贸易保障措施(WTO组织规则与运行-四川师范大学,潘路佳)

1、保障措施法律制度 当一成员由于遭到缔结贸易条约时完全未能料到的情势变化，而使该成员根据条约规定所享有的利益受到严重损害，并与另一成员之间的利害关系发生严重失衡时，该成员为保护本国的利益，可以对这种产品采取进口限制措施，以使国内产业得到调整，适应新的竞争。1保障措施与反倾销、反补贴措施的比较一、性质不同保障措施是一种针对公平贸易条件下产品进口的限制措施。二、实体条件不同实施保障措施的前提条件更为严格。三、程序不同保障措施的实施应立即通知保障措施委员会，实施期限只能4年，延长不得超过8年，并在实施期间保障措施要逐步放宽。四、实施方式的差异保障措施的实施不得区别进口产品的来源。五、出口方成员所能援引

2、的救济手段不同出口方有权要求实施方提供利益补偿或进行义务的减让。2保障措施实施的程序美国小麦面筋保障措施案1997. 9.19 美国小麦面筋产业协会向ITC提出申请 10.1 ITC启动调查程序 10.17 美国将发起调查情况通知WTO保障措施委员会 10.21 保障委员会将该报告分发给各成员1998.1.15 ITC裁定，进口数量激增，对国内产业造成严重损害 2.11 美国将作出裁定的情况通知保障措施委员会 3.24 美国将ITC的调查报告和裁定通知保障措施委员会 6.1 美国实施最终保障措施 6.4 美国将实施措施和发展中国家不适用通知保措委1999. 3.17 欧共体提请磋商，在4.24

3、 与5.22分别与美国进行磋商 7.26 欧共体提请DSB成立专家小组 7.31 专家小组公布其报告3保障措施的具体实施保障措施之规定一、形式 1. 提高关税 2. 实施数量限制 3. 实施配额限制二、期限 1. 临时保障措施（200天） 2. 最终保障措施（4年）三、实施原则 1. 非歧视原则 2. 逐步递减原则 3. 差别待遇原则 4. 补偿原则与报复原则美国小麦面筋保障措施案形式为配额 全部配额将按1993年6月30日到1995年6月30日农作物年度期间的平均进口份额予以分配。 实施期限为3年零1天。加拿大等成员不适用配额限制 配额的年增率为6% 该措施不适用于发展中成员4实施保障措施的

4、条件 保障措施协议第2条 1已经确定一种产品正以较快增长的数量进入其领土，这里的数量增长包括绝对数量的增加和相对于进口国国内生产的增加。 2由于上述进口的增加，对进口国国内产业造成严重损害或有造成严重损害的威胁。 3有关产品进口增加与对国内产业造成严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。 4保障措施应不分来源地适用于某项进口产品，不能对不同来源的产品有歧视性待遇。 5进口的“增长数量”保障措施之规定1. 进口必须正在进行2. 进口数量的增加必须达到四个足够 足够近期；足够突然； 足够急剧；足够重大3. 进口数量的增加 绝对增加 相对增加美国小麦面筋保障措施案欧共体 ITC的分析仅局限于对绝对数

5、据的比较，这些数据往往是有意选择的，比较方法也主要是两端比较法。ITC还把加拿大和其他一些最终被排除适用保障措施的国家的进口也包括在内，一并计算和比较。美国 ITC认定的“进口增长”可由以下数据证明 （见图表） 6美国小麦面筋进口量和库存量项目1993年1994年1995年1996年1997年进口量（1000磅）128337124118127912156024177073期末库存量（1000磅）45397085138831149191377严重损害 保障措施之规定1. 受到损害的国内产业 同类产品 直接竞争产品2. 损害形态：严重损害或严重损害之威胁协议第4条第2款（a）3. 损害或损害威胁必

6、须达到严重的程度足以使进口国相关产业处于极为困难或濒临破产的境地：即国内产业状况的重大减损。美国小麦面筋保障措施案专家小组的审查1.ITC在做出严重损害决定时，是否评估了所有客观和可量化的相关因素，特别是保障措施协议第4条第2款（a）项所列举的因素；2. ITC是否就所调查事实如何支持其所做的结论，提供了适当的、有依据的且合理的解释。ITC报告显示出所调查的因素销售、产量、产能利用率、利润与亏损、用工、工资与库存8专家小组对严重损害的审查（1）生产率。专家组注意到，协议并未在第4条第2款（a）项对“生产率”做精确的定义。因为这些因素都是与“产业”状况相关的，故该术语应指产业的整体生产率。从IT

