阿拉善盟地方政府融资平台建设与风险控制问题

1、阿拉善盟地点政府融资平台建设与风险操纵问题一、地点政府融资平台构建的原则和模式（一）地点政府融资的概念顾名思义，“融资”确实是货币资金的融通。从最一般意义上讲，它是指资金从资金供给者向资金需求者转移的过程。融资包括资金融入和融出两个同时存在的方面，即它是“资金双向互动过程”。从狭义讲，融资要紧是指资金的融入，即经济组织（要紧是企业）从自身经济活动现状及资金使用情况动身，依照以后进展需要，通过科学的决策，通过一定的渠道，采纳一定的方式，利用内部积存或向外部资金供给者筹集资金，以保证经济活动对资金的需要。本文所指的融资要紧是指狭义上讲的融资。地点政府融资确实是政府为了促进地区经济进展和改善人民生活

2、在非竞争性领域或竞争性较弱的领域而进行的投融资行为。一般来讲，地点政府投融资活动所涉及的要紧领域是基础产业和公共基础设施建设，如道路、交通、学校、公共卫生、市政设施等。广义的讲，地点政府融资指地点政府通过法律的、行政的、市场经济的等手段为本地融资活动制造良好的外部环境。不光指地点政府融到资金，还包括为本地企业融资制造条件。本文要紧是从地点政府为基础设施等公用事业建设和生态环境爱护等融资。在现实生活中，政府融资的范围被扩大了，它几乎涵盖了企业所有的融资方式。比如直接融资、间接融资、民间融资、涉外融资、租赁融资等，凡是与当前现存法律不相违背的都能够借鉴。事实上地点政府融资范围人为的扩大有其必定，要

3、紧缘故在于地点政府没钞票干自己想干而又必须干的事，即地点政府应有的地点财权与事权的不对等，地点政府财务匮乏，以及大规模公共基础设施建设需要巨额资金，各级地点政府的预算内财力难以确保。为弥补这方面的不足，地点政府及其所属各部门往往通过各种途径负债融资用于相关方面的投入。（二）地点政府融资的要紧方式1、地点政府直接融资这类融资要紧以地点政府为融资主体而获得的用于都市基础设施建设的资金。具体表现为：财政资本金投入而获得的股权收益；由财政投入一些都市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券；向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；获得中央转贷的由中

4、央政府向外国政府的贷款；外国政府援助赠款。2、地点政府间接融资是当前地点政府要紧采取的融资方式，政府授权一些承担都市基础设施建设任务的国有投资公司向银行贷款。财政采取还款纳入以后年度财政预算、向国有投资公司让渡土地等收入、进行财政补贴以及国有投资公司自身经营收益等方式保证还款来源。（1）银行融资银行融资是一种负债融资，是一种比较传统但也是当前地点政府使用最多的融资方式。要紧有以下形式：信用贷款。包括固定资产贷款、流淌资金贷款、外汇贷款，专项贷款、信托贷款、托付贷款、及其他贷款。担保贷款。包括保证贷款、质押贷款、抵押贷款三种。保证贷款是指借款企业以第三方作为还款担保人的贷款形式。质押权是一种特不

5、授予的所有权。在质押方式下，受质押人在债务全部清偿往常拥有债务人用作抵押财产的权利，而且在某些情况下，受质押人还有出卖该财产的权利。以担保法中规定的质押方式发放的贷款称为质押贷款。抵押贷款是指借款企业以一定的抵押品作为物质保证向银行借款的一种贷款形式。其抵押物包括不动产、物资提单、股票、国库券和其他有价证券等。政策性银行贷款。要紧指中国进出口银行、中国农业进展银行和国家开发银行的贷款。自2004年起阿拉善盟共从政策性银行获得基础设施贷款51.05亿元，有利地支持了阿拉善盟基础设施的建设。但由于政策性银行对都市基础设施项目的贷款是依照项目效益、借款人的偿债能力和地点财政综合能力等条件确定具体贷款

6、额度（一般不超过项目总投资的70），因此有一定的局限性。（2）证券融资证券融资方式要紧包括股票融资和债券融资两大类。此外，证券融资方式还应该包括投资基金。就利用股票融资而言，不管是在发达国家依旧进展中国家，大部分差不多上通过已有的都市基础设施进行股份化来实现；就利用债券融资而言，要紧是利用市政债券和都市基础设施企业债券进行融资；就利用证券投资基金而言，要紧是通过市政债券和公用事业股票基金等能够间接投资于都市基础设施的证券投资基金扩大资金来源渠道。股票融资，股票融资是世界各国都市基础设施行业的一个重要融资方式，而在我国除上海等发达地区外，其他地区使用较少。都市基础设施建设中的股票融资是指将都市道

7、路、桥梁等盈利性基础设施建设项目组成股份有限公司，面向社会公众发行上市股票，吸引社会闲散资金，募集基础设施建设资金。相关于其它融资方式，股票市场为企业融资服务的能力是资本市场中最强大的。不管在发达国家依旧在进展中国家，这种融资方式都立即成为或正在被专门好地用于为都市基础设施建设服务，并在都市基础设施融资中发挥着至关重要的作用。债券融资，是指社会经济主体为筹集负债性资金而向投资人出具的，承诺按一定利率定期支付利息，并到期偿还本金的债权债务凭证。是当前各地正在兴起融资方式。债券融资具有专门多其它融资方式无法比拟的优势，都市基础设施建设通过发行债券进行融资，会在专门大程度上解决其在融资中遇到的困难。

