护土地方面成果显著的单位和个人给予奖励。第四章专门就耕地维护进展了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、根本农田特殊维护制度，以及土地生态质量维护、土地整理、土地复垦、水土坚持等要求。 第三，。该法第二条规定：“各人民政府该当加强对农业环境的维护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调景象的发和开展，推行植物病虫害的综合防治，合理运用化肥、农HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml药及植物生长激素。 第四

9、，。该法第五十四条规定：“开展农业必需合理利用资源，维护和改善生态环境。第五十五条规定要求对根本农田实施特殊维护，合理运用化肥、农药，防止土地的污染、破坏和地力衰退。第五十六条要求HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml预防和治理水土流失、土地沙化，制止开垦国家制止开垦的陡坡地。 第五，。该法的主要目的就是为了预防和治理水土流失，维护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾祸，改善生态环境。 第六，。年公布的对防沙治沙规划、预防措施、治理、保证措施以及法律责任等作了较为全面的规定。 此外，、等相关的资源环保法律也包含了许多土地维护的内容。 三 法理根据

10、 、一切权绝对向一切权社会化转变西方土地维护立的兴起 在西方的HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法学HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml历史上，土地一切权有两种原始型态罗马式土地一切权和日尔曼式土地一切权。前者出现于公元二世纪至五世纪之罗马，成认土地一切权的行使有绝对自在，带有剧烈的个人主义颜色；后者出现于中世纪的日尔曼，带有浓重的封建颜色，及剧烈的团体主义颜色。普通来说，私有财富制度远在国家诞生之前就有发生，然而直到资产阶级宪政时期世纪末至世纪初才获得法律上之保证。此时，个人主义思想盛行，提倡天

11、赋自在与天赋人权。如洛克(Jone Locke)就提出“个人主义的自然法论，以为在自然形状下，人受自然法的支配，均享有完全的自在，享用毫不受限制的各种天赋权益。他主张生命、自在、财富，皆为与生俱来、神圣不可进犯的自然权益。布莱克斯通Black Stone也声称“人享有绝对不可进犯的三项权益：生命、个人自在和财富，并以为所谓财富自在，就是指享有自在运用与处分财富的自在，丝毫不受限制与任何损伤。这些思潮开展到法国年人权宣言中的“一切权神圣不可进犯到达普遍认同，并被确定为私法年法国HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml民法法典三大原那么之一一切权绝对原那

12、么。这可谓罗马型土地一切权的复兴。由此，各国宪法都维护私有财富。于是引起HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml资本主义突飞猛进与私人财富的激增，终于成就了、世纪以来的现代文明。然而，这种以个人利益为本位的一切权过分扩张，同时呵斥了财富为少数资本家所独占，土地为少数富豪所垄断，出现了贫富差距、劳资对立、环境污染等社会问题，使社会次序陷于不安。于是，人们开场对个人留意一切权思想进展反思。 十九世纪以后，团体主义兴起，提倡HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml公共利益重于私人利益，团体重于个人，个人主义一切权

13、思想逐渐衰退，代之而起的是“一切权社会化。一切权社会化，主张财富权社会责任连带说。换言之，法律之所以成认并维护财富权，无非是借一切者之运用、收益或处分等行为，促使社会财富添加，满足HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社会需求。因此，财富一切者在行使其权益时，不得自在随意运用、收益或处分，必需同时满足维护“社会公益之要求，履行一定的社会职责。凡违反社会利益要求者，当遭到HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律限制。因此，为了社会HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.

14、shtml公共利益，HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml国家法律可以限制甚至剥夺财富权。这实践上是一种社会连带主义思想。按此实际，所谓权益，并非与生俱来来，而是法律为保证在社会连带关系中得以履行诸种行为而特别设定的权益。财富权不过是种种权益中的一种，即法律规定个人在社会连带关系中履行HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml经济行为的社会性责任。至此，一切权绝对自在与神圣不可进犯，蜕变为具有社会性责任的制度，是现代西方福利国家的共同特征。 在私有财富中，土地的占有、运用与人们的消费、生活活动均有直接而亲密

15、的关系。所以土地财富权的社会化倾向程度也最为显著。西方国家无不经过土地规划、分区等HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml行政措施对土地权益的行使进展限制，制定多种法律对土地实行维护性开发利用。因此可以说西方的土地维护立法是一个私法公法化的过程，是经过对土地权的限制来实现其目的的。 、公法私法化中国土地维护立法的方向 与西方HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml资本主义国家土地破坏问题主要是一切权无限扩张运用的结果不同，中国的土地滥用与破坏问题那么主要是产权不明、HYPERLINK lunwentianx