7、C的调查报告可以看出，ITC已经收集并分析了该产业中有关资本投资和工人生产率的资料。因此，ITC调查报告在处理有关“生产率”的资料问题上与协议第4条第2款（a）项的规定是相符的。 （2）利润和亏损。专家组认为，根据协议关于“国内产业”的定义，在某些情况下，国内产业可能是由“其产量之和占国内总产量大部分的”国内生产商组成。这意味着收集全部资料并不总是可能的，也不是协议所要求的。在本案中，ITC报告中只包括两家国内生产商在调查期的全部资料。造成这种情况的部分原因是Heartland公司仅在1996年才进入国内小麦面筋产业，而ADM公司提供的利润数据并非专门针对调查所涉及的国内小麦面筋产业，因此被删

8、除了。此外，ITC裁定“收益率反映了平均单价的趋势，即先升后降”。ITC从包括ADM公司在内的所有生产商处获取了产品单价的数据。这两种因素变化趋势的一致性支持ITC的结论，即ITC所采用的收益率数据代表了美国国内小麦面筋产业的情况。根据ITC报告中包含的、或提及的有关利润和亏损的资料，以及ITC关于提供了可用的小麦面筋财务数据的3个生产商的产量之和占国内小麦面筋总产量的大部分的结论，专家小组裁定：在利润和亏损数据的覆盖面问题上，美国的做法并未违反保障措施协议第4条第2款（a）项的规定。9因果关系的证明保障措施之规定 除非已证明进口增长与严重损害之间存在因果关系，否则不得做出“严重损害”的裁决

9、。 专家组审议中要考察以下几个问题：（1）进口的增长趋势是否与损害因素下降趋势偶合；如果不是，是否就相关数据仍然显示存在因果关系做了适当的、有依据的和合理的说明；（2）进口产品与国内产品间的竞争条件是否能证明进口与损害之间存在因果关系； （3）是否评估了其他因素，是否未将进口之外的其他因素造成的损害归咎于进口。 美国小麦面筋保障措施案（1）进口的增长趋势是否与损害因素的下降趋势偶合 根据ITC披露的信息，如果孤立地将进口和某些损害因素单个对照，有一些因素在1997年确曾小幅改善，如销售量、库存量等。但鉴于调查期内进口增长与损害因素恶化之间总体上存在偶合性，即使某单个损害因素的变化与进口之间有一

10、小部分不存在偶合性，也不应因此就否认ITC关于进口增长与严重损害的裁定。故专家组裁定，ITC的调查报告已表明了总体上的偶合性，并包含了事实如何支持其裁定的适当的、有依据的和合理的解释。 10美国小麦面筋保障措施案之因果关系的证明（2）“在这种条件下”-竞争条件 专家组认为，协议没有明确地将“价格”列举为对国内产业状况有影响的“相关因素”，但是这并不等于说在某一案件中“价格”便不是相关因素。进口产品可以通过各种不同方式与进口方国内产品进行竞争。 显然，价格是各种方式之一，但价格又不是惟一的方式。价格因素可能是相关的，也可能是不相关的，随案件的具体情况各不相同。 鉴于此，专家小组认为“在这种条件下

11、的措辞并非要求在每一个案件中都必须进行价格分析。此外，如果做了价格分析，也并非必须证明进口产品廉价销售才能得出严重损害的结论。 （3）其他因素和归责USITC是否审查了进口之外的其他相关因素？ 从ITC调查报告和欧共体提交的材料看，对于小麦蛋白质含量对小麦面筋价格的影响，美欧双方对欧共体生产商在ITC调查过程中多大程度地提及了这一问题存在分歧。双方同意小麦蛋白质含量在1993至1994年是相关因素，ITC在调查报告中也明确地考虑了这一相关性。 但欧共体生产商没有明确提出小麦蛋白质含量问题在1994年之后仍是一个相关因素。因此，ITC未就此收集资料、未在调查报告中单独审查该项因素并不违反协议第4

12、条第2款（a）项和（b）项的规定。 11美国小麦面筋保障措施案之因果关系的证明 ITC是否未将进口增长之外其他因素造成的损害归咎于进口增长？ 协议要求进口成员：证明进口增长与严重损害之间存在因果关系；不将其他因素造成的损害归咎于进口增长。即进口成员方要证明，在现有的市场条件下，进口增长本身造成了严重损害。美国可以自主地决定采用何种方法评估因果关系，但其方法必须保证由进口增长造成的损害是“严重的”，即“国内产业状况的全面减损”，调查机构必须保证其他因素造成的损害未归咎于进口增长。ITC的调查报告显示，ITC已经逐一评估了进口增长之外的其他因素，并确认没有比进口增长“更重要的损害原因”。但正如IT