8、都市基础设施建设具有普遍存在的收益稳定但收益率较低的特点，因此要求融入的资金必须成本低廉。而债券融资不管相关于股权融资依旧银行贷款，都具有融资成本较低的特点。还能够保持政府对都市基础设施的有力操纵，又由于公众的监督使所筹资金的运用和设施的建设、运营、治理具有更高的透明度，促使资金运用效率的提高。证券投资基金，是指一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。即通过发行基金单位，集中投资者的资金，由基金托管人托管，由基金治理人治理和运用资金，从事股票、债券等金融工具的投资，并将投资收益按基金投资者的投资比例进行分配的一种间接投资方式。把投资基金单独列为一种证券融资模式，对此学术界有不同的看法。持不同

9、观点的学者认为，投资基金本身确实是一种股票，应该分类于股票。这是有一定道理的，特不是在我国。在那个地点为突出投资基金作为证券融资方式的重要性而单独进行讲明，以示融资方式的多样化。（3）项目融资所谓项目融资，是指项目发起人为了某一特定项目成立项目公司，并依靠于项目的现金流量和资产的资信安排融资。也确实是讲，项目资金筹措方将项目产生的现金流量形式的收益用于偿还项目贷款并以项目资产作为贷款的抵押。从定义能够看出，贷款人给项目提供的贷款是建立在以项目产生的现金流量和项目资产作为抵押的基础上，然而对项目发起人的其它财产无权追索。因此，贷款人只具有有限追索权或无追索权，即仅具有对项目现金流量和项目资产的追

10、索权。在实际中，除非项目有异常明朗的获利前景，否则极少采纳“无追索权”的项目融资，而通常采纳有限追索的项目融资方式。对地点政府而言，采纳项目融资的方式，要紧是利用政府各种专门资源，为达到政府的特定目的，采纳各种市场手段而获得的用于都市基础设施建设和改造的资金。要紧包括BOT、TOT、BOST、融资租赁、盈利与非盈利项目“捆绑”等方式。（三）我国地点政府融资平台构建的原则和模式地点融资平台是地点政府或国有资产治理部门发起设立并授权进行都市基础设施建设或土地开发的投资公司。所谓地点政府融资平台，是地点政府组建的不同类型的公司，包括都市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地

11、等，组建一个资产和现金流大致能够达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。改革开放以后，随着我国经济体制改革的不断深化，都市基础设施建设的投融资体制改革也在逐步展开。特不是在1988年国务院关于投资治理体制的近期改革方案公发后，为了提高都市基础设施建设的融资能力和都市基础设施建设资金的使用效益，都市建设领域实行“政企分开”，各地区和各大都市相继组建了政策性都市基础设施建设投融资公司，初步形成了以政策性投融资公司为主体的都市基础设施建设融资平台的雏形。其职能可概括为：融资平台主体是国有投融资公司，代表政府集中行使治理职能、融资职能、投资职

12、能，并统筹进行所辖资产的资金运作。地点政府组建融资平台进行基础设施和都市建设方面的融资由来已久，然而融资平台发挥主导作用则有两个时点，一个是1998年以来，在国家扩大投资拉动内需的背景下，在国家开发银行倡导下，开启了中国新一轮地点政府融资平台建设，建设重点是地市级。另一个是2008年以来在应对金融危机时期，为配合4万亿元建设项目的地点融资配套需要，2009年初中国人民银行与中国银行业监督治理委员会联合公布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快进展的指导意见，提出“支持有条件的地点政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地点政府视

13、为对地点政府融资平台的确信和鼓舞。地点政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速进展的趋势，由最初的几百家进展到8000多家。2010年，国务院颁发了国务院关于加强地点融资平台公司治理有关问题的通知（国发201019号文），从而如何规范地点融资平台成为中国经济社会进展的一个重要焦点。1、我国地点政府融资平台构建的差不多原则我国的地点融资平台还处于进展时期，在实施融资过程中，存在法人治理结构不完善、融资责任主体不清晰、融资操作程序不规范等问题，一旦融资项目投资收益不能覆盖成本，就会给地点政府财政造成巨大压力。此外，还存在信息不透明、缺乏公共监督、融资风险难以操纵等缺陷，融资平台建设亟需进一步优化改进。

14、建立规范的地点政府融资平台必须坚持以下几个差不多原则：第一，要符合国家的宏观调控政策和产业进展政策要求。地点政府融资作为政府行为，要实现政府的宏观调控目标，所涉及的不仅是财政金融方面的专业问题，而且是我国经济进展和经济改革全局的重大政策问题。任何地点的政府融资都不可能脱离国家经济运行而孤立存在，因此，各地点政府在进展本地区地点融资时，一定要和国家的宏观调控政策和产业进展政策紧密结合。第二，要坚持规模适度，量力而行的原则。地点政府融资平在在融资规模受制于地点财政实力，必须把地点政府的融资数量和规模限定在地点相应水平上，使其既能实现宏观调控目标，又能防范政府债务危机，保持自身的良性进展。首先地点政

15、府融资规模要与财政的偿还能力相适应。众所周知，不管哪种融资模式，所凭借的差不多上政府的信誉，因此投资风险的最后负责人是政府。因此，要保证每个投资项目都要有相应的偿还能力，又要保证融资总体规模与地点财政偿还能力相适应。其次，地点政府融资规模要与社会应债能力相适应。随着资本市场的进一步扩大，能够更多的运用直接融资模式，如发行地点政府债券、重点建设债券。以满足蓄积已久的居民投资转化需求和都市基础设施投资需求。第三，要坚持融资结构均衡化，促进政府融资合理有效配置资源地点融资要紧是依靠政府的资信，在此信用基础上进行的间接融资。而大众化的直接融资品种和渠道都专门少。据统计，2011年我国全社会固定资产投资

