调查与决策-《积极推进土地制度改革 激发新农村建设强大活力》-

1、.：.；调查与决策总第期 调查与决策内参 第期 积极推进土地制度改革激发新乡村建立强大活力 -从成都实验区乡村产权制度改革看我省乡村改革新取向 中共四川省委政策研讨室调研组 改革开放之初构成的乡村土地制度曾经极大地解放了消费力，时至今日却难以完全顺应巨变的新情势,甚至在一定程度上成为束缚乡村开展的妨碍。为探寻一条处理三农问题的破冰新路,国家发改委同意我省成都市为全国统筹城乡综合配套改革实验区，允许先行先试,鼓励创新突破。本报告经过研析成都实验区乡村产权制度改革的个案，以期为推进改革的全面深化提出建议。 一、改革完善乡村土地制度势在必行 改革乡村土地制度是贯彻落实中央处理三农问题大政方针的必然选

2、择。改革开放以来，党中央、国务院陆续出台了个关于三农的一号文件。-年的个一号文件，重点处理了乡村体制上的妨碍，极大地调动了农民的消费积极性，并为城市经济体制改革发明了物质根底和思想动力。-年关于三农的个中央一号文件，其中心思想是城市支持乡村、工业反哺农业，重点强调多予、少取、放活的根本方针，给农民平等权益，给乡村优先位置，给农业更多反哺，让农民疗养生息，帮农民增收致富。这些年来，他们在多予和少取上做了大量任务，但在放活上、在激发和释放乡村开展的活力和动力上还做得远远不够，主要缘由就是没有发扬好市场配置资源的根底性作用。由于历史的缘由，他们在上世纪九十年代才确立了社会主义市场经济的改革方向，而改

3、革开放之初就确立的乡村土地制度没有也不能够思索市场这一要素，党的十七大报告明确提出要添加居民财富性收入，而土地这一农民所能拥有的最主要的消费要素，却没有可以在市场机制的作用下自在流动，也就没有可以发扬聚集资金、劳动力、技术等其它消费要素的增值效应。当前，土地上的二元构造比人口上的二元构造更大地妨碍着中国的现代化，成为贯彻科学开展观的一大制度妨碍。因此，土地不活，一切难活。改革的全面深化只需从改革乡村产权制度入手，调整乡村土地制度，建立健全城乡一致的消费要素市场，充分发扬市场机制的作用，实现城乡统筹开展。 改革乡村土地制度是顺应不断变化的乡村开展新情势的迫切需求。自新中国成立以来，中国乡村经济的

4、每一次开展和变化，农民生活质量的提高和降低，都与乡村土地制度的改革开展密不可分。-年的土地改革废除封建地主土地一切制，实行分田到户政策，农民得到了直接占有和运用土地的权益，解放了乡村消费力，极大促进了农业和乡村经济的开展。-年的农业协作化运动将农民土地个人一切制转变为乡村土地集体一切，并一味追求一大二公，不顾消费力开展程度，扩展乡村经济的根本核算单位，挫伤了农民的消费积极性，致使农业消费程度急剧下挫，农民生活极度贫困。年以来的家庭承包责任制，将集体一切的农地承包给农户运营，构成一切权归集体、运营权归农户、两权分别的农地格局。这种农民的劳动付出能直接与报酬挂钩的制度安排构成了农业增长的内在动力。

5、-年间城乡居民收入差距为历史最低的.，成为我国农业经济开展史上最好的时期之一。但是，由于没有触动城乡二元构造，随着社会主义市场经济确实立和开展，工业化城市化进程的加速推进，乡村剩余劳动力大规模地向二、三产业转移，城乡居民收入差距不断拉大。延续了年的以强调稳定土地运用权为政策取向的家庭联产承包责任制已成为新时期影响乡村社会消费力开展、制约农业消费适度规模化运营和推进城乡二元体制改革的主要妨碍，迫切需求探求顺应新情势要求的新的土地制度，释放乡村消费活力,促进乡村经济安康开展。 改革乡村土地制度是各地自发探求创新催生的实际产物。新严厉限制乡村集体建立用地运用权流转，而乡村建立用地占据了整个乡村土地中

