论文考核制度

1、明代考核制度：考满、考察、稽查引言古代文官考核制度是通过对官吏的工作和业绩状况的考核，确定其品级和升迁 的一种行政管理制度。我国古代文官考核制度历史悠久，关于考核制度的记载，肇始于尧舜时期；战 国时期的“上计”是古代官员考核制度的滥觞；秦汉时期，在“上计”的基础上 又增加了 “刺察”制度，古代官员考核制度正式确立。隋唐是其鼎盛时期，唐代 的“善最”为后世考核制度的完备奠定了基础；明、清的“考满”、“考察”、“京察”、“上计”从政功和劣迹两个方面考核管理，官员考核制度的各环节渐 趋成熟。同时，由于封建制度已发展到晚期，其本质固疾及共方面弊端也充分暴 露，于是作为一种补救措施，管理考核制度也因此更

2、加趋于完善。在中国古代文官考核制度的发展过程中， 考核机构逐渐专门化，考核的标准更 为合理科学，坚持“德才兼备”的原则，创立分类治理的思想，并以立法的形式 保障制度的严格实施。文官考核制度为中国古代的管理治理贡献了重要力量。一方面，其为封建政府 选拔出大量优秀的人才，巩固了皇权，维护了封建统治阶级的利益；另一方面， 由于其自身缺陷，如，考核标准多而杂，考核过程中出现营私舞弊、弄虚作假的 现象，考核过程中不可避免的专制主义等，加之官场腐败，其具有的历史局限性， 导致了最终流域形式，随着封建王朝的毁灭而灭亡。但我们不能完全抹杀其积极作用，应用辩证的眼光来看待它，作为古代管理制 度的重要环节，具虽有

3、诸多弊端和缺陷，但仍有许多值得今天的官吏管理制度借 鉴的地方。在明清发展成熟的封建官吏考察制度中，其中较为有趣的是明万历初年的张居 正改革措施之一的考成法，其“三大簿”的绩效管理和“大破常格，扫除廓清” 般的高度执行力，较之历史上的商鞅变化、桑弘羊变法、王安石变化等几次重大 改革相比，个人认为，发生在明神宗万历年间的张居正变化，是改革范围最广， 收效最广的一次，究其原因在于张居正首先进行的政治体制的改革，这为以后实 行一条鞭法等经济改革提供了组织保障。效绩评估与职位升降挂钩，并严格执行， 不讲人情。使原本摇摇欲坠的大明王朝有了气象。下文将以考成法为核心，研究明朝的官员考核制度，期冀对现在官吏管

4、理制度 有所启示。.明朝官员考核制度考满定义：通过考察官员在一定任期内完成本职工作情况，决定是否予以升级、加 薪或者升职的制度。程序：依据任官的类别、职务高低；京官、外官；高级、中下级。种类：据明会典：“凡在京堂上，正佐官考满三年、六年，俱不停俸，在任给由， 不考核，不拘员数，引至御前，奏请复职。”可知六部及都察院、大理寺等机关 的首长，他们的考满是由皇帝直接掌管，不需要考评，其程序随意。至于六部五品以下的官员以及太常寺、 光禄寺、通政司、大理寺等衙门的下属 官员，其考满程序较为严格，他们在任3年，由其所在衙门首长按照相关文件考 察其任期政绩和个人勤懒，并作出称职、平常、不称职三种结论之一，之

5、后由其 送监察御史考核，再由吏部复查。另外，在京城的军队文官，全由监察御史考核, 其期间为九年。对于左右春坊、司经局、六科给事中和各道监察御史以及尚宝司 和中书舍人的考满，则直接由吏部考核，而不需要都察院。在外布政、按察使司的官员的考满，各处的布政司、按察司首领官、属官的考 察，由其衙门正官考核。按察司首领官由监察御史考核。布政司中四品以上，按 察司五品以上的，视为正官的副官，三年考满，给由进牌。其他衙门，由都察院 考核，本部复考，将结果奏上级，由上级裁决。布政、按察司正官副级的考核与 京官中六部五品以下官员的考核基本相同。布按二司以下各府、州、县官，其考满程序比较复杂：”。先行呈部、移付选

