调研报告：重大公共卫生事件网络舆情治理现状及建议

1、 调研报告：重大公共卫生事件网络舆情治理现状及建议基于新型冠状病毒肺炎疫情现实背景，作者在厘定网络舆情概念及其治理内涵的基础上，深入剖析了富媒体背景下我国在重大公共卫生事件网络舆情治理中存在的问题，提出提升网络舆情治理能力要以深化网络舆情治理理论为前提、健全网络舆情法治建设为基础、完善网络舆情治理机制为关键、强化网络舆情治理手段为重点、塑造服务商社会责任感为保障、提升网络用户信息素养为根本。21世纪以来，全球突发公共卫生事件频发，由此引发的网络舆情严重威胁国家安全和社会稳定大局。自经历2003年SARS疫情后，我国调整优化网络舆情治理流程、机制和方法，逐步建立了舆情应对管理体系。但其中隐藏的短

2、板以及富媒体时代催生的舆情治理新问题，在此次新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情中被暴露出来。网络舆情治理是国家治理能力现代化的重要组成部分，其成败不仅关乎舆情事件处理本身，也对政府形象和公信力造成强烈冲击，并可能危害国家安全与社会和谐稳定。本研究在厘定网络舆情概念及其治理内涵的基础上，以新冠肺炎疫情为例总结了重大公共卫生事件网络舆情治理中存在的问题，最后提出富媒体时代重大公共卫生事件网络舆情治理的长效对策建议。一、网络舆情及其治理内涵网络舆情是社会舆论的一种表现形式，是指民众在网络空间内对政府管理以及其他社会公共事务所持有的多种情绪、意愿、态度和意见交错的总和。在现实中人们很少关心社会舆

3、论的正面影响，真正关心的是负面舆论影响的破坏力。因此，“舆情”一词往往是指对社会、政治、经济等活动造成不良影响的公众舆论情形和态势。随着基于互联网平台的新媒体迅速发展，舆论阵地逐渐从线下转到线上。据中国互联网络信息中心第47次中国互联网络发展状况统计报告显示：截至2020年12月，我国网民规模已达9.89亿人，手机网民达9.86亿人，互联网普及率达70.4%，网络成为首当其冲的社会舆论阵地。从2010年开始，国外学者将突发公共卫生事件网络舆情的研究平台，由传统网络环境向各类新兴的在线社交平台进行转移。网络舆情管理从传统维持稳定的角度向激发多元主体活力实现社会共治的角度转变。网络舆情控制逐渐由自

4、上而下的“管理”向多元参与的“治理”转变。网络舆情治理是指通过特定制度安排，建立专门执行体系，各级政府、社会组织、利益团体和公众个体等多元主体共同参与、合作互动，为引导、疏散和消解大规模网络舆论而集体行动以实现特定目标的过程。本质上看，网络舆情治理是一套搜集网络民意和干预网络表达的机制，其核心是要在控制社会风险和激发网络活力之间保持平衡。网络舆情治理的目的不仅在于回应社会关切、消除公众疑虑、辟谣恶意攻击，更在于凝聚共识、增强民众应对重大突发公共事件的坚定信念，为“集中力量办大事”奠定群众基础。随着信息技术的迅速发展，以报纸、广播及电视等为代表的传统媒体遭受“破坏式创新”，以微信、微博及抖音等为

5、代表的新媒体异军突起。富媒体时代信息可实时获取、发布门槛低、传播便捷、内容随意、受众广泛，造就了网络舆情呈现舆情事件多属性化、舆情阵地多平台化、舆论内容多媒体化以及信息传播去中心化等新特点。大幅缩短的网络舆情潜伏期，使得社会公众未经过自我心理调适而直接卷入舆论洪流。爆点话题之间形成同频共振，频繁引发次生舆情。丰富的多媒体表现形式增强了事件情境性、信息可信性和舆论共情性，也为谣言传播客观上提供了发酵环境与极大便利，内容表现的多媒体化增加了虚假信息的直觉可信性，导致舆论信息真假难辨的困局。网络空间信息组织的非线性网状结构，使得阻断信息持续传播势头困难。网络社会对舆情风险具有放大作用，富媒体环境下舆