13、C自己所认定的，产能增长在严重损害中有较小的作用，美国已经承认在进口增长之外至少有一个因素（产能增长）对产业的严重损害发生了作用，而ITC的调查报告并没有显示进口增长未对该部分损害负责。ITC并未证明在扣除其他因素造成的损害之后，进口增长造成的损害依然达到了“严重”的程度，也并未说明其未将其他因素造成的损害归咎于进口增长。因此，ITC按其国内法规定所做的因果分析与保障措施协议第4条第2款（b）项的规定不符，未确保没有将其他因素造成的损害归咎于进口增长。 12美国小麦面筋保障措施案之因果关系的证明 以原产地为依据对某些进口产品排除适用保障措施 欧共体认为，美国在实施保障措施的调查中，对所有来源的

14、进口面筋进行了调查，但在实施保障措施时却将某些进口产品排除在外（特别是来自加拿大的进口），违反了 “平行原则”，即进口调查的范围应与保障措施实施的范围一致。美国认为，ITC在调查中首先确认，国内小麦面筋产业的严重损害主要是因为1996至1997年源自欧共体的进口大幅增长且低价销售。然后，ITC单独审查了来自加拿大的进口，并认为其不是严重损害的重要原因。对源自北美自由贸易区的进口做单独的因果关系分析根据的是美国法律，而且是北美自由贸易区执行法第802条所要求的。 专家小组认为，ITC一开始将损害归咎于所有来源的进口（包括加拿大的），以便确认存在进口增长、以及进口增长造成了国内产业的严重损害，然后

15、ITC又在单独分析的基础上，以自加拿大进口产品不占太大的份额为由将其排除在保障措施限制之外，这种做法显然是错误的。 专家小组裁定，美国在调查中将自加拿大的进口包括其中、而最终却对其排除适用保障措施的做法，违反了保障措施协议第2条第1款和第4条第2款的规定。13专家小组对该案的结论和建议 一、美国未违反保障措施协议第2条第1款、第4条，GATT1994第19条第1款（a）项的规定：（1）在公开的ITC调查报告中删除了某些保密信息；（2）对进口增长和严重损害的认定。二、美国依据其保障措施调查所采取的最终保障措施违反了保障措施协议第2条第1款和第4条的规定：（1）ITC所做的因果关系分析未能确保由其

16、他因素导致的损害未归咎于进口；（2）进口调查包括所有来源的进口，但最终保障措施却将来自加拿大的进口产品排除在外。 14专家小组对该案的结论和建议三、美国未按照协议的规定及时将发起保障措施调查、做出严重损害裁定的情况通知WTO，美国在最终保障措施生效后才做出通知，违反了协议的规定。基于同样的原因，美国违反了保障措施协议第12条第3款的规定，未给其他成员提供适当的事前磋商的机会。故美国也违反了协议第8条第1款规定的义务，即进口成员方应依照第12条第3款的规定，努力在它与可能受该措施影响的出口成员之间维持与在GATT1994项下存在的水平实质相等的减让和其他义务水平。专家小组认定，美国已经减损或侵害

17、了欧共体根据保障措施协议应享有的利益。专家小组建议DSB要求美国修改其保障措施，以与保障措施协议保持一致。 15美国小麦面筋案的评析一、保密信息的提供二、对“两端比较法”的再次否定三、因果关系分析中“所有相关因素”问题四、对“平行原则”的再次确认五、强调通知义务的履行16一、保密信息的提供协议第3条第2款对保密信息的提供和处理做出了规定。本案中，欧共体认为，ITC调查报告删除了所谓的“保密信息”，而ITC的结论又是基于这些保密信息，如果美国不披露这些信息，将使其他利害关系方和专家小组无法核查ITC结论的合理性。本案专家小组为查明事实，要求美国提交已从ITC报告中删除的保密信息，并为此专门设计了

18、一套处理保密信息的程序，但美国最后仍以披露这些信息会损害有关企业的利益为由，拒绝提供专家小组所要求提供的信息。在加拿大民用飞机补贴案中，上诉机构指出：保密信息的提供是涉及整个WTO争端解决机制的根本性问题。专家小组有权要求争端方提供相关信息，争端方有提交相关信息的义务。如果争端方拒绝提交专家小组所要求提供的信息，则专家小组有权在与该信息相关的问题上做出对拒绝方不利的结论。 17二、对“两端比较法”的再次否定本案中，欧共体在质疑USITC关于进口增长的结论时，曾用了“两端比较法”。美国认为，欧共体在阿根廷鞋类产品保障措施案中严厉抨击这种方法，而现在自己又使用，这显然是相互矛盾的。专家小组采纳了阿