16、总额311022亿元，全年上市公司通过境内市场累计筹资6780亿元，发行非上市公司企业（公司）债券3485亿元，企业发行短期融资券8029亿元。这种融资机构与国际资本市场的融资趋势不相吻合。从20世纪80年代起，债券融资就成为了发达国家政府和企业融资的要紧手段。我国城乡居民储蓄存款日益增长，2011年达到343635.9亿元，现有的融资结构使过剩的居民储蓄难以转化为产业投资，难以支持地点基础设施和基础产业的进展。第四，地点政府要真正转变职能，做好“分内的事”。地点政府融资是地点政府为弥补市场调节机制的不足和缺陷，加快地点基础设施建设的一项经济活动，具有政策性和非营利性的特征，对那些风险大、期限

17、长、利润低但社会效益明显的基础性项目给予支持，这是必须的。在政府融资项目选择中要想体现政府职能的转变，地点政府必须退出竞争性生产领域，回归自己的位置，把“自己分内的情况”做好。2、我国地点政府融资平台构建模式依照银监会的定义，地点政府融资平台是指地点政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营治理和对外融资活动，要紧以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企(事)业法人机构。地点政府融资平台应该包括以下几个方面的特征：一是政府主导或绝对操纵；二是要紧业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地点财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金要紧用于基础设施建设或准公益性

18、投资项目。一般来讲，地点政府为都市基础设施的投资建设融资，所组建的都市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等都属于地点政府融资平台的范畴。这些公司通过地点政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致能够达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地点政府融资平台其类型包括：(1)各类开发区、园区投融资平台；(2)国有资产治理公司；(3)土地储备中心类公司；(4)都市投资建设公司；(5)财政部门设立的税费中心；(6)交通运输类政府投融资平台；(7)其他类型。大部分商业银行依照地点政府融资平台还款来源将其划分为两类：第一类以

19、财政资金为要紧还款来源。该类融资主体多为投资公益性质较强的领域，项目自身缺乏现金流，一般实行财政收支两条线治理，如都市基建、开发区基建、土地储备中心等。第二类以自有现金流为要紧还款来源。其投资活动多形成经营性资产，项目运营市场化程度较高且能产生相对充裕的现金流，如电力、经营性公路、供水、污水、物业租赁等。一般来讲，我们目前所提及的“政府融资平台风险”要紧集中于第一类，第二类按照常规公司类贷款进行治理。 我国地点政府融资平台最早出现在20世纪九十年代，为了配合当时的积极财政政策，地点政府开始通过各类平台公司为地点政府建设项目融资。尔后，在城镇化过程中，国家开发银行就开创了以其大额贷款支持都市基础

20、设施的模式，要紧是提供软贷款充当地点融资平台的资本金，为都市建设提供了比较多的贷款。3、国内经验及评述与借鉴我国的预算法要求地点政府必须平衡预算，不同意地点政府发债。近年来我国尽管差不多开始发行地点债券，但也是通过中央政府代为发行。为了摆脱预算法的限制，我国的一些地点政开始通过组建融资平台，通过融资平台举债或出售权益来为公共基础设施进行融资、建设和治理经营。这些融资平台模式要紧有：重庆平台模式。把原来由政府直接举债为主的投资方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从全然上改变了都市基础设施建设的投融资机制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元化投资格局。其运作模式归纳为：政

21、府把都市资产无偿划拨给融资平台（投资公司），使公司的资产规模符合贷款条件，公司依照政府建设的要求筹措资金后再以“代建制”方式将资金交由项目法人进行都市基础设施建设。重庆城投模式的关键是“四化”，即公司化、集团化、规模化、专业化，保证都市基础设施建设投资，也保证融资平台自身投融资能力。上海平台模式。上海市为解决建设资金问题，成立了都市建设投资开发总公司，作为融资平台，由市政府授权对基础设施建设和维护资金进行筹措、使用治理，使都市基础设施由政府直接投资转为通过政府性融资平台间接投资。上海的融资模式涉及两个方面，一是通过向海外金融机构借款和土地批租方式加快基础设施建设。二是通过上海都市建设投资开发总

22、公司通过发行股票和建设债券。三是上海市政府大力进展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”的BOT方式，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流量的都市基础设施项目给予投资者现金流量补贴，以吸引和保证投资者的利益。天津平台模式。与上海市的融资平台类似，天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津市的融资平台都市基础设施建设投资集团有限公司（天津城投）。作为一家国有独资的国有资产授权经营的大型国有独资集团公司，天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最要紧的融资功能是以都市基础设施和土地增值收益作为还贷保证，成为一个承贷主体，从而克服预算法对地点政府负债的限制。除此之外，我国的其它一些地点

23、政府融资平台也各具特色，如甘肃省庆阳市的“庆阳模式”，在行政事业单位国有资产治理上不断地进行探究实践，成立专门机构，制定相关的治理方法，为地点经济进展提供融资担保，形成了特点鲜亮的“庆阳模式”，充分发挥了国有资产对经济社会建设中的重要作用。浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式”。浙铁要紧通过银行贷款和发行中期票据进行融资，通过进展辅业来补贴铁路主业，同时还利用其操纵的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。总的来讲，国内的融资平台中，上海模式最接近于发达国家的公共基础设施投融资模式。上海城投的建设债券类似于发达国家地点政府的一般责任债券。而项目融资方式也同发达国家的PPP模式相一致。选择上