6、论恐慌比病毒本身传播得更快。正是富媒体时代网络舆情存在上述特点，极大增加了网络舆情治理难度。二、重大公共卫生事件网络舆情治理存在的问题（一）网络舆情治理理论有待完善：公共卫生事件舆情问题研究历时不长，国外始于1992年，国内则是2003年SARS疫情暴发后才得到相关学者关注，直到2010年前后全球才开始研究基于网络的新型社交媒体舆情现象。经过十余年的发展，国内相关研究已取得丰硕成果，但也存在一些问题。首先，网络舆情治理研究大多采用西方公共治理前沿理论，如多中心治理理论、网络化治理理论和数字化治理理论等。现有研究则倾向上述理论的实践应用，而忽视了根植于网络环境（尤其是富媒体环境）进行适切性基础理

7、论建设。西方公共治理理论固然有可鉴之处，但也存在“水土不服”现象，其文化适切性和环境适应性都有待理性考证与实践检验。其次，本土研究更加关注舆情事件本身的治理措施，更加重视舆情信息传播机理分析，实践导向和技术导向明显，常常忽视舆情传播中的群体社会心理和信息行为机制，对如何有效治理舆情信息扩散研究不足。第三，存在论文本位主义导向，阶段性割裂式研究居多，多学科交叉融合研究匮乏，系统性整合式全链条研究欠缺，难以在实践中发挥普遍指导意义。（二）网络舆情法治建设有待健全：近年来，我国逐步加快有关互联网使用管理及网络安全方面的法律法规建设，互联网论坛社区服务管理规定（2017年）、中华人民共和国网络安全法（

8、2017年）、公共互联网网络安全突发事件应急预案（2017年）及网络信息内容生态治理规定（2019年）等法律法规密集出台，为维护国家网络空间安全、保护网民合法权益发挥了积极作用，也为互联网治理提供了重要法律遵循。但从网络舆情治理的角度来看，相关法制建设还存在一些缺陷。一是现有法律法规覆盖范围不全面，大部分法律条文集中于网络管理方面，缺少具体、全面的网络舆情治理层面的法律法规；二是对一些网络信息行为方面的规定不明确，个人信息安全与隐私保护方面存在制度设计上的缺陷，舆情大数据使用、网络言论自由程度以及不良信息提供者追责等方面仍需进一步明确界定；三是早期颁布的管理规定、指导意见等部分条款相对过时，与

9、富媒体时代网络舆情演化逻辑及其发展特点有所脱节，难以有效助力舆情治理。（三）网络舆情治理机制有待优化：自新冠肺炎疫情暴发以来，各种舆论信息在网络空间飞速蔓延，接二连三的事件风波一次次助推舆情高潮，形成巨大潜在舆情风险，暴露出我国舆情应对和舆论引导能力存在的缺陷。网络舆情治理机制不畅通是“能力缺陷”的根源所在。协同治理、正面回应社会关切、“堵”不如“疏”等理念耳熟能详，但问题在于如何协同、如何正确回应、又如何变“堵”为“疏”并未形成可操作的参考框架。当面对势不可挡的重大疫情舆论时，在未建立应对机制的情况下，采用旧有手段仓促应对便成为必然选择，外在表现则为舆情应对理念落后、能力不足，从而再遭社会诟

10、病，成为又一波次生舆论话题。另外，一些地方政府往往把精力放在舆情暴发后的事中治理机制建设上，而对舆情暴发前的常态化应对机制以及舆情平复后的能力提升机制多有忽视，导致政府在舆情治理中陷入被动局面，难以达到舆情“善治”的目的。（四）网络舆情治理手段有待强化：网络舆论是媒介信息在公众头脑中构建的反映现实世界的拟态图景，是由生产者、传播者、编辑者与传播平台共同加工之后的符号化现实，并非真实世界的完整再现。网络舆情治理中采取相应手段就是要将公众头脑中形成的“拟态图景”还原到现实世界的真实事件当中去。新冠肺炎舆情治理中，政府主要采用行政手段和技术手段，而很少采用教育手段、心理手段和自治手段，导致网络舆情正