6、相当部分。土地制度没有按照社会主义市场经济的方向继续改革，随着市场经济的不断开展，土地的二元构造越来越成为妨碍着城乡协调开展的重要要素。全国不少城市居民，甚至一些企业自动突破体制妨碍，在交通方便、生态良好的城乡结合部、风景名胜区，与乡村居民结合建房，自用或出租。农民改善了居住条件、添加了收入，城市居民提高了生活质量、改善了环境。这些城乡居民双赢的联建房、小产权房确实不符合现行的土地制度，但也从另一个角度阐明人民群众在为改善本人的生活开辟道路。因此，一些地方政府，如广东、浙江、江苏、上海等探求性地将集体建立用地进入市场流转，并获得了初步效果。全国各地自发的制度创新，经过盘活存量集体建立用地，促进

7、土地由粗放利用向集约利用转变，提高了土地利用率，拓宽了供地渠道，满足了日益增长的用地需求，较好地实现了农民土地资本化收益，加强了乡镇集体经济实力。成都市进展的乡村产权制度改革正是此类探求之一。 二、成都实验区乡村产权制度的改革实际 成都统筹城乡综合配套改革实验区按照科学开展观的要求，充分用好用活先行先试这一关键的政策答应，以壮大集体经济和添加农民收入为出发点，以还权赋能为中心，以乡村产权制度改革为突破口，让农民享有土地的运营权、处置权，积极探求建立产权归属明晰、权责明确、维护严厉、流转顺畅的现代乡村产权制度，实现城乡统筹开展。主要做法是： 明晰产权颁发证书。按照原集体经济组织成员人人有份的原那

8、么将村社所属的资产，包括村民的承包地、宅基地含房屋、林地的运用权，按照勘测定界、权属清理、审查确认、张榜公示、登记发证的根本步骤，确定到每位村民，并颁发土地承包运营权、集体建立用地运用权、乡村房屋产权、林木地运用权和林木一切权证书。让集体经济组织内一切成员资产得到确认，为土地流转，推进农业规模化消费奠定根底。 量化股份重构集体经济组织。按照现代企业制度要求，在新型集体经济组织设立股东代表大会和董事会、监事会，成立股份有限责任公司，实行自主运营、独立核算、自傲盈亏、民主管理。将集体运营性净资产，以在册的原集体经济组织成员和成员的农龄为计算根据，折合为人口股和农龄股。以每个农民的土地股、人口股、农

9、龄股确定农民在集体经济中的股权，农民成为新型集体经济组织的股东。 多种方式促进土地流转。新型集体经济组织在严厉遵守国家维护耕地的政策的前提下，对土地按其属性分两类流转。一是农用地运用权流转，用于农业工程，实现土地规模运营。农民以消费用地作为股份与农业产业公司协作，农民不参与企业运营，也不承当运营风险。二是集体建立用地突破一些土地用途控制，用于出租或者建规范厂房、仓库、市场、旅游设备等进展运营。引进企业投入资金并运作，土地作价，企业、村集体、农民入股，按股份制公司运作。 建立合理的收益分配机制。村集体与引进企业协作的收益分配村企按或的比例分成。集体经济组织收益的内部分配为：一部分专款用于本乡村集

10、体经济组织成员的社会保证安排，不得挪作他用；剩余部分按股份进展分红和由集体经济组织统筹用于办企业、公益事业和建筑公共设备等。建立农民的四金收入渠道-流转承包地的保底金、住宅出租的租金、入股分红的股金、就业务工的薪金，确保农民有稳定收入。 构建全方位效力平台。政府从制定政策、拓展渠道、搞好协调等方面做好效力。一是构建金融平台。一些区县政府成立投资和担保公司直接对农业进展投资、担保和贴息等金融支持，开展土地抵押效力。二是构建乡村产权买卖平台。一些区县按公平、公正、公开原那么,建立专门用于乡村土地流转和村民住宅的买卖平台，促进土地流转。三是实施村改居任务，将村民转为城镇居民身份，鼓励农民三保证，双放