24、海模式从长远看，公共基础设施的融资平台效率最高，融资成本最低。但上海模式的成功运用需要一系列的条件：财政收入雄厚同时持续增加。2005年，30亿元的上海城投建设债券之因此能够成功发行，离不开上海市财政收入与经济进展所形成的良性互动，公共财政财力的不断提升，才能够使其杠杆的作用不断的加强。离开了具体收益项目的支持，投资者和债权人只能依照地点政府的财政收入和差不多拥有的资产评估地点政府的融资能力。PPP方式的运用要有完善的产权交易市场、专业的投资服务机构（投资银行）、发达的银行信贷市场和不同风险等级和风险偏好的投资者队伍。PPP方式运用涉及比较复杂的合约设计，其中的财务风险评估至关重要，离开了专业

25、的金融服务机构和专业的投资者难以成功地进行。政府的大力支持。上海市投融资平台要求政府由直接治理转变为间接治理、由微观经营转变为宏观调控、由经营转变为监管，政府由市场的直接参与者转变为市场的仲裁者。这一观念的不断转变和创新的过程，也是政府治理模式按市场经济规律重构的过程。天津模式要紧的是为克服预算法限制，其融资来源更多的依旧依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。假如有国家政策性银行支持，那么这种模式应当是最易于施行的模式。只需将地点政府所拥有的各类资产装入一个统一的投资公司，然后利用这些资产形成杠杆向银行借贷即可。而筹集来的资金也能够较为方便地统一筹划使用。然而，这种模式一方面要看地点政府所拥有

26、的资产数量和质量，另一方面也要看国家政策性银行和其它商业银行是否对地点的建设给予大力支持。重庆模式则比较专门，其八大投资公司之间的关系是竞争性的，融资来源要紧依靠都市土地在基础设施建成后的增殖收益，以“渝富模式”为代表。但“渝富模式”却是一种粗放地利用国有土地资源的模式。政府的资产在划归八大投资公司的同时不可幸免地面临着各公司的竞争，然而这种竞争却难以通过市场化方式来进行。在重庆八大投资公司的投资领域内，许多项目在以后能够具有良好的现金流量。这些项目若能吸引私人部门的投资则不必过多地依靠于政府的土地资源。土地资源作为政府所拥有的一项优质资产，更应当为那些缺乏以后现金流的纯粹的公共品项目进行融资

27、，如此才能充分地利用政府掌控的资源。重庆模式的优点在于能够在较短的时期内迅速地为公共基础设施筹集大量的资金，关于现代金融服务业不够发达的内陆地区更具有操作上的可行性。对上海模式的借鉴：具体来讲，能够通过建立一个全面接管地点省属资产的投资公司，履行地点政府的融资和投资事务。那个公司的要紧职能是以所拥有的资产做抵押，向金融机构借贷，为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资；同时，那个公司也应当是省属资产证券化的主体，向社会发行企业债，其性质类似于发达国家地点政府的一般责任债券。如此不仅有利于充分利用杠杆向商业银行借贷的间接融资，也有利于通过资产证券化向社会直接融资。从经济学

28、的角度来考虑，这一融资平台有利于充分利用规模效益，极大化地发挥存量资产的融资杠杆作用。此外，新组建的投资公司不宜直接参与具体项目的投资建设，而应当组建以项目为核心的公用事业公司。投资公司通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的缘故要紧是许多公共基础设施项目在以后存在持续的现金流，存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础。此类的项目有利于大力进展PPP模式，从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。对重庆模式的借鉴：以项目为核心组建公用事业公司，并不能完全以专营权和一定水平的财政补贴来吸引投资者，因为目前我国各省地点缺乏上述的一系列条

29、件。考虑到各地区的实际进展水平和条件，为了加快进展，能够考虑向这些项目公司注入其它的一些优质资产（比如土地），借鉴重庆的“储地融资建设”循环模式快速进展。借鉴重庆模式可能会带来一些其它的风险：注入了土地等优良资产的项目公司价值难以评估，假如向社会公众或者私有投资机构进行股权融资可能会招至国有资产流失的非议，如此的公用事业项目公司往往需要100国有控股。如此不利于充分调动社会资源的融资目标。另一个风险是公司可能不再关注于公用事业项目本身，而更加关注于那些注入的优质资产的投资经营，从而白费了政府所授予的专营权，不利于公共服务水平的提高。二、阿拉善盟地点政府融资平台建设现状及存在的问题（一）阿拉善盟

30、地点经济进展状况2011年，阿拉善盟实现生产总值392.63亿元，比上年增长19.5%。其中：第一产业增加值9.87亿元，第二产业增加值323.49亿元，第三产业增加值59.27亿元，分不增长4.8%、21.0%和14.4%。第一产业对经济增长的贡献率为0.68%，第二产业对经济增长的贡献率为87.35%，第三产业对经济增长的贡献率为11.97%。三次产业结构的比例由上年的3:81:16调整为3:82:15。按常住人口计算，人均地区生产总值168094元，比上年增长17.6%，按年平均汇率折算，达26026美元。地点财政总收入完成53.12亿元，比上年增长24.7%，地点财政支出64.34亿元

31、，比上年增长24.0%。全年全社会固定资产投资总额196.20亿元，比上年增长11.86%。全年城镇居民人均可支配收入21622元，比上年增加2511元，增长13.14%。全年农牧民人均纯收入9058元，比上年增加1222元，增长15.60%。全年对外贸易进出口总额65022万美元，比上年增长48.2%。其中，出口额6836万美元，增长50.7%；进口额58186万美元，增长47.9%，全年进出口总额创历史新高。策克口岸过货量1033.68万吨，比上年增长19.4%，其中，进口原煤1016万吨，增长17.9%。全年实际利用外资720万美元，增长24.1%。全年实现旅游总收入15.08亿元，比上

