社会自主联动：三社联动社区治理机制的完善路径

1、社会自主联动：“三社联动”社区治理机制的完善路径李文静，时立荣（北京科技大学 文法学院，北京100083 ）摘 要：“三社联动”是社区治理改革的重要举措。当前我国“三社联动”社区治理在实践中形成了 “社 会组织委托型” “社工机构服务型” “项目指导型” “社区内部发展型”等模式。其中，项目指导型是试点 地区普遍采用的一种模式。该模式的运行机制主要包括三个部分：一是政社合作培育社区治理组织框架；二 是政府购买服务连接各类联动主体，形成联动服务模式；三是采取项目化的运行方式。项目指导型“三社联 动”虽然取得了诸多效果，但在运行机制方面存在政府控制偏强、社会自主联动偏弱的缺陷，尤其是“民非” 类社

2、会组织与社区的直接合作有限，导致其在社区治理改革方面的成效不足。为进一步提升社区治理效果， 应通过完善政府购买社会组织服务政策，促进社会组织与社会工作的发展，构建社会组织合作网络，形成社 会力量间的自主联动，释放社会活力。关键词：社区治理；自主联动；三社联动；社会工作1前言基层治理是国家社会治理改革的突破口。新世纪以来，我国社区治理改革进程不断加快。 社区体制改革首先开展，2008年，我国基层社区开始组建社区服务站和社会工作站，这些新组织 逐渐分离了居委会的一些行政职能和专业服务职能，凸显了居委会的自治功能。在社区体制改革的同时，我国社会工作人才建设快速发展。2008年，全国社会工作考试制度开

3、始实行，社区工作者的持证比上升、专业性有所增强。随着政府购买服务等相关支持政策的实施，特别是党的十 八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力”之后，我国社会组织进入了 “增速 发展期” 1。社区组织体系的完善、社会组织及社会工作人才的发展为我国社区管理向社区治理 转变奠定了组织和人力基础。为进一步化解现阶段社区治理面临的“居委会困境”及“共同体困境”2,我国社区治理改革进入机制创新阶段。2013年，民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见正 式提出要“健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制， 促进社区服务工作专业化”。 文件颁布后，广东、重庆、浙江、吉林、上海等地

4、纷纷开展“三社联动”机制探索3。已有“三社联动”社区治理的研究多集中在对地方经验的简单总结，缺乏深入的机制探讨。作者简介：李文静（1988）,女，博士，北京科技大学社会学系讲师；时立荣（1963 ）,女，北京科技大学社会学系教授,博士生导师。本文从总结“三社联动”的具体运作机制出发，评估其在我国社区治理改革中的成效，提出完善 “三社联动”机制以促进社区治理改革的对策。“三社联动”社区治理的实践模式及运行机制“三社联动”本质上是要将社会工作、社区居民、社会组织的力量调动起来，转变政府主导 或居委会主导的社区管理，由社区多元主体共同参与的社区治理模式。将社会组织和社会工作引 入社区建设的地方实践早

5、于民政部“三社联动”概念的正式提出。上海、江苏等地较早将社会工 作及社会组织的力量引入社区建设。2013年民政部正式提出“三社联动”之后，各地对“三社 联动”如何开展的探索更加深入、更加广泛。“三社联动”社区治理的实践模式由于我国各地社会工作及社会组织发展水平差异，根据社区、社会工作及社会组织发挥作用及方式的不同，我国“三社联动”形成了如下几种实践模式 。一是“社会组织委托型”。社会组织委托型是指政府将适合由社会组织承担的社区服务等社 区治理相关事宜直接委托给众多社会组织运行，社会组织直接面向社区居民开展服务。 这种模式适合民办社会工作机构及社会组织发展水平较高的地区。如上海市浦东新区三林镇建

6、设市民中 心，委托专业社工机构进行日常管理，引入多家伙伴型社会组织，面向社区居民开展多种服务4二是“社工机构服务型”。“社工机构服务型”是指社区服务项目主要由社会工作机构开展， 政府以购买服务的方式为社工机构提供资金支持，机构在开展服务过程中强调社区居民和其他社 会组织的参与。例如，上海市闸北区大宁街道引入专业社工机构，实施社会救助试点项目，构建 了由街道、社区居委会成员、专业社工、志愿者多元主体参与的合作工作格局4。厦门市积极探索社区与专业社工机构协同合作的发展路径，由承担政府购买服务项目的专业社工机构依托社区 开展服务。三是“项目指导型”。“项目指导型”是指以社区社会组织及社区居民力量为主