11、弃，享用城镇人口的社会化保证，推进城镇化。 三、对成都实验区乡村产权改革实际的认识 成都实验区要在现行法规框架体系内走出一条可资自创的改革新路，其所做的突破、带来的启示和问题值得仔细研讨。 一在现行政策上的几点突破 在乡村土地方面，国家法律主要有、等，国家政策主要有国务院和国土资源部、建立部的假设干文件，主要强调五个方面的内容：一是耕地维护。二是用途控制。三是要符合土地利用规划。四是土地权属集体经济。五是土地增值收益分配要国家集体农民兼顾。在这些原那么性的政策法规要求下，依然为改革实际预留了一定的运转空间。为顺应现实开展需求，今年国家陆续出台的一些文件也提出了要在实际中做出一些探求，对现有的法

12、律政策进展不断开展完善。成都实际的主要突破点有： 突破一，用地主体变化，突破了集体建立用地的运用主体必需是乡村集体经济组织或者农民投资为主的涉农企业的限定。为理处理乡村开展的资金问题，大多引入外来投资企业与原集体经济组织结合运营，并在新建企业中占主导位置。大量的集体建立用地经过出租、转让、协作、入股等方式流转到乡村集体经济组织以外的企事业单位和个人运用，这就突破了国办发号中按照规定，乡镇企业必需是乡村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇包括所辖村举行的承当援助农业义务的企业的规定。 突破二，集体土地流转范围变化，突破了国家现行乡村集体土地流转的范围。当前，国家仅对乡村集体土地中的耕地流转作出了

13、明确规定，而集体建立用地的流转还处于试点阶段，一些省市在探求实际中陆续出台了一些文件规定，要求集体建立用地的流转必需符合土地利用总体规划、城市规划或村庄集镇规划，但同时对村民宅基地的流转依然有严厉限制。成都实验区在积极实际集体建立用地流转的根底上，对其他省区未能涉及的集体建立用地中的宅基地流转做出了大胆探求。经过对农民宅基地的整理，一致委托集体经济组织进展流转，发明了土地流转新方式。 突破三，集体建立用地用途变化，突破了土地用途控制制度。成都在严厉坚持农用地总量不变的前提下，对集体建立用地和未利用地经过三集中的方式进展整理，用于工业、商业、旅游业、效力业、乡村集体经济组织租赁性运营房屋、建立农

14、民住房等运营性用途。一些地方的乡村集体经济组织根据当地市场需求，在整理出的乡村集体建立用地上建筑了用于出租的市场、厂房、住房等不动产。这就突破了第六十三条乡村集体一切的土地的运用权不得出让、转让或者出租用于非农业建立的限定。突破了法律规定的建立运用乡村集体土地的四种固定用途的限定。突破了中土地整理新增耕地面积只能折抵用于建立占用耕地补偿，不得折抵为建立用地目的，扩展建立用地规模的限定，但符合该条例城乡建立用地增减挂钩试点，必需严厉控制在国家曾经同意的试点范围内的规定。突破了国办发号中乡村集体一切的土地运用权不得出让、转让或者出租用于非农业建立等规定。 突破四，乡村村民身份变化，突破了集体经济组

15、织成员身份限制的规定。成都市实验区在部分地方创新城乡一体化管理体制，开展撤村建居任务，原有的乡村村委会改为城市的社区居委会，乡村村民从政策和法律上转变为乡村居民。改革后的乡村居民在获得居民身份的同时，依然在原集体经济组织中享用村民待遇，所拥有的集体经济权益可以承继、转让、出租等，享用村民和居民的双重身份。这就突破了村民与居民的法律规定，乡村村民是指乡村集体经济组织的成员，而乡村居民还包括其他正住户口在乡村但不属于乡村集体经济组织成员的公民。 突破五，集体建立用地的多种流转方式，突破了国家制止集体土地自在买卖、抵押的规定。实验区部分地方允许集体建立用地运用权出让和抵押，建立了集体建立用地运用权出