16、ia/class_free/_.shtml管理不善呵斥的。虽然他们曾经有了上述不少的土地维护法律，却依然未能从根本上处理问题。 在我国，土地资源实行的是公有制，即全民一切和集体一切，但在一切权行使时，由于实践上的主体不明，土地公有变味成了土地无主，好似土地是共有物，大家人人有份，人人可以低HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml本钱的恣意运用，结果导致了普遍的“公地悲剧：乱占滥用、水土流失、沙漠化、土地污染与土地破坏等处处可见。与此同时，我国长期实行的是HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml社会主义方案经

17、济，土地的供求与管理完全由国家行政职能来完成，这一方面无法调动土地的实践占用者的积极性，另一方面由于政府管理失灵，结果导致法律的低效能，维护土地的目的成了空中楼阁。 因此，中国的土地维护立法必需从两个方面同时着手。一方面，经过公法私法化，建立健全土地权属制度，经过明确土地产权，防止公地悲剧的蔓延。土地权益是一个权益束，包含有多项子权益，在实际上是可以对这些不同的权益进展明晰化的。因此，不要一提产权明晰就意为着私有化，完全可以在保有公有的最终处置权的情况下，将其他各项权益让位给个人行使，不也是实现公有制的多种方式吗？按土地的本性来说，它也是更适宜公有的，由于它不是任何人生而具有的，也是个人没法真

18、正绝对拥有的。有些西方学者以为，土地权益的本质不过是一切者享有占用某项权益标的的一段时间。照此了解，这段时间给谁又有多大关系呢？关键是要实现土地的最大价值。因此，有必要在土地权益问题上进一步解放思想，深化了解起本质。 另一方面，还是要发扬行政权益对土地运用的控制，防止外部效应的产生。但要对传统的行政管理措施的低效能进展反思，改善行政管理方式，引入HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml市场经济调控手段，消灭政府寻租行为。所以，土地立法的公法私法化并不是要丢弃政府控制，完全由市场进展调理，而是要在明确产权的根底上完善和进一步加强政府的管理。 二、土地维

19、护立法的主要内容 土地维护在本文主要是从HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml环境与资源维护的角度而言的，包括土地的数量与质量维护两个方面的内容。 一土地数量维护的法律制度 他们知道，土地的数量是有限的，它是一种相对稀缺的资源。因此，一个国家的国土面积就是其最大的资源。整个中国近代史上，他们失去的国土资源不可胜数。假设把这样失去的国土资源称之为“外失的话，那么还有一种“内失同样触目惊心，那就是对他们真正掌握在手心的国土资源予以蹂躏和污染，使之成为不适于人类生存之地！近年来，在我国内蒙古的阿拉善盟、甘肃的民勤等地，都产生了一定数量的“生态难民，房屋完

20、好无损，只是人去屋空，满院子长着齐腰深的草。这些居民就是国土面积“内失的直接受害者。这种“内失包含着显性与隐性的损失。前者包括土地沙化、采矿破坏及崩塌、滑坡等自然灾祸呵斥的可用土地的直接减少；后者包括乱占滥用、多占少用、闲置不用等间接的可用土地数量的减少。对此，可以思索设立以下法律制度： 一是实行最少耕地保有量制度。这是现行的耕地总量动态平衡制度的延续，即要求各地的耕地数量最低限制，只能多，不能少。 二是继续实行土地复垦制度。 三是继续实行建立用地总量控制制度。这是与耕地数量的保有量控制相对应的制度，但这里却是规定上限，各地在一定时间内建立用地总量不能突破这个上限。 四是建立土地开发、治理、恢

21、复基金制度，为开发未利用地、治理沙化土地、恢复灾祸土地的消费力提供资金保证。 五是建立闲置土地消化利用制度。除了采取行政强迫措施以外，也要思索开采用经济刺激手段，如加倍纳税、闲置收费等等。 六是继续完善土地有偿运用制度，防止乱占滥用、多占少用。除了提高土地获得本钱外，也要提高土地占有维持本钱。还要思索在必要时实行土地用量评价核定制度，在限额内的土地，按市场平均价位获得，超额的面积那么按更高的规范缴费。 七是明确土地产权，建立健全土地市场，便利土地权益的流转。 二土HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml地质量维护的法律制度 维护土地质量，主要指经过土