19、根廷案专家小组的观点，即以两端比较法并不能适当地分析进口情况的全貌。判断进口是否增长，关键要分析调查期内，特别是近期内进口变化的整体趋势。两个专家小组先后就该问题表达了同样的观点，且这种观点得到了上诉机构的认同。这就为今后成员分析进口状况提供了更为明确的指导。 18三、因果关系分析中“所有相关因素”问题本案专家小组特别强调，进口成员方在分析因果关系时，必须审查“所有相关因素”，而且不能将进口增长之外其他因素造成的损害归咎于进口增长。操作性颇强的判断标准，即保障措施利害关系方在保障措施调查过程中明确提及的所有因素。本案专家小组以利害关系的关注为切入点归纳出的这样一种标准，是各利害关系方可以接受的

20、，与“谁主张谁举证的总体原则也是相符的。而且，本案专家小组还突出地强调，在认定因果关系时，必须证明仅是进口增长这一个因素就使产业损害达到了严重的程度，否则不得认定存在因果关系。也就是说，仅证明进口增长是严重损害的原因之一，并不能满足保障措施协议的要求。19四、对“平行原则”的再次确认本案专家小组引用了被阿根廷鞋类产品保障措施案专家小组确认的“平行原则”。美国先就所有来源进行进口调查，而后又将加拿大的进口产品排除在保障措施之外，违反了这一原则。本案专家小组强调，进口调查涉及的范围与保障措施涵盖的范围必须保持一致。只有坚持这一原则，才可能避免成员通过人为地降低判断进口增长的标准而歧视性地实施保障措

21、施。 20五、强调通知义务的履行本案专家小组再次强调了“立即通知”的义务必须得到切实遵守，同时还特别澄清必须就拟采取的保障措施进行通知，以保障受该保障措施影响的其他成员能享有充分的事先磋商的机会。因保障措施是针对公平贸易的，有可能影响所有成员的利益，故成员彼此之间能达成相互谅解是十分重要的。而要达成相互谅解、达成有效的贸易补偿安排，都必须进行富有成效的磋商，磋商的前提又是有利害关系的成员及时获得保障措施调查进展情况的充分信息。因此，在保障措施调查和实施过程中，通知义务的履行不仅是为了透明度的目的，不仅具有程序性意义，更为重要的是使成员之间能够妥善地解决因实施保障措施可能导致的权利义务失衡。 2

22、1保障措施的实施原则一、非歧视原则在某一WTO成员采取保障措施时，必须要针对全球范围内的进口一视同仁的采取措施，不能区分国别，不能对某一个或某几个成员加以歧视。换言之，保障措施必须具有非选择性（Non-selective）。22二、补偿原则与报复原则补偿原则：采取保障措施的成员必须与受到保障措施的出口成员进行磋商，就补偿事宜达成协议。报复原则：若无法达成协议，则受到保障措施影响的成员有权以撤回关税减让或中止其他义务的方式实施报复措施。但若成员是寄予绝对进口数量的增加而采取措施，则受此影响的成员在三年内不得实施报复。23三、逐步递减原则是指某一WTO成员在采取保障措施时，必须对保障措施的限制程度

23、作出逐步放宽的安排。保障措施预定适用期在1年以上，则采用该措施的成员方须在措施适用期内相隔一定时间逐渐地将其放宽。若该措施的适用期超过了3年，实施这一措施的成员方须在不迟于该措施适用中期时审查适用情况；如果适当，撤销该措施，或加快放宽进度。根据第2款延长的措施其限制程度不得比在初始期结束时更为严格且应不断放宽。 24四、差别待遇原则如果来源于一个发展中国家成员方的进口占进口成员方该产品的进口总量不足3，则进口成员方不能对该发展中国家的产品实施保障措施。但如果来自一个以上发展中国家成员方的该产品的进口总和超过该进口成员方该产品进口总量的9，则进口成员方可以采取保障措施。发展中国家成员方实施保障措

24、施的期限可以比一般规定的期限再延长2年。 25五、取缔灰色区域原则是指缔约双方通过自愿出口限制、有秩序的市场安排、数量限制等形式来限制进出口贸易的措施。由于此类措施透明度很低、法律地位不明确，往往成为贸易保护主义的保护伞，因而称之为“灰色区域”。 “灰色区域”措施，应自建立世界贸易组织协定生效之日起4年内废除。各成员方应自建立世界贸易组织协定生效之日起180天内向保障措施委员会提交分阶段取消“灰色区域”措施的时间表。 26采取保障措施的调查 成员方要采取保障措施，必须事先由法定的调查机构根据法定的程序进行调查。调查当局应当公开通知有关进口产品的进口商、出口商及其他利害关系方，并给予他们提出证据