32、年增长37.09%。接待国内外游客210.04万人次（含一日游游客），增长20.71%。年末全盟金融机构人民币存款余额192.12亿元，比上年末增长23.21%。其中，个人存款82.00亿元，比上年增长7.59%。年末全盟金融机构人民币贷款余额221.85亿元，比上年末增长17.66%。其中，短期贷款109.00亿元，增长49.62%；中长期贷款112.22亿元，下降0.30%。（二）阿拉善盟地点政府融资平台建设现状阿拉善盟共有五家地点政府融资平台，分布在阿拉善盟本级及所属三旗两区，到2011年末，资产总计69.2亿元，增长9.8%;负债总计32.02亿元，增长13.2%,其中,融资贷款余额为

33、23.01亿元，增长11.4%。信用等级一般为B级，资产负债率总体为46.3%，资产负债率相对较低，但具体到各个平台公司后，最好的为30.6%，最差的达到81%，偿债风险不容乐观。五家地点政府融资平台贷款要紧以农业进展银行、国家开发银行等政策性银行贷款为主，也存有部分建设银行、中国银行等国有商业银行基础设施建设类贷款，但贷款时刻差不多上在2009年往常。自2011年以来，各融资平台贷款来源开始转向信托、融资租赁方式，仅2011年，此类贷款就新增2.4亿元。阿拉善盟地点政府融资平台成立进展到现在，大约通过了以下两个时期：1、松散型时期该时期为2005年2009年。阿拉善盟地广人稀，偏居西北，属落

34、后地区，经济总量偏小，经济结构单一，财政收入偏低，各项基础设施建设严峻滞后，建设资金严峻不足。为解决建设资金不足，阿拉善盟所属各旗自2005起先后开始学习发达地区做法，将各类都市给排水、供热等设施和部分土地集中在一起组建融资平台，但不够规范，公司董事长一般由旗政府分管副旗长兼任，总经理由城建或财政局长兼任，几个工作人员一本账，只是借平台的壳为政府解决资金短缺的问题，没有形成有效的公司法人治理结构。由于银行信贷政策宽松，准入门槛较低，阿拉善盟做为落后地区，金融进展领域人才尤其缺乏，而现在随着经济的快速进展，阿拉善盟做为后发地区所具有的资源资源富集、土地承载力大的优势开始显现。阿拉善盟及所属各旗区

35、抓住这一难得的进展机遇，大力推进以改善生态环境、投资环境、人居环境，提高二、三产比例，人口向城镇集中、工业向园区集中的转移进展战略。交通、市政、生态等各方面基础设施建设资金需求骤增，向各个银行贷款成为各级政府除财政性投资之外的不二选择，只要能较快的融到资确实是最好的政绩。相关于欠发达地区各项建设投资规模不大和金融意识滞后的现实，单笔几千万的贷款已让各级政府欣喜不已，因此整体上缺乏对政府融资平台的长远规划和完善的治理制度，关于融资平台的认识大部分还停留在仅是个贷款公司的认识上。这一时期的阿拉善盟政府融资平台的特点是：公司资产规模小且结构不合理，自身没有经营收入，没有现金流，承贷能力弱，贷款规模较

36、小，抵押物完全任依靠土地，贷款本息的偿还完全依靠地点财政预算安排。而且进展水平参差不齐，某旗直到2009年末才成立融资平台公司，而现在4万亿投资所引发的地点政府债务潜在风险和中国经济日益面临的通货膨胀压力以及来自于欧洲的主权债务危机正在持续发酵。2、改进型时期该时期为2010年至今。2010年随着4万亿投资所引发的地点政府债务潜在风险和中国经济日益面临的通货膨胀压力以及来自于欧洲的主权债务危机爆发，国务院颁发了国务院关于加强地点融资平台公司治理有关问题的通知（国发201019号文），地点政府融资平台进入到了进展的寒冬。在此形式下，国内发达地区及阿拉善盟周边进展较快地区的政府融资平台通过多年进展

37、实际差不多具备了国发201019号文的要求，一些与文件要求有差距的政府融资平台在政府主导下，通过兼并重组和当地政府将多年进展形成的优质资产的划入，专门快完成了自我完善，也达到了国发201019号文的要求。反观阿拉善盟各个政府融资平台，才刚刚起步就遇到重挫。通过短暂的学习后，将大量土地、近年进展形成的一些收费公路、都市燃气、政府在国企改革过程保留的部分矿权和股份，以及政府经营的宾馆等资产或划入平台公司，或将原运营的公司做为平台公司的子公司合并报表，以满足国发201019号文对平台公司有现金流，有经营收入覆盖贷款本息的要求。进一步完善公司法人结构，提升公司经营治理水平。面对国有商业银行和政策性银行

38、贷款的高门槛，在积极争取这些银行贷款的同时，面对不断增长政府资金需求，不得不把目光投向了利息更高、但要求条件较低、相对快捷的都市商业银行、股份制银行贷款和各类信托、融资租赁方式。这一时期阿拉善盟政府融资平台的特点是：改革但不完全，实体不实，母子公司间更多的只体现于报表，公司治理亟待创新。资产规模依旧较小，最大的盟级平台资产也只是50亿元而已。同时贷款增长较快，融资渠道趋向多元，偿债风险加大。土地、财政补贴依旧唱主角。（三）阿拉善盟地点融资平台建设存在的问题1、融资渠道单一该融资平台解决资金需求要紧依靠政策性银行和商业银行贷款，并没有发行市政（企业）债券，股票融资等其他融资方式，缺乏多元化的融资