7、，由专业社 工提供技术指导，政府及社会提供资金，以项目化的方式开展社区服务项目。 例如上海市徐汇区 凌云街道成立民间社会治理研究院，社会工作者在民间社会治理研究院工作。 他们指导社区居民 策划、运作社区微服务项目。在这一模式中，参与社区服务的主体是社区居民及社区社会组织， 社会工作者发挥引导作用。这种方式是目前我国比较常见的项目化的 “三社联动”社区服务机制。 此种模式最有利于调动社区居民的力量，促进社区社会组织发展。北京市试点地区在社区层面成 立了服务性社会工作机构，南京市鼓楼区也在发展较好的地区成立了社会工作服务站。这些社区层面的社会工作机构与街道层面的社会组织都是引导和支持社区治理项目的

8、重要力量。这里对各种“三社联动”社区服务模式的划分只是一种理想类型，在实际运作中，各地区有可能同时具有几种实践模式，只是侧重有所不同。社会工 作与社会组织发展水平不高的地区侧重内部发展型，但也有社会组织及社会工作机构的介入。发展水平较高的地区往往实行“项目指导型”和“社会工 作机构服务型”；发展水平高的地区实行“社会组织委托型”，同时也会在社区内开展“项目指导型”社区治理模式。键入文字四是“社区内部发展型”“社区内部发展型”是指社区居委会工作人员通过学习专业社会工作知识，与社会组织合作，以项目化的形式开展社区服务。此种模式适用于社会工作和社会组 织发展程度较低的地区。居委会工作人员是社区服务项

9、目的主要承担者，居民则是主要参与者。嘉兴市、太原市都属于此种模式。这些地区通过鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试提 高社区工作者的专业素质，进而运用专业方法提供专业化服务、 促进社区居民及社区社会组织参 与社区治理。“三社联动”社区治理的运行机制虽然我国各地“三社联动”社区服务发展水平有所差异，但“项目指导型”的社区治理成为 一种普遍采用的实践模式。当前我国发展较为成熟的项目指导型“三社联动”机制如下：政府与社会组织联合培育社区治理相关主体“三社联动”社区治理机制的第一步是建立社区治理联动框架。“三社联动”即社区、社工、社会组织之间的联动。社区治理的参与主体包括政府、 社会组织（包括支持

10、型社工机构和服务性 社工机构）、社区居委会、社区社会组织及居民。“三社联动”中的“社会组织”既包括服务范 围较为广泛的基金会、社会团体和非盈利组织（如支持型或枢纽型社会组织），也包括社区层面 的社会组织和社会工作服务机构。“三社”中的“社会工作”包含不同层次：民办社会工作机构中的社会工作者、社区层面的服务型社会工作机构及社区里的持证社工。社会工作发展水平较低 的地区没有在社区成立服务型社工机构。社区服务的开展由枢纽型社会组织对社区工作者进行一 些培训或直接由社会组织申报和执行社区服务项目。社区治理主体框架的建立一般由基层政府部门与支持型社工组织或枢纽型社会组织联合完成。北京市6由街道社区办与支

11、持型社会工作机构成立联动办公室，确定社区社会组织培育构建 模式。宁波市口则由民政局与“公益服务促进中心”共同负责社区公益服务项目的评选和组织工 作。政府是“三社联动”社区治理项目的组织者、资金支持者、评估者及监督者。支持型或枢纽 型社会组织（含社会工作机构）则发挥规划、孵化、评估、督导的功能，在社区培育成立社工服 务机构和由社区居民组成的各类社区社会组织。社区社会组织能够凝聚社区居民，激发居民潜能、是居民参与社区治理一种新形式。社区居 民是社区治理的重要参与主体，既是社区服务的受益者，也是一些社区服务的提供者。政府购买服务联接社区治理主体，形成联动治理模式当前，政府购买服务是“三社联动”社区治