11、面引导势微，从而削弱了舆情治理效能。治理手段运用过程中也存在一些不足。首先，政府领导干部出面解释和辟谣是舆情应对中常用的行政手段，但一些领导干部存在态度不重视、方法不科学、通报语焉不详、故意隐瞒细节、专业能力不足等问题，反而造成舆论转向，使政府成为舆论焦点，不仅影响政府公信力，也使政府舆情治理陷入被动。其次，舆情潜伏期技术监测不足，对舆论走向不敏感，预警迟缓；政府各层级职能机构间舆情数据共享不畅，难以实施数据联网联控和精准施策。三是信息发布和科学证据扩散手段不强，尤其是一些地方政府有意回避新媒体，依靠自建平台发布相关信息，但其影响力普遍较弱、民众关注度不高、利用率偏低，难以实现回应社会关切、引

12、导舆论转向的目的。（五）服务商社会责任感有待提升：信息通讯网络和自媒体服务商是网络舆情治理中重要的利益相关者，其在数据共享、技术支持、舆情引导及意见领袖培育等方面表现出难以替代的强大力量，在群体极化和群体非理性现象中起到关键作用。新冠肺炎疫情期间，一些服务商主动履行社会责任，积极搭建辟谣平台，为舆情治理起到了积极引导作用和决策数据支持作用。但也有大量服务商无视自身社会责任，将新冠疫情视为平台推广、提升影响力和用户黏性的良机。有媒体在报道中故意用词模糊、断章取义，追求点击量，无视传播后果。多起宠物遗杀案件、双黄连口服液疯抢事件等均为媒体过分解读和扭曲专家建议而引发。有些媒体平台无视用户恶意灌水，

13、漠视舆情走向，甚至从中煽风点火。有些自媒体营销号采用雇佣网络水军、拉拢意见领袖、提供虚假信息及炮制网络谣言等恶劣手段，企图利用疫情达到圈粉、圈利之目的。（六）富媒体用户信息素养有待提高：富媒体用户是网络舆情治理的核心对象，是遏制谣言蔓延的第一道屏障。就此次新冠肺炎疫情中富媒体用户行为来看，信息素养不高主要表现在以下方面：一是信息甄别能力不足。由于缺乏医疗卫生、传染病防控等方面专业知识，辨别、筛选、区分真假信息的能力普遍较低，例如对每隔15 min喝水可预防新冠肺炎等虚假信息照信不误的现象普遍存在。二是信息免疫能力不足。在受到恶意敌对势力的意识形态攻击影响时，因面对生命安全威胁、不确定性和未知所

14、带来的恐慌心理，致使民众未能对网络信息进行冷静思考和理智判断，甚至有人刻意混淆真假信息，坚持“宁可信其有”的心态，从而选择盲目相信媒体信息，包括相信各种性质的网络谣言。三是信息道德素养不高。部分网友在网络平台发布未经证实的虚假信息，故意夸大疫情规模，网络言行素质低，肆意贬损抗疫一线人员等情况也有发生。网络用户信息素养不高，加之从众心理作祟，使得网络舆论陷入集体无意识状态，随意发布、转发、点赞或评论行为增加了舆情治理难度，非理性消费、无厘头恐慌等为疫情防控增添混乱，也为恶意势力提供了可乘之机。三、重大公共卫生事件网络舆情治理对策（一）深化网络舆情治理理论是前提：网络舆情治理理论研究能够迭代刷新陈