22、地整理、坚持水土、防治污染等措施提高的质量，以便恢复、提高土地的自然生态功能与经济消费才干。主要的法律制度能够包括： 一是实行土地利用规划与合理规划制度。我国是幅员辽阔的大国，有进展土地利用空间合理规划的条件；社会经济开展程度的不平衡，不同地域自然条件和土地性质的差别决议了进展土地利用空间合理规划的必要性。经过土地利用的空间合理规划，以到达最充分地利用各类土地资源，发扬土地的环境维护作用，减少土地利用对环境的负面影响。 二是土地整理制度。经过对山地、坡地、滩地、盐碱地和沙地的整理，是未利用地的，可以转为可用地；是农用地的，可以提高产量；是建立用地的，可以减少进一步HYPERLINK lunwe

23、ntianxia/class_free/_.shtml投资开发的本钱，提高土地价值。 三是实行水土坚持制度。开展对大江大河及小流域的综合治理任务，启动各项防护林工程和绿化工程，最大程度的消除由于洪水、风暴和人为破坏带来的各种水土流失对土地资源的危害。 四是土地污染防治制度。污染防治要贯彻以防为主，防治结合的原那么，首先要堵塞土地污染和HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml农业用水污染的源头，杜绝城乡HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml工业“三废的超规范排放，取缔污染严重而又难以改造的“四小企业。其次，

24、建立污染土地的修复制度，改善土地圈物质循环与环境质量。 五是建立敏感区域土地的维护性利用制度。环境敏感区域是指土地利用和管理不当容易导致污染并产生严重后果的区域。饮水源(包括地下和地面水源)的集水域即为一类环境敏感的区域。我国各级城市中已有相当数量的城市饮用水源遭到了污染。必需加强对环境敏感区域土地的维护性利用和管理。 六是建立土地生态维护区制度。对具有艰苦生态价值的土地，建立维护区，严厉限制位于期间的以为活动。 三、环境权、资源权与开展权的衡量与协调 土地是财富之母，也是人类多种权益的载体。上文已述，土地权益实践上是一束权益的集合体。假设他们将视野分散的更大一些，从环境资源经济社会这一复合系

25、统出发，人们还有基于土地的环境权、开展权与资源权。传统的土地物权实际只包括了土地作为自然资源发扬其经济价值的财富性权益。而个人有在良好适宜的土地上生活的权益环境权，以及改动现有土地用途求得更大开展时机的权益开展权 ，还没有被普遍法定化。关于土地开展权，在英、美等一些国家曾经纳入到了物权法的范畴，并经过开展权之移转，而实现HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml环境维护与HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml经济开展之间的整合。至于土地上的环境权，由于有太多的不确定性，目前还很少见将其物权化的立法例，至多不

26、过是一项HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml宪法性根本人权。在我国土地立法中，目前还只需土地资源权，而且还不很完善。至于环境权及开展权，那么还处于学者间的实际讨论层次。 本文的立论在于土地维护或环境维护，而环境与资源、开展之间在可继续HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml开展战略思想HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml指点下，已成为不可分割的一个整体。土地作为一个价值复合体，兼具环境价值、资源财富价值以及开展潜力，作为一个矛盾的一致体，为他们探求环境维护

27、与经济开展之间的协调提供了一个很好的范例。笔者无力对此做清楚的论述，故未敢将其作为本文的标题，只是放在最后，作为土地维护立法的一条思绪提出来，以引起大家的关注。 前文已有论说，中国土地立法有两个开展目的，一个是私法化，明确土地的资源性物权，建立土地HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml市场，便利土地权益流转，实现土地经济效益最大化。另一个是加强土地的维护，尤其是耕地的维护，以保证我国的粮食平安与环境平安。环境维护与经济开展之间是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作为环境维护用地和作为经济资源用地之间的竞争性，或者是异宗间农用地与建立用地之

28、间的竞争性。这就不可防止的要进展利益衡量，在互为竞争性的用途之间做出选择与取舍。而这种取舍之所以很难，就在于它们都是他们所追求的目的，有些价值又远非完全对等的可以衡量，有些时候还具有不确定性，使决策者处于两难境地。现行的立法，无非是经过土地利用总体规划、土地分区方案、土地用途控制等纯HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml行政性手段强行推行，将基于土地的资源权、环境权、开展权完全隔离考量，或者根本就没有思索到环境权和开展权的问题，自然是HYPERLINK lunwentianxia/class_free/_.shtml法律的低效能和低效率，同时呵斥了不平等。 假设从法律上将环境权与开展权从传统的土地资源物权中剥离出来，并将其物权化，同时引进权益流转的市场机制，让市场发扬资