12、理机制运转的主要动力来源。政府通过购买各类 社会组织及社会工作的服务来提高社区治理水平。当前政府更多以项目化的方式购买各类枢纽型,该概念首次出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的关于加快推进社会组织改革与发展的意见。枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关 部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业 务主管职能的联合性社会组织。键入文字社会组织、普通社会组织（尤其是社会服务类社会组织）以及社区社会组织服务，为这些社会组 织及社会工作者提供资金支持，提高社区服务水平，推动社区治理创新。政府以购买岗位的方

13、式 购买社区社会工作者者的服务。 此外，各地政府也通过项目推介会等方式， 促进社会资金支持社 区治理服务项目的运行。各类社会组织是协助政府实施社区治理项目、 了解居民需求并提供所需服务的组织者和实施 者。其中，支持型社会组织是培育、发展社区服务性社工机构和社区社会组织的枢纽，许多支持 型社会组织是社会工作机构。这些组织通过培训、督导、评估等一系列手段，规范社区治理项目 运作，协助整合各类资源，孵化社区社会组织，建立信息平台，推动专业人才队伍和志愿服务队 伍建设等。社区层面的服务性社工机构及其他非枢纽型社会组织是社区服务的提供者和资源筹措 者，为社区各类服务项目及自治项目提供技术支撑。这些专业性

14、较强的社会组织及社区社工引领社区社会组织及志愿者开展社区服务，为社区居民提供个性化、多样化的服务。项目化的运作方式我国许多地区通过项目化的运作形式将社区、社会组织、社会工作各方力量整合起来，开展各类社区服务项目及自治项目。 项目化的运作与常规性的服务相对应， 具有更强的针对性、灵活 性和极端性。当前各地开展的“三社联动”社区服务项目领域涵盖了政府保障托底政策范围之外 的社会救助、扶贫济困、婚姻家庭、残障康复、教育辅导、就业援助、应急处置、群众文化等。 除了社区服务项目，北京、重庆、宁波等地还将“三社联动”的方法应用到社区自治项目，针对 社区存在的各类问题，充分调动社区不同治理主体的力量和资源，

15、 化解社区矛盾纠纷、改善社区 环境。社区居委会群众自治组织，也是“三社联动”社区服务项目的协作者、支持者、保障者和 推动者。居委会掌握和了解社区的基本情况和需求，通过整合社区资源，支持、引导、监督社会 组织开展专业服务等。“三社联动”社区治理改革的成效及局限性社会组织和社会工作在提供服务方面具有专业优势。从各地实践看，“三社联动”社区治理项目也以社区服务为主。止匕外，多元参与的治理方法在社区矛盾纠纷化解、社区环境保护及社区 自治方面也有所应用。社会工作者及社会组织充分调动居民力量参与解决社区问题， 在社区民主 化建设方面也取得了明显成效。“三社联动”社区治理的成效社区服务专业性有所提升如何为社

16、区弱势群体及普通居民提供福利性的、 互助性的、组织化的社区服务成为当前社区 治理的重要任务。传统社区服务在满足居民多样化、 个性化需求方面存在局限性，而专业社会工如前文所述，一些社会工作发展水平较低的地区没有在社区层面成立服务性社工机构，持有社会工作证或经过专业培训的社区工作者负责带领社区社会 组织及居民开展社区治理项目。键入文字 作服务具有优势。“三社联动”社区服务项目促进了专业社会工作服务与社区服务的融合，提高 了社区服务的专业水平。民政、人口计生、劳动就业等政府公共服务由社区居委会承担，居家养 老、空巢老人精神慰藉、问题青少年教育、刑释解教人员帮教等个性化服务由服务性社工机构承 担，公益

17、服务，便民服务、社区文体活动等交由社区社会组织承担。促进了社工和社区力量的整合“三社联动”采用项目化运作方式，在项目中孵化服务性社工机构，再由机构项目化推进居 民服务。而服务性社工机构由社区原有服务体系转化而来，天然整合了社区的社工、社会组织服务力量，再通过计划、实施、评估这一整套项目运作体系，实现了各方面资源的最优配置。同时, “三社联动”搭建了信息沟通平台，能够把群众分散的意见、多样的诉求、不同的建议集合起来， 进行科学和分析综合，形成符合群众利益的政策建议，推进科学决策，协调配置社区服务资源。增强了居民参与社区治理的能力社区居民不仅有服务需求，还有参与社区服务和治理的愿望，社区建设需要居