16、让出租、划拨、抵押、转让等土地运用制度。由于集体建立用地运用权及农民承包土地运营权不是国有土地运用权，遭到严厉用途控制，不具备国有土地运用权具有的出让、转让、出租、抵押、入股等许多权益。允许集体土地自在买卖、抵押与法律制止集体土地市场自在买卖存在矛盾，也突破了年规定的城市规划区内的集体一切的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的运用权方可出让，即突破了制止集体土地直接出让的限制。 二几点有益启示 .明晰产权，处理了土地集体一切的产权人虚化问题。经过确权颁证真正把法规赋予农民的土地房屋等消费要素权还给了农民，改动了集体土地一切权法律上由村集体代表，实践上县政府、镇政府、村民委员会都在代表

17、,承包土地运营权由村民代表，而真正的一切者村民毫无话语权的情况,使农民的财富权益得到有效维护，增收渠道不断拓展，财富性收入明显添加。 .集体建立用地流转，激活了乡村最大消费要素的资本潜能。土地作为消费要素，其资本化关键在于流动。经过突破方案经济体制遗存下来的城乡土地二元产权制度，激活乡村最大的消费要素的资本潜能，使乡村产权真正成为资本的载体，乡村土地按照市场经济要求进展流动。既有利于吸引现代消费要素参与农业，推进农业社会化大消费，又有利于统筹城乡开展，既维护了农民的权益，又使土地资源和劳动力资源得到有效利用，为城乡统筹奠定根底。 .集体经济股份化，表达了按要素的奉献分配收入。按照现代企业制度要

18、求重建的顺应市场经济体制的新型集体经济组织，为单个农民搭建起与市场对接的载体，能有效组织农民提高农业消费才干和市场竞争力。农民以土地入股集体经济并参与务工，实现了按劳分配和按资分配的有效结合。 .搭建土地流转市场平台，拓展了土地资源资本化的融资渠道。部分县市经过建立乡村土地托管中心、乡村产权流转效力中心等，搭建起乡村土地流转的市场平台，积极拓展乡村土地承包运营权融资方式。乡村信誉社、商业银行等金融机构和政策性农业投资机构共同探求土地承包运营权抵押等金融效力和金融产品创新，更好地实现了市场配置资源，吸引社会力量共同促进土地资源资本化。 三需求引起注重的几个问题 问题一：土地外在收益内在化，影响了

19、政府宏观调控才干。随着城市不断扩张，国家投资的根底建立使城郊土地价值得到大幅提升。现行的一些做法根本上是将土地的级差收益归城郊乡村的集体经济组织和农民一切，在一定程度上是将外在性收益内在化，实现了一小部分农民收益的宏大添加。由此带来两个方面的问题，一是全省大部分地域农民享用不到这种土地级差地租增值带来的收益。二是当前流转的做法包括土地的非农化收益，因其并没转变土地集体一切权的性质，现行政策对此也没有明确的国家税费收入渠道，政府无法从中得到调控资金，减弱了对全省其他地域的平衡才干，容易呵斥乡村地域经济开展差距扩展化。 问题二：城郊农民收入固化，添加了城市进一步扩张本钱。由于地理位置较好的乡村土地

20、价值大大提升，这部分农民曾经享遭到的土地增值收益远远高于现行的国家征地政策补偿规范，势必将提高城市进一步扩张的征地本钱，也将添加政府任务的难度。 问题三：土地折价入股运营的风险，直接影响到农民切身利益。现行的做法多是土地折价入股交集体经济组织运营，由集体经济组织与外来企业组建新的股份公司协作运营或直接将土地流转给外来企业运营。如运营不善那么能够出现三种情况：一是农民收入的可继续性收入得不到保证，在有的省已出现了后期增长衰减的情况。二是企业破产，农民以土地入股的股份，从法律意义上将归债务人一切，意味着农民将失去生存的重要依托。三是失去土地的农民必将面临严峻的生存生活保证问题，成为影响社会稳定的重