6、部作缺锭注、司勋开黄、仍令给由。其见任官、将本官任内行过事迹、保勘覆实 明白、出给纸牌、攒造事迹功业文册、纪功文簿、称臣签名、交付本官、亲自给 由。如县官给由到州、州官当面察其言行、办事勤惰、从实考核。称职平常不称 职词语。州官给由到府、府官给由到布政司、考核如之。以上俱从按察司官覆考。 仍将考核覆考词语、呈部考核。”另外，特别提出教官的考满。洪武二十六年“各处府、州、县学训导与教官， 一体历俸，九年考满给由，其训导给由到部出题考试，并将考卷送翰林院批，以 确定其通经情况。”从中可知参与覆考的不是都察院而是翰林院。考满的期限，据明会典系带:国家考课之法，内外官三年为一考，六年再考，九考通考黜陟

7、”明史也记载：“考满之法，三年给由，日初考，六年再考，九年通考。”因此，官员考满总计 9年，三个阶段，每个阶段3年。期 限按月计算，期间改除仍要满期限。明代的考满十分重视期限，这也导致了明中叶以后，官场偏重资历，使考满流 于形式。官员考满标准除了严格要求时限，其他并不一致。任职性质不同的官员， 其标准不同，甚至性质相同官员处于不同环境中， 其标准也不一致。六部及都察 院首长无须考核，也无标准可言；其他官员的考核，例如府州县官，洪武元年的 标准是“户口增，田野辟”为上，到了宣德五年则变为“天下官员三、六年考满 者，所欠税粮，立限追征；九年考满，任内钱粮完足，方许给由。”又如教官考 满，明初以九年

8、人中举生员为标准，同时参考其对经的掌握程度决定升降， 这一原则在朱明一代成为定制，但是考取的人数在不同时期又屡次变更。 总体而 言，考核标准以各官员的具体职务为基础， 同时结合考核当时的历史条件灵活确 定。其目的在于从实际出发，通过考满，敦促官员圆满地完成分内工作，并切合 时代所产生的特殊要求。但由于其难以在实际生活中得到理想的贯彻， 导致其虎 头蛇尾，最后不得不背离初衷，转而注重形式而忽视内容。这是考满到最后流于 形式的又一原因。内外官考满以后，需要将考评与职责的繁简及记录情况综合起来考察， 然后 决定黜陟。其考评为九年考满的总评，考核等级从上往下分为称职、平常、不称 职。三次考核中，二次称

9、职，一次平常，认为其为称职。两次称职，一次不称职 或者两次平常，一次称职或者称职、平常、不称职都有都认为平常；两次平常， 一次不称职，评为不称职。职责繁简的评定标准则是：“在外，府以田粮十五万石以上，州七万石以上，县三万石以上；或亲临王府、都司、布政司、按察司并有 军马守御、路当骚道边方、冲要供给去处，俱为事繁。府、州、县田粮在十五万、 七万、三万石之下，偏静去处俱为事简。在京彳门，俱补繁例”其记录分为无过、 有过、有罪等。（1）繁而称职无过，升二等；有过，开一等；有记录徒、流罪， 一次本等用，二次降一等，四次降三等，无此以上杂职内用。（2）繁而平常无过，升一等；有过，本等用；有记录徒、流罪，