39、渠道，而单纯依靠银行贷款的融资方式，受国家宏观调控的阻碍大，不具备可持续进展的能力。现时期国内外比较先进的项目融资方式如BOT、TOT、PPP中，仅有过BOT融资方式的尝试。应该讲，在都市基础设施的融资方式方面，阿拉善盟差不多落后于国内的其他发达都市，这也是造成阿拉善盟都市基础设施融资渠道不畅，资金供给不稳定的一个重要缘故。2、政府资源分散目前，阿拉善盟各家都市投资公司作为融资平台只履行融资功能，融到资金后立即投放到项目单位。而建成后形成的存量资产却由政府分散在不同的部门来经营治理，不能做到资产存量的积聚，甚至长期游离于账外，无法保证这部分国有资产的保值、增值；另外，税收返还、城建收费等收入分

40、散在各部门手中自行治理、自由支配，形不成规模更谈不上使用的效率。资金运作、项目建设、经营治理应由一个部门归口治理，才能保证都市建设的高效率。关于政府那个投资主体，现行的投融资体系不能给其带来投资收益，相反，随着存量资产规模的增大，政府的包袱越发沉重。从阿拉善盟融资平台自身看，全盟只有五个旗区，加上盟本级才六个行政区，但全盟融资平台就有五家，且各个融资平台自身资产小，可变现能力弱，经营水平低，盈利水平低，难以将各自平台做大做强。但有限的政府资源又分散于五家，无法形成合力。而且盟内依据自身的资源优势，从加大融资能力的角度动身，单独组建了矿产能源开发公司和金沙生态公司，利用盟内矿产资源和生态开发土地

41、进行融资建设，无形中进一步分散了有效优质资产。3、融资风险加大2011年底各公司的资产负债表显示，融资平台公司的资产负债率平均达到46.3，最高的为81%。从财务学的角度看，我国公司理想化的资产负债率一般是40左右，因此平台公司的资产负债率远高于正常水平。这种资产负债结构一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面也阻碍其为政府项目所进行的进一步融资。再者尽管实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保，但由于我国地点政府负债以及提供担保没有明确的法律保障，假如出现地点政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况，平台公司凭借自身的实力难以偿还，就会出现财务风险。4、偿债风险加剧在实际经营过程中，阿

42、拉善盟地点政府融资平台贷款约80%以上都用于公益性或半公益性城镇建设或涉及民生的项目中，这部分是没有盈利可言的，像市政道路、镇区绿化、环境整治，约10%-20%用于诸如热力、医院、学校、给水污水处理厂及管网等项目，尽管独家经营，但关系民生，定价机制不适用于市场反映，盈利能力专门弱，甚至还要靠财政补贴度日。在日常经营过程中，贷款本息的偿还首先依靠财政拨款，再确实是依靠之前以较低价格拿到的土地进行出让后的收益，实际也是财政对土地预期收益的让渡。由于阿拉善盟地点财力有限，财政对政府融资平台的投入有限，经营收入微不足道、建设投入持续增加，利息支付压力专门大。如某旗融资平台，2011年应还本息为3.2亿

43、元，其中应付利息就0.8亿元，而其当年经营收益为负数。在此情况下，融资平台将处于了“借新还旧”的恶性循环中，这些风险假如不能得到有效的改善，最终必将会转嫁到地点财政，成为财政风险的焦点。三、改善阿拉善盟地点政府融资平台建设与风险操纵的对策及建议（一）阿拉善盟地点融资平台模式探究阿拉善盟要完善现有融资平台公司，使其成为真正具有资本运营能力的平台公司，而不能仅具企业外壳却没有真正的资本金和独立法人实体地位，从而实现投融资主体的权、责、利统一。由政府授权或托付投资主体统一负责城建资金的筹集、使用、偿还，从政府各职能部门分散投融资的政府行为，转变为公司集投融资、建设和经营相结合的统一的企业行为，实行企

44、业化治理与运作，从而实现城建投融资、建设和运营的高效率。综合国内现有的经验，我们认为适合地点的融资平台应当是对上海模式和重庆模式的综合。具体如下：（1）政府以出资人身份参与间接治理政府进行统一治理，将都市基础设施建设资金注入融资平台，并将都市基础设施资产托付融资平台经营，注入的资金和资产包括都市基础设施建设项目国家拨划的国债资金和专项建设资金，将储存的土地以资产的形式注入，将积存的都市基础设施存量注入等。在这一过程中政府开始实现由都市基础设施的直接治理者转变为间接治理者。（2）融资平台代表政府成为都市基础设施投资主体减少条块分割，大力推行融资平台代表政府的投资意志，同意政府托付，实行对都市基础

45、设施国有资产的运作、都市基础设施建设项目的投资和建设治理，并运用政府增量投资和都市基础设施存量资产，充分利用国内外资本市场，多渠道筹集社会资金，加速区域都市基础设施建设，促使都市基础设施资产合理配置和保值增值，成为都市基础设施建设的投资主体。融资平台的建设资金来源方式除政府直接的项目投资外，要紧依靠运用政府增量投资和都市基础设施存量资产作为资本金，在政府支持下向金融机构融资。由于融资公司的政策性特点以及其资产总量普遍较大的特征，它往往能够较为方便的得到金融机构的巨额授信和贷款支持。除此之外，融资公司还能够在中介机构和金融机构的关心下，运用权益转让融资、股权融资、债务融资、项目融资等多种方式汲取

46、社会资本参与都市基础设施建设。投融资公司的经营性项目的收益也将在上缴政府后经返还用作其他都市基础设施建设项日的投资。进一步整合本区域内各融资平台，将融资平台由五家减少为两家，将单独设立的矿产能源公司、金沙生态公司及其他诸如此类的公司通过法律手段打包形成有效的集团公司，增加融资平台资产规模，扩大实体经营，提高盈利水平，实现自我进展。（3）金融机构和中介机构的市场化介入各金融机构包括政策性银行、商业银行和非银行金融机构等，通过政策信贷、商业信贷、信托、债券、股票等方式，按照市场化运作机制，参与都市基础设施建设投资集团的投融资运作，为都市基础设施建设提供资金融通和吸纳，并使社会资本参与都市华础设施建