15、旧观念，有力促进政府治理理念转变，更有助于理解和把握网络舆情发生、发展、传播和消解的内在规律，从而为舆情政策和治理行动奠定认知基础、开辟治理路径。深化网络舆情治理理论研究是提升国家舆情治理能力的基础，构建适应我国社会经济文化情境的适切理论，既是理论发展诉求，也是现实实践要求。后续需要扎根于网络环境（尤其是富媒体环境），开展致力于解决实际问题的系统化、整体性、全链条、跨学科研究。这既需要各级科研基金的大力支持，也需要学术共同体的精诚合作。（二）健全网络舆情法治建设是基础：法律法规是建立网络虚拟社会运行规则和良好秩序的基石，也是开展网络舆情治理的坚强保障。健全科学的法律法规是维护网络生态安全、优化

16、网络舆情治理机制的基础。习近平总书记强调：无论什么形式的媒体，无论网上还是网下，无论大屏还是小屏，都没有法外之地、“舆论飞地”。健全网络舆情法治建设需要从两个方面入手。一是逐步完善囊括“网络基础设施、互联网应用平台、大数据应用、用户信息与隐私保护、网络信息行为”五位一体的法制体系，这既是公众日常用网的“防火墙”，也是网络舆情治理的法治地基；二是建立专门的网络舆情治理法律、规范和条例，明确网络舆情治理主体权责范围和行为规范，以及治理对象的惩处原则和量刑标准及尺度等，保障网络舆情治理有法可依。（三）完善网络舆情治理机制是关键：网络舆情治理机制需要加强顶层设计，从事前、事中、事后几个阶段着手建设。事

17、前治理机制建设需要建立和完善突发公共卫生事件预警机制、民众直报机制和网络空间净化机制，以弥补现行行政报告制度的缺陷，有助于第一时间觉察突发公共卫生事件来临，尤其对发现不明原因疫情来袭具有重要作用。事中治理机制建设需要建立和完善舆情态势预判机制、舆情引导机制，权威辟谣机制、信息披露机制、政府与社会公众的沟通机制、专业知识科普机制及谣言发布者惩戒机制等。事后治理的目的不仅在于防止舆情反弹，更在于为防控后续类似舆情风险奠定群众思想和认知基础，主要包括舆情事件澄清机制、普适教育机制和民众信息素养提升机制，需要政府与医疗机构、科研机构、媒体、相关企事业单位以及专业学会等社会团体建立协同机制，规范并统一各

18、利益相关方的行动。（四）强化网络舆情治理手段是重点：手段是指为了达到舆情治理目的而采取的工具、方法和措施等。在突发公共危机事件中，舆情治理的重点是舆论引导，而舆论引导的本质是改变受众认知。为使公众认知符合实际，可依具体情境采取法律、行政、技术、教育、心理和自治等组合手段。针对谣言类舆情可采取法律和行政手段，针对求真类舆情可采取解释、辟谣及道歉等行政手段和教育手段，而针对发泄类舆情可采取教育、心理和自治手段。总之，舆情治理必须采取合适的治理手段，而手段运用是一种经验结果，必须在实践中有意识积累并明确各种手段的适用条件和情境，确保手段采用效果，而不能适得其反。运用单一手段往往难以奏效，要充分激发多

19、样化手段的组合治理效应，让刚性策略和柔性策略结合起来，才可以取得成本更低、效果更好、更富有弹性的治理效果。（五）提升服务商社会责任感是保障：社会责任是一个组织应该承担的面向社会的应尽义务，虽超越了法律和经济对企业的义务要求，但却是一个组织经营道德的核心。在威胁人类健康和社会稳定的重大疫情面前，服务商不应只将社会责任视为一种自愿行为，而更应该是一种行动自觉，应当坚定大局意识，摒弃商业动因的诱惑，积极主动履行社会责任。服务商主动树立良好社会责任感是舆情治理的重要保障。舆情治理中涉及的服务商主要包括通信服务商、平台提供商和内容服务商。服务商履行社会责任有三重境界：一是不添乱，即不故意借助舆论混乱发布、转发、置顶、推送负面消息，以此博人眼球、推广平台、从中渔