10、一次降一等，二次降二等；三次 将三等，四次以上杂职内用。（3）简而称职与繁而平常同。（4）简而平常无过， 本等用；有私笞公过，降一等；有记录徒、流罪，一次降二等，二次杂职内用， 三次以上罢免。（5）初考不称职，繁处降二等，简处降三等，若有记录徒、流 罪者俱杂职内用。但是特殊人才，由皇帝裁决。京官的考满程序与外官有既有显著区别，其考满的法律后果也自然有极大的差 别，虽然是满九年，升迁由皇帝裁决，但通常是循例给与姜尚：” 一、二品官员 考满，赏赐羊酒钞锭。尚书、都御史六年考满，加太子少保；九年，加太子太保。 吏部尚书，到三年就可以加太子少保和六年加太子太保的。内阁三、六、九年考 满，应升官秩（职位

11、或俸禄），由皇帝裁决。具一品九年考满，可以赐宴或者赐 敕书奖励；关于诰命，荫子等，俱出特恩。或者奉旨查例，议拟奏请。“明代的考满制度，因过分注重资历，导致其渐渐流于形式，到中后期，已不论 官员政绩的优劣，所有官员全部考核称职，称职、平常、不称职的界限已经模糊。 万历初期，张居正推行改革路线，要求”各官给由，两京堂上官、在外抚按官务 要考其治行优劣，据实开报，吏部、都察院仍要严加考核，分别称职、平常、不 称职，照例施行。”而且万历四年（1576）四月，又明令“抚按严核，明注称职、 平常、不称职三等报部，以便复核”，也只收效于一时而已。万历十一年（1583）, 左副都御史邱橘论考满弊端时说：“像京

12、官的考满，河南地区全是考核为称职。 外官给由（政绩得失），抚按官概予保留。以朝廷甄别之典，为人臣交市之资， 敢徇私而不敢尽法。不能惩恶扬贤。”考察考察指于特定的时间就官员的德行和能力进行考察，以决定其去留。显然，考 察与考满虽然它们的基本目标都在于督查百官、 整肃吏治，但两者的重心和方法 各不相同，因此明史成其相辅而行。考察依被考察对象的不同而分为京察与 外察两种。外察又称朝觐考察，是指对首都之外官员的考核。明代建国初期，外官每年均 需朝见皇帝，洪武十一年（1378）,太祖命令吏部甄别朝觐的官员，结果“察其 言行功能第为三等，称职而无过者为上，赐坐而宴；有过而称职者为中，宴而不 坐；有过而不称

13、职者为下，不预宴，序立于门，宴者出，然后退。”这是考察的 最初形式。到洪武十九年（1386）,开始以辰、戌、丑、未年为朝觐之期；洪武 二十六年（ 1393）又补充若干规定，外察制度遂基本确立。外察之初，先由各布政司、按察司、盐运司、府、州、县及士官个衙门正职带 首领官吏各一，按照到任须知所规定的内容依式对款，填造文册，然后连同 原领敕谕及各司掌管的事迹文薄，在当年12月25日亲自送到京师上缴，作为考 核的凭证。接着由吏部会同都察院仔细考核， 评定等级。此时处于下等的认为有 失公允，准其中诉；而科道等官认为吏部考察适当，也可指名纠劾。最后由吏部官员将众人带至皇帝面前，由皇帝决定其去留为了保证考察

14、结果的公正性，从弘治八年（1595）起由各处巡抚官在朝觐之年， 写下不称职官员的”揭帖“，密报吏部，由吏部自己掌握。到嘉靖十六年（1537）, 又以“考察全据考语，未免失当“为由，命吏部、都察院”先事秉公查访，旌别 黜陟故而考察制度演变的结果，是在朝觐考察开始以前，在吏部和都察院这 一方具体的工作早就展开了。外察的内容据明史记载：”考察，通天下内外官记之，其目有八 ：日贪、 日酷、日浮躁、日不及、日老、日病、日罢、日不谨又说：”至三岁，抚按 通核其事状，造册具报，丽以八法因此考察的内容就是查验官员是否具有上 述八种情状，然而从历朝考察的具体情况而言，似又不限于此。如天顺四年（1460）,令：”