18、民的参与。”三 社联动”社区治理模式积极鼓励群众参与公共事务、互助服务和志愿服务，提升群众的社会责任 感。注重培养居民骨干、志愿者，培育和规范化社区社会组织，搭建好居民参与的平台和渠道。 遵循自愿的原则，将有相同兴趣爱好、相同精神需求、相同专业特长、相同利益需求的居民群众 正式组织起来，参与社区公共服务和治理，增强了社区服务功能、提高了社区居民自治能力、促 进了和谐社区建设。促进社区发展，维护基层社会稳定“三社联动”的特点是“全员联动”，不仅包括地区、社区两个层面的联动，还有社区内的 驻区单位、居民联动，以及与社区外的社会组织、企事业单位的联动，打造了和谐共融、共建的 途径。能够将专业社会工作

19、与传统社区服务相融合，形成社会治理和服务的合力；调动社区内、 外人员、社会组织和企事业单位的资源、能量，形成资源联动合力，有效预防和解决社会问题， 促进社区融合，增进社会团结，维护社会稳定。止匕外，社区居民自治服务项目涉及社区发展的诸 多方面，例如社区环境保护、社区文化等，“三社联动”社区治理顺应社区居民心意，促进社区全面发展。“三社联动”社区治理的局限性项目运行效果受资金影响大虽然“三社联动”社区治理项目取得了良好的效果， 但项目运行效果对政府资金的依赖性较 大。“三社联动”得到了政府大量的资金支持，而基金会、社会组织及企业等方面提供的资金很 少，一旦政府的资金缺位，社区治理项目的效果大打折

20、扣，甚至导致项目中断。社区服务专业性有所欠缺虽然北京市社区治理自采取“三社联动”模式后，社会工作与社会组织的介入已经在一定程键入文字度上提高了社区服务的专业性，但这些社区服务绝大部分是由社区居民组成的社区社会组织来提 供，专业性仍较低。Q街道与J街道的社区服务主要由经过 S组织培训的社区工作者带领社区居 民组成的社区社会组织提供。S地区的社区服务主要由持证的社区工作者转化而来的社区社会工 作机构带领社区社会组织提供。 社会组织、社区社工及社区居民的力量被充分调动， 但短时间内 社区居民及社区持证社工的专业性还不能与专业的社会组织相比，其提供的社区服务在专业性上仍有一定的缺陷。社区矫正服务、个案

21、工作等专业性较高的服务应当由专业社工及社会组织来提 供，社会工作与社会组织与社区的直接联系还不够充分。社区自治性仍显不足社区治理的自治性不足体现为社区居民的社区参与意识和能力的不足。社区治理改革的重要目标和途径是调动社区居民的参与热情和参与能力。在“三社联动”机制中，社区居民参与主要 有三种方式，一是组成社区社会组织，以社会组织的形式组成项目小组，实施社区服务及自治项 目。二是志愿服务，这是社区居民参与社区治理的传统方式，属于个体化参与。三是社区民主建 设，例如选举社区居委会成员、成立社区议事会议等，但这种并非常见形式。从目前“三社联动” 社区服务项目实施的情况来看，参与到社区治理项目的居民绝

22、大多数是曾经的社区积极分子，其余社区居民的参与热情还没有被调动起来。居民的参与能力和热情是“三社联动”社区治理模式在初步实施阶段所遇到的最大难题。在 提到居民参与时，“三社联动”办公室的工作人员提到：“社区许多工作不好开展的主要原因就是居民的不配合和不热情，尤其是年轻人配合意识更不好。三社联动项目实施后，有了国家的大力支持，社区自治水平有所提升，但居民的主动参与仍需要很长的过程。”“三社联动”社区治理缺陷的成因机制原因：政府主导性强，社会间合作偏弱“三社联动”在机制方面存在的突出问题是：政府与地区支持型或枢纽型社会组织的合作比 较密切，而社会力量间的自主性联动较弱。 在支持型社会组织的指导下，

