8 公共政策的终结

1、引导案例-稀土出口配额政策终止 行业市场化发展选自前瞻网2015年1月4日，中国政府终止了实施十多年的稀土出口配额政策，这是自2010年中国稀有金属出口政策调整以来首次出现的重大变化。前瞻产业研究院发布的2015-2020年中国稀土永磁材料行业市场前瞻与投资战略规划分析报告显示，2011年，在全球已探明的1亿吨稀土储量中，中国稀土储量为3600万吨，占全球储量的36%，却承担了世界90%以上的市场供应。中国稀土资源过度开发，价格严重背离价值。鉴于稀土资源的稀缺性和对环境造成的严重污染，中国采取了一系列措施加强对稀有金属的管理，包括对稀土开采、生产和加工进行治理，相应的管理不再采取单一的贸易政策

2、，而是更多地通过产业政策、环保措施，全面地规范国内的生产、以及稀土出口，包括对出口进行配额管理。 虽然出口配额政策可以防止稀土资源的过度开发，但大量稀土以较低的价格出口，稀土出口配额正式取消有利于规范国内稀土出口秩序。市场化的作用下，只有生产、环保等指标合格的企业才可以通过出口获得持久的利润，国内稀土行业整合将会加速，行业集中度有望提高。另外，稀土出口放开后，中国要想在国际市场中拥有更强的竞争力，首要条件就是稀土质量应当过硬，同时，要注重资源的可持续利用，生态环境的可持续发展，对国内稀土开采的规模进行控制。通过一系列应对出口新政的相关整治措施，稀土行业将向良性发展，稀土价格最终将趋于合理。 稀

3、土作为一种不可再生资源，属于稀有工业原料，稀土被广泛运用于航空、军事、冶金、机械、石化、环保、电子、玻璃陶瓷、农业、新材料、计算机等领域。在磁悬浮列车等新兴技术领域具有巨大的潜在应用前景，特别是在电子信息方面的大量应用加快了整个计算机行业的发展进程。从这个层面上来看，稀土关系着国计民生、科技进步、国家军事等重大领域，是国家竞争力的重要影响因素，拥有突出的战略地位。随着全球知识经济的发展，世界稀土工业也将相应快速发展。高科技和新能源产业的发展、市场旺盛的需求以及国家政策的支持，稀土材料未来5年将实现稳定快速发展。稀土出口放开后，市场这只看不见的手将会使稀土行业向自由市场化发展。第一节 政策终结含

4、义、特征及地位1、政策终结的含义 对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止。 政策终结不是一种自然形成的现象，而是一种人们的主动行为，使人们在政策执行过程中发现问题并予以纠正，旨在提高政策绩效的政策行为。 政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策的一种行为。 如下三种情况都可以看作政策终结：）政策使命的结束；）失误政策的废止；）稳定的长效政策转化为法律。2、 政策终结的特征1)强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，政策终结通常强制进行。2)更替性。政策终结意味着新旧政策的

5、更替，是政策连续性特殊表现。3)灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎且灵活的态度，处理好各种关系。3、政策终结的地位政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面： 一是政策终结宣告了旧政策的结束； 二是预示着新政策的启动。第二节 政策终结的原因、类型与方式1、政策终结的原因1)财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目终结；2)政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策终结；3)政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策终结；4)行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策终结；5)学习。采用“试错法”方式，在政策

6、实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。2、政策终结的类型政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：1)功能的终结即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；2)机构的终结，伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结；3)政策本身的终结；4)项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结。3、政策终结的方式1）政策替代，指新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；2）政策合并，指旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而将其合并到其他政策中去；3）政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每部分各自形成一项新政策；4）政策缩减，指的是采用

7、渐进方式终结政策，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。第三节 政策终结的障碍和策略1、政策终结的障碍1）相关者的心理抵触。 对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：政策受益者；政策制定者；政策执行者。这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障碍。这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误。 2）现存机构的持续性 政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存在的必要，情况也一样。这就给政策终结带来很大的困难。 机构的持续性表现在三个方面：机构的惯性；机构的生命力；

8、机构的动态适应性。3） 行政机关的联盟 执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。4） 利益集团的阻碍 由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。5） 程序上的复杂性 任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序

9、进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定程序来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。6）社会舆论的压力 通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论广泛支持，终结它无疑会受到极强的阻力。 7）高昂的成本一是现有政策的沉淀成本：现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。二是终结行为本身要付出的成本。 2、政策终结的策略 1）重视说理工作，消

10、除人们的抵触情绪。 为确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应重视说理工作，消除人们抵触情绪，提高人们思想认识。通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。 2）公开政策评估结果，积极争取支持力量 政策终结支持者的态度和人数多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时公开政策评估结果，是争取潜在支持者的最好方法。 由于影响评估结论公正性的诸多因素存在，且由于评估工作本身的困难，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，在采用这种方法促进政策终结时，必须使评估结论经得起实际检验