25、与观点的机会，特别是就适用保障措施是否符合公共利益提出自己的看法。 调查当局对当事方提供的机密资料有保密的责任，此类信息未经提供方允许不得泄露。调查当局可要求提供机密信息的当事方提供该机密资料的非机密摘要，如果有关当事方拒绝提供，调查当局可不考虑使用这一信息。 调查当局在确定增加的进口是否对国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，应当对反映该产业情况的各种因素进行权衡，包括有关产品进口的绝对与相对增长率及增长数量指加的进口占国内市场的份额以及销售、生产、利润及就业水平等的变化。 调查当局经调查作出的结论应予以公告，内容包括它们对所调查案件的详细分析、有关的事实与法律及所作出的裁决。27保障措施的

26、适用 （一）临时保障措施 （第6条 ）在紧急情况下，如果不立即采取措施将会造成难以弥补的损失，进口成员方可以采取临时保障措施。证据要求：进口成员方当局作出采取临时保障措施的决定应当基于进口大量增加并已造成国内产业的严重损害或正在造成严重损害威胁的明确的证据。形式要求：临时措施的形式主要是增加关税，适用期限不得超过200天。如果在随后的继续调查中发现并不存在进口已对国内产业造成严重损害或严重损害威胁的情况，则已增收的部分关税应予以返还。 28 （二）保障措施只有在国大量进口已造成国内相关产业的严重损害时方可采取保障措施。 1形式（1）增加有关产品的进口关税。（2）数量限制。其数额一般不得低于依统

27、计最近3年平均进口的数量。（3）配额。采取配额形式时进口成员方应与所有有利害关系的成员方就配额的分配进行协商，达成协议，如不能达成协议，则可根据各成员方在过去有代表性阶段进口的比例来进行分配。29 2期限 实施期一般不能超过4年。如果期限届满前进口国调查当局经审查认为停止实施保障措施有可能重新导致对国内产业的严重损害，则可将此期限延长，但从适用；伤时措施开始计算，最长不得超过8年。 3审查 若采取的保障措施适用期限超过五年，适用该措施的成员方应当在适用期间定期地予以逐步取消。 若该措施的适用超过3年，适用成员方应在适用的中期对其适用情况进行审查，并根据适用情况决定何时撤销保障措施的适用。 若根

28、据上述适用期限的规定予以延长期限的话，延长期间采取的措施不得比起始期结束时更加严厉，并且应继续予以逐步取消。30 4保障措施的再适用 如果一项保障措施适用的期间等于或少于180天，则在符合下述条件时，该保障措施可以再次适用于同一项产品： （1）自对该产品引用一项保障措施之日起至少已过去1年时间； （2）在再次引用该措施5年内对相同产品引用该措施的次数不超过2次。 31通知与磋商 成员方在采取保障措施时，应当立即将下列事项通知保障措施委员会：（1）发起一项与严重损害或严重损害威胁有关的调查程序及其原因；（2）对由于增加的进口所造成的严重损害或威胁所作出的裁决；（3）就适用或延长一项保障措施所作出

29、的决定。 采取保障措施的成员方应当提供所有有关的信息，包括由于进口增加造成了严重损害或损害威胁的证据、有关产品与准备采取的措施的准确说明。实施日期、期限及其逐步取消的时间表。如果要延长适用某一保障措施，还应提供有关产业正在调整的情况。 成员方在采取临时保障措施前，应当通知保障措施委员会。各成员方应将下列事项通过保障措施委员会通知货物贸易理事会：（1）采取保障措施的成员方与有利害关系方的磋商结果；（2）调查当局的中期审查结果；（3）成员方采取保障措施的具体内容。各成员方应将本国有关实施保障措施的法律、法规与行政程序及其任何修改及时通知保障措施委员会。 32保障措施法律制度GATT1994第19条

30、 如因不可预见的情况和一缔约方因受在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，则该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度和时间内，对该产品全部或部分中止或撤销或修改减让。1994年保障措施协议33GATT94第19条与协议的冲突与协调韩国GATT94第19条与保障措施协议之间存在冲突，解决冲突的方法应是坚持协议的唯一适用性。协议第1条明确表示，该协议规定了保障措施适用的规则。该条并没有说GATT94第19条中的不同规定或额外规定必须适用于保障措施的实施。在WTO成立之后，协议是规范保障措施实施的唯一规则。 欧共体韩国有义务证明进口增长是“未能预见的发展”的一种结果。所有的WTO义务都是累加性的，GATT94第19条仍然适用于保障措施的实施，该规定是在