21、要隐患，应由谁来担任，谁来兜底，留下了后遗症。 问题四：集体建立用地规划审批制度不健全，影响了土地的集中集约利用。当前，由于不同用途的土地存在着宏大的收益差距，一些地方乡镇和乡村集体经济组织改动土地用途和流转集体建立用地的积极性很高，而政府对集体建立用地的获得和运用还没有明确规定。由此有能够出现流转无序、土地分散一切、分散占有和分散运用，流转价钱机制缺失、暗箱操作、农民权益得不到保证，未经严厉审修正变土地用途，不符合城市规划和土地利用规划的小产权房和违规搭建屡禁不止等情况，且有蔓延之势，严重影响了土地的集中集约利用。 四、积极推进我省土地制度改革的建议 近年来，我省乡村经济呈现出较好开展势头，

22、但农业乡村开展依然处在困难的爬坡攻坚阶段，面临的诸如乡村市场经济体制还不完善、消费要素市场发育严重滞后、市场经济微观根底缺失、农业投入严重缺乏等困难和问题依然突出。成都实验区的乡村产权制度改革，有效破解了这些影响开展的难题，为进一步深化全省乡村改革，适时推进土地制度改革提供了可行根据。一是改革方向可行。年中央一号文件，强调坚持市场取向，不断解放和开展消费力。国土资源部不断积极支持成都市的乡村土地流转运用制度改革，并及时提供了指点和政策支持；建立部提出，在严守亿亩耕地红线的根底上，可以适当将乡村建立用地调整出来，用于城镇建立，统筹城乡用地。二是政策原那么可行。坚守了乡村土地集体一切的根本原那么。

23、实验区一直坚持探求有效的土地集体一切制实现方式以完善土地集体一切制，而不是各界担忧的乡村土地私有化。三是实践操作可行。处理了农业开展的资金投入问题。经过合理流转乡村土地运用权，广泛吸引社会资本投向农业，突破长期以来制约我国乡村开展的资本瓶颈，有利于推进乡村土地的规模运营和集约运营，加速农业现代化进程。 鉴于我省各地的区域差别，可先在省上的统筹实验区德阳、广元、自贡做一些改革探求，再进一步推开。在操作过程中一定要因地制宜，分类指点，循序渐进。他们提出全省推进土地制度改革的几点建议： .坚守五大原那么，一致改革思绪。在推进土地制度改革过程中，要一直坚守耕地红线、乡村土地集体一切、还权赋能、还利于民

24、、规范操作、强化监管、因地制宜、分类指点五大原那么。应以科学开展观为指点，以维护乡村经济组织和农民合法权益为中心，以乡村产权制度改革为主线，以完善土地承包运营权流转机制为手段，逐渐建立起顺应社会主义市场经济规律的归属明晰、权责明确、利益共享、维护严厉、流转规范、监管有力的现代乡村产权制度体系，充分释放乡村消费力，促进乡村经济社会开展。 .攻坚重点领域，改革关键环节。产权制度改革的关键和重点是确权和流转。一是确权颁证，还权赋能。确权颁证涉及到各个利益群体的切身利益，是政策性最强、敏感度最高的重要任务。必需坚持公平、公开、公正原那么，经过确权，把法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益还给农民，同

25、时，让农民拥有发扬自主权的才干，使乡村的消费要素与城市的消费要素一样流动起来，使乡村产权真正成为资本的载体。二是完善土地流转制度。确权颁证之后，必需按照自愿互利、三权明晰、责任明确、收益显化、注重效率、产业导向的原那么，建立一整套全省一致的农地流转及配套制度。如建立土地买卖市场并完善价钱制度，制定鼓励土地流转的利益约束和鼓励机制等。 .争取改革新策,规范市场运作。向中央恳求建立乡村土地买卖所，即突破土地制度上的城乡二元构造，盘活乡村土地资源，建立城乡一致的土地买卖市场，为农业投入筹集更多的资金。把现行的乡村集体建立用地各种流转方式纳入规范管理，确保买卖双方权益明晰。赋予集体土地一切权与国有土地一切权同等的权益具有占有、运用、收益、处分的权能，使不同的产权主体和不同的土地产权享有同等的权益，集体土地和国有土地一致政策、一致调控、一致监管。一是集体建立用地要有抵押权。可自创南京、苏州、昆山等地的做法，参照中小企业担保贷款方法，引入保险公司，制定集体建立用地抵押融资方法。二是允许各类企业运用集体建立用地。如国有、集体、私营企业，个体