15、朝觐官贤能卓异者，赐宴及衣如例“：万历二年（1574）,令” 史部、都察院将来朝官员有贤能超众者，查实具奏，引至御前，面加奖赏，仍赐 宴于礼部。其贪酷异常者，著锦衣卫拿送法司问罪”。由此看来，考察的内容依旧包括贤能与不贤能，只是以“不贤能”为主；考察与考满是融通互补的。考察降黜等地，在宣德以前屡经变更，后始确定为四等，一直相沿不改：年老 有疾病者致仕，罢软无为、素行不谨者冠带闲住，贪酷并在逃者为民，才力不及 者斟酌对品改调。外察又称大计，所谓“计处者，不复叙用，定为永制”，故其法律后果严重。京察至对京官的考察。弘治十七年（1504）奏准，每6年举行一次，此后成为 定制。京察与外察在内容、目的基

16、本一致，其不同点在于：第一，京察在形式上将被 察对象分为两类，各自采取不同的方式一一在京城各衙门堂上官（四品以上京 官），曾经科道纠劾及年老不堪任事、才德不称职者，各自陈致仕，自取上裁； 对于五品以下官员，则由吏部主持一体考察。第二，在法律后果上，凡京察得出 “才力不及”的结论，一律降一级调外任，这一点较外察明显要严厉一些。特别 是在“大臣自陈，去留已定”之后，而“居官有遗行者”，准许给事、御史纠劾， 称为“拾遗”，“拾遗所攻击，无获免者”。止匕外，京察有时并不在规定的年度里举行，称为“闰察”。武宗时，宦官刘瑾 当权期间，吏部尚书张彩为谄媚刘瑾而请求不时考察京官，创下恶例，后来为少数阁臣援用，

17、成为其排除异己、打击政敌的工具。到万历十三年（1585）,吏部 尚书杨巍疏称：“六年京察，祖制也，若执政有所驱除，非时一举，谓之闰察， 群情不服，请求挺闰察。”闰察始被停用。稽查稽查是根据上传下达的奏章或来往文簿对百官实行的定期检查、监督制度。据明会典记载，六科每天收到的各个衙门奏本，至于圣旨则交司礼监。同 时编号如册，全送其保管；对于已奏的本状，全部附写文簿。之后五日内，各衙 门写下处理日期，到科注销，对于迟延履行的六科参奏；每年整理一次两京六部 的政务文件并送各科备案，以备查。上述系明初对稽查奏章所作的规定， 到后来 “岁久因循，视为故事。”鉴于嘉、隆年间，朝政涣散，法不能行的状况，万万元

18、年（1573）张居正上请 稽查章奏随事考成以修实政疏，制定考成法。小结考满着意于官员的任职期限及其间的政绩， 考察注重官员的品德及表现，稽查 的重点则在于每件具体事情的完成与否；但三者显然又是相互贯通的：当官员在 任期、德行、处事三方面都无可挑剔时，其定是好官；对于国家来说，若能实现 三方面的有效监督，官僚机器完全可以顺畅地无休止运行。 但事实清楚的让我们 意识到，明中叶以后的考满制度是如何流于形式， 考察制度是如何演变成党争的 工具，稽查制度是如何被永久废止，这套严密的考核制度终应跟不上形势的发展 与实际严重脱节最后无可奈何的衰败了。.考成法考成法制定背景朝廷颁发的法令、章程，案牍劳神，不可谓不多；”置邮而传之四方”，不可谓不及时，但效果如何？大小官员成日办公，其实只是办纸！纸从北京南纸店里出 来，送进衙门，看过之后，再出衙门，经过长短不等的公文旅行后，便进入另一 衙门归档。在这种情况下，你提出再好的改革方案，又有何用 ？考成法内容六部与都察院将所有要办的事，按照道路远近、事情缓急，规定出完成期限， 然后分别记录于三本账簿上。一本留部、院存底，一本送六科以备注销，一套呈 送内阁查。六部与都察院对于所有承办官员，每