23、各地区孵化出了社区服 务性社会工作机构及社区社会组织，经由社区各类社会组织调动居民提供社区服务并开展自治服 务。非社区层面的社会组织，尤其是“民非”与社区的直接联系不强。社区社会组织的构成以人 民团体为主，这是结构最为松散、专业性较弱的社会组织类型，这些新孵化的社会组织的专业性 及持续性尚无保障，在没有政府资金支持的情况下很容易解体。为了进一步发挥社会工作和社会组织的力量，必须实现社会组织、社会工作，尤其是机构社会工作与社区力量的自主联动。通过完善政府购买服务政策并促进基金会、企业、民众等社会资 金支持社会组织发展，尤其是民非组织的发展。在社会组织和社会工作充分发展的基础上， 还应 为这些组织

24、与社区的自主联动提供环境和政策支持。社区居委会要充分配合各类社会组织及社会 工作者，促进居民的参与各类社区治理项目。键入文字现实原因：社会力量偏弱社会资金来源少资金是制约“三社联动”项目运转的重要因素。由于目前“三社联动”项目正处于试点阶段， 社区、社会组织、社工三方面都需要资金的支持，如果单靠财政拨款无法维持项目的运转。 因此, 如果想要解决“三社联动”项目经费不足的问题，就需要丰富项目资金获取方式，通过吸纳更多 社会资金和企业资金将是未来“三社联动”项目更好运转的出路之一。社会组织力量不足社会组织是三社联动社区治理机制中的重要主体，也是促进社区治理的重要力量，但我国绝大多数地区的社会组织力

25、量仍薄弱。 以社会组织发展相对成熟的北京市试点地区为例，该地区参与到“三社联动”项目的共有44家社会组织，其中42家社会组织都是新孵化的，包括7家服务 性社工机构和35个互助服务、公益型的社区社会组织。相比而言，一家国际性社会组织的专业 服务为“三社联动”项目提供了较多的资金，也组织了很多次活动，但国内及新孵化的社会组织 发挥的作用比较有限。我国社会组织力量薄弱，尤其是新成立的社区社会组织对政府的依赖性太 强。社区工作者专业性不强随着2008年国家社会工作考试制度的实行，我国许多地区社区工作者中持有社会工作专业 资格证书的人数上涨。调研中，北京市试点地区社区工作者的持证比例达到了38%支持型社

26、工机构工作人员提到：“没有社会学以及社会工作专业背景的居委会工作者对专业知识的缺失比较 严重，对于这些没有专业知识背景的社区工作人员，社工中心需要对他们进行进阶性的专业培训。 即便经过了培训，他们也与专业社会工作者或机构社工具有一定的差距，影响到社区服务效果。” 在没有成立社区服务性社工机构的地区，社区工作者是协助和直接执行“三社联动”项目的重要力量，他们的社会工作知识和技能水平在很大程度上影响“三社”能否真正联动、社区多元治理 能否真正实现。5多举措促进社会间自主联动深化社会组织、社区、社会工作者之间的融合社区的治理有赖于政府、非政府机构和居民的分工合作及共同参与网。要实现我国社区治理的彻底

27、转型，必须实现社会组织、社会工作者和社区深度融合，即实现“社会间自主联动”。“三 社”之间的深入融合需要政府理念的转变。政府购买服务政策及社会组织介入社区治理的相关政 策均是影响社会间合作的重要因素。社会间自主联动需要各类社会组织与社会工作及社区力量的自主合作。 除了与政府合作的密 切的、街道层面的支持型社会组织、新孵化的社区社会组织，还应重点加强其他社会组织与社区 的直接联系，盘活社会组织系统，打造社会组织成长良性外部环境，打通社会资源服务社区治理。 键入文字由专业社工进行社区居民的需求调研；由社会组织链接资源并提供技术指导； 社区工作者需要积 极配合社工工作，做好宣传和动员及信息提供等工作

28、；由专业社工带领志愿者开展为民服务， 必 要时还需要有专业社会组织直接介入社区服务。在社区治理机制方面，还应将项目式服务与常规化服务相结合。 项目化的运作方式不需要在 社区设置固定的办公场所和工作人员，因此具有灵活性和节约资源的优势，但社区治理还需要许 多常规性的工作，尤其是针对社区当中的一些弱势群体的帮扶工作需要