11、。3）旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力 人们一般都不愿意看到政策终结， 然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时替代，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。4） 有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。 所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结

12、必要性，减轻舆论给终结带来的困难。5）正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的关系 因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。政策终结的方式包括（ ） A. 政策废止 B. 政策替代 C. 政策分解 D. 政策合并 正确答案：ABCD 判断题：1、所谓政策僵化，指的是一项长期存在、没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续得以执行，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力和障碍。答案：正确2、政策终结在政策过程中的地位表现在一是政策终结宣告

13、了旧政策的结束，二是预示着新政策的启动。答案：正确3、政策周期以政策过程的完成阶段即政策的调整或终结为标志。答案：正确我国企业利改税的政策属于政策终结形式中的（ ）。A、替代B、合并C、分解D、缩减参考答案：A下列哪项政策不属于政策替代（ ）A、利改税的政策B、费改税的政策C、改革开放政策 D、医疗保险代替公费医疗参考答案：C政策评估准备阶段的主要任务是(BCD) A、收集信息 B、确定评估对象 C、制定评估方案 D、落实评估条件 E、预测评估效果政策终结的主要形式有（ ）A、妥协B、替代C、合并D、分解E、缩减参考答案：BCDE （ ）是通过逐步减少对政策的投入，缩小政策实施范围，放松对政策

14、执行的控制等措施，来达到最终完全终止政策的目的。A、政策缩减B、政策分解C、政策合并D、政策替代答案A案例：“限小”政策的终结：公共政策的方向性回归-选自中南大学现代远程教育课程考试复习题 国家发展和改革委员会等六部门联合发文，要求各地在2006年3月底前取消对节能环保型小排量汽车在行驶线路方面的各种限制。文件要求：“各地不得以缓解交通拥堵等为由，对节能环保型小排量汽车采取交通管理限制措施；更新出租汽车车辆时，在满足乘用功能的基础上，鼓励选用节能环保型小排量汽车。一些地方针对小排量经济型汽车废气和噪声污染大、安全性不高、外形不够美观等出台限制性规定。北京，排量1.0以下的汽车不能上长安街和二、

15、三环快速路。全国有22个省份80多个城市存在对小排量汽车歧视政策。然而数据显示，随着油价不断上涨，低油耗、小排量汽车受到消费者青睐，去年上半年购买的乘用车中大约三分之一是1.0以下的小排量汽车。在建设“节约社会”的大背景下，各地“限小”政策日益显得尴尬。 除划定“解限”时间表外，六部联合发布关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见表示，制定产业政策积极鼓励“低油耗、低排放、小排量、小型化、高动力性汽车的生产和投资”，加大小排量汽车及其先进发动机技术研发和产业化，鼓励开发、生产柴油轿车和微型车，以及使用醇醚燃料、天然气、混合燃料、氢燃料等新型燃料的汽车。 如何理解这一政策的终结？1）公共政策的取向

16、性错误 所谓小排量汽车，通常指排量1.0升以下的微型机动车。小排量汽车的使用者多为社会的中低收入者，他们所占有的社会资源有限，对“限小”政策的抵触能力有限，政策执行的成本不高，对于政府相关部门而言，采取这一政策无疑成了最佳选择。“限小”政策的推行是一种基于政府本身视角的错误取向，作为多元利益主体之一，政府也会寻求自身的利益的最大化，从而将公共政策异化为“私人政策”，事实上各种各样“限小”政策的出台，就是把公共政策异化为“私人政策”的表现。城市的交通道路属于一种公共产品，当然亦是一种稀缺资源，使用者过多必然发生道路拥挤的状况，但这并不能构成限小政策的充分条件。交通拥挤不仅与车辆过多相关，还与城市

17、的道路布局状况，城市的规模以及政府在居民消费中的引导状况相关。人为的提高政策门槛，将一部分人排除在道路的使用者之外，其实质是将道路这一公共物品异化为部分人的私有物品，严重违背社会公益的政策取向。 2） 政府管理的近视之症 表现为两个方面：其一是只看眼前，不管长远。目前，能源危机日益严重，油价的不段上扬使得经济实用的小排量汽车受到民众青睐。“限小”政策不仅漠视民众的需求，并与建设节约型社会的宗旨相违背。“限小”的最大好处就是减轻了相应管理部门的压力，其实质是管理者将部门利益凌驾于社会公益之上。其二是解决问题的邻近法则，即寻求到达目的地的最近距离。小排量汽车不是造成交通拥挤的根本原因，但是与其它的管理办法相比，“限小”却能取得直接性的效果，其时效性，结果的可预见性是其它的办法所无法比拟的，所谓立竿见影，并且相应的部门所需为之付出的成本亦是很小，自然受到了很多地方的“眷顾”。事实上并未解决交通拥挤问题，只不过制造了一种虚假的影像