47、设，实现都市基础设施投资由单一的政府行为逐步向多元投资过渡；财务顾问公司、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、资金和资信评估机构、信息服务机构、项目监理机构等单位作为投融资活动的中介机构，为都市基础设施投融资公司提供融资顾问、工程项目监理、项日商业担保、工程审计等中介服务。（4）都市基础设施项目的投资决策和产权归属原则上，融资平台按照“谁投资谁拥有产权，谁投资谁决策”的原则实施对都市基础设施投资项目的决策权并实现对都市基础设施项目的所有权。但由于国资委或各建设主管部门作为投融资公司的出资人，投融资公司与政府自身存在隶属关系，投融资平台主体的决策权和都市基础设施的所有权得不到保障。政府本质上

48、仍然是都市基础设施建设项目的投资主体，这是融资平台存在的制度性缺陷。（二）设立股权投资基金1、股权投资基金概念私募基金是指以非公开方式向特定投资者募集基金资金，并以所募资金进行股权投资或证券投资的基金。依照私募基金的投资对象的不同，私募基金可分为私募股权投资基金和私募证券投资基金。私募股权投资基金是指以非公开方式向特定投资者募集基金资金，并以所募资金投资于具有高成长性的非上市公司的股权的基金。其投资对象要紧是非上市公司的股权，私募证券投资基金的投资对象是上市公司股票、金融衍生工具等有价证券。从广义上讲，私募股权投资是指对未上市公司所进行的股权投资。从狭义上讲，私募股权投资通常是指投资者购买一个

49、未上市公司股权，同时参与公司的经营治理，以提升公司的实力，通过一段时期之后（通常是几年），再将公司的股权以更高的价格出售，以猎取投资收益。私募股权投资基金的差不多运作程序是：基金治理人向特定的投资者定向募集初始资金，通过高杠杆融资获得后续资金，购买具有较高成长性的未上市公司的股权，并参与被投资公司的治理运作，待所持股份增值后，私募股权投资基金通过转让股权、治理层收购、IPO等方式退出投资，猎取较高收益。2、股权投资基金的积极作用（1）有助于完善资本市场、优化金融资源配置：完善资本市场。私募股权基金的投资周期达35年，受经济周期的阻碍较小，能够确保整个社会投资总量的稳定，一定程度上缓解经济周期引

50、起的资本市场的剧烈变化，提高资本市场的稳定性。私募股权基金是真正市场化运作的资金，基金治理者完全以企业成长潜力和效率作为投资选择原则，投资者用自己的资金作为选票，将社会稀缺生产资源使用权投给社会最需要进展的产业，投给那个行业中最有效率的企业，只要产品有市场、进展有潜力，不管那个企业是小企业依旧民营企业，都能够获得足够的资金支持，如此整个社会的稀缺生产资源的配置效率能够大幅度提高。消除投资风险、提高投资效率。私募股权基金作为专业化的投资中介，能够有效地缓解信息不对称引发的逆向选择与道德风险。私募股权基金的治理人通常由对特定行业富有专业知识和经验的产业界和金融界的精英组成，他们所拥有的专业技能与经

51、验积存使他们在筛选、评估、监管被投资企业方面具有专门大优势。因此，他们在信息生产与处理上的优势使得他们能够成为投资者的代理人。他们通过投资前对企业进行深入的考察和投资后的监管，能够缩小信息差距，同时能够利用自身的信息优势和规模效应降低监督成本。（2）关心有潜力的企业成长：提供不可替代的资金支持。企业在初创期，私募股权基金能对其提供资金支持，提供从种子期、成长期、扩展期以及上市前所需要的资金流，时刻跨度通常35年。如此，引入私募股权投资的企业有稳定的资金来源，不用担心短期内不能盈利就会死掉，能够将投资用于开发新产品、新业务、人力资源建设等方面，而不用太注重短期的盈利，确保企业稳健的成长。优化企业

52、的治理。私募股权基金在对企业融资后，会积极介入公司的治理，这是私募股权投资基金区不于其它投资的重要特征之一，假如私募股权投资基金在提供资金后坐等盈利，不参与公司的治理，那么，这世界将没有一家私募股权投资基金能够盈利。初创期和成长期的企业，其治理层多是技术型的人才，缺乏足够的治理经验和能力，同时，股东和治理层的利益目标在这一时期常常会有冲突，企业常常由于内讧而在技术和市场都绝对占优的情况突然死亡。基金的介入，能够利用自身的治理经验做好企业的治理工作，同时能够利用第三方的优势关心企业协调好股东和治理层的利益，使得股东和治理层能够齐心协力，共同促进企业成长。改善企业的长期规划。在决定是否对一个企业进

53、行投资时，基金治理人要对企业进行细致全面和客观的调查，这些调查能够确保投资的安全性，也能关心企业明确自身的市场定位，明确进展方向。在详细的尽职调查之后，作为企业的新的股东，私募股权投资基金就能为企业制定出详细全面的长期进展规划，以提升企业的价值、治理水平和改善企业的经营，为企业猎取高额收益提供了保证。（3）拓宽投融资渠道、提高资本利用率私募股权基金既能从实体经济层面，推动那些有进展空间和前景的企业快速成长，增强中国企业的实力，扶持国内产业进展；也能从金融层面，增加有效组合市场各种要素的金融工具，实现国内资金充分利用，化解银行风险，疏导流淌性进入抵补风险后收益更高的投资领域，减缓资产泡沫生成压力

54、，另一方面可培育更多更好的上市企业，供投资者公众选择，使投资者通过可持续投资高收益来分享中国经济高速增长的成果。3、设立股权投资基金的可行性 （1）设立股权投资基金是阿拉善盟政府融资平台的战略选择：有利于降低融资平台负债风险。股权投资基金是一种权益性投资，在资产负债表上体现为权益性资产，设立股权投资基金有利于改善地点政府融资平台的资产结构，降低资产负债率和负债风险。能够给阿拉善盟带来先进的治理理念。股权投资基金不仅关心被投资企业获得进展所需的货币资本，同时也要介入被投资企业的决策和治理。股权投资基金通过基金治理公司实现“集合投资，专家理财”的功能，基金治理公司通过利用自身治理学、金融学、市场学

55、等多层次的专业知识关心被投资企业稳健有序地进展，提高经营效率，取得高的投资回报。有利于降低融资平台的财务费用。阿拉善盟融资平台本身没有盈利能力，除去政府补贴，差不多处于亏损的边缘。高额利息支出和支付给金融机构的手续费所导致的财务费用高是要紧的缘故之一。在阿拉善盟设立股权投资基金，能够吸引社会资金投向都市基础设施，能够改善资产结构，降低融资平台的财务费用。有利于缓解资金压力。当前阿拉善盟正处于基础设施建设的高峰期，黄河沿线1000平方公里生态开发，引黄工程、市政基础设施提升工程、通旗高等级公路、通勤机场、以进口蒙古国煤炭等资源为主的策克口岸和乌力吉口岸基础设施建设开发急需资金的支持。这些大型工程

56、项目，投资期限长、资金需求量大，单靠银行贷款也不能满足资金需求。而股权投资基金是一种中长期投资，一般可达到3到5年或更长期限，假如基金投资人投资收益理想，能够选择不退出，甚至还可能追加投资。股权投资基金是一种权益性投资，无需抵押担保，能够突破融资平台的融资“瓶颈”，改善资产负债结构，吸引银行增加贷款。股权投资基金资金来源广泛。阿拉善盟民间资金特不丰富，居民存款余额连创新高，富有的个人、民营企业，部分国有企业能够成为股权投资基金的认购人。尽管目前银行、证券、保险不能直接作为股权投资基金的认购人，但能够通过它们的投资公司进行直接股权投资，或通过它们对高端客户发行理财产品、集合信托、集合资产治理打算

57、进行直接股权投资。一旦金融机构作为股权投资基金合格投资人的政策出台，股权投资基金将迎来高速进展的时期。操作流程方便快捷。设立股权投资基金一般采纳合伙制，只需在地点政府发改委、工商局登记备案即可。涉及项目选择、推介、组建股权投资基金、托付基金治理公司治理、基金托管人几个环节，周期短，操作流程方便快捷。（2）阿拉善盟融资平台对股权投资人具有较强的吸引力：可靠的政府支持。阿拉善盟融资平台（投资公司）是基于政府拥有的优质资源建立的，是政府实现产业调整、解决进展难题、推动经济可持续进展的重要举措。融资平台采纳市场化的运作手段进行内部经营治理，其要紧职能受到政府规范的约束，也将得到政府给予的大量优质资源和

58、经营性资产，在以后经营进展方面得到了政府的大力支持；其要紧的投资决策将遵循地点产业政策，集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等，得到了政府的指导，在其职能定位上也将充分显示政府的宏观调控意图。优质的项目资源。融资平台的项目资源包括但不限于口岸、公路、机场基础设施建设、重大项目配套和高科技项目，其中，有些项目投资回报稳定、行业整合空间较大，有利于做强做大，对股权投资人有较强的吸引力。高效率的治理团队。阿拉善盟融资平台公司实行企业化治理，设立董事、监事制度，专业人才集中，素养较高，有丰富的项目开发、风险治理、资本运作、外部合作经验，是股权投资人较好的合作伙伴。完善的退出渠道。股权投资基金

59、要紧通过上市、并购或治理层回购（MBO）等方式退出投资。阿拉善盟开发投资公司作为融资平台，下属有资产治理公司、宾馆、矿产能源公司等实体公司，还有多家控股企业，完全有实现地点政府宏观调控、把企业做强做大意图，有利于股权投资基金的顺利退出。（三）风险操纵的对策及建议1、着眼长远、稳妥进展，做实做强地点政府融资平台当前地点政府融资平台要紧是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，要紧依靠财政性资金和借新还旧方式偿还债务，缺乏稳定的项目经营收入来源。从长远来看，融资平台公司也应进行战略调整，在资金投向上向实体经济、高科技企业和创新型企业倾斜，加快市场化运作，引导民间资金投入，实现由输

60、血功能到造血功能的转变，从而缓解财政还款压力，有效降低投融资风险。同时，政府融资平台要不断创新融资渠道，创新融资方式，在接着争取各大银行贷款支持的基础上，积极拓展市政债券、企业债券、企业中期票据等形式的融资渠道。政府融资平台要在地点政府主导下，明确市场定位、整合政府资源，规范内部运作，强化外部监管。建议将阿拉善盟政府下属各行政事业单位所有的土地使用权和房屋所有权、经营性资产，以及由地点政府出资购置的各类设备、建设的公共设施产权划转至融资平台公司名下，进一步整合各类有效资产，增大融资平台资产规模，优化资源配置，降低资产负债率，提升融资平台信用评级，增加信用额度。同时，创新融资理念，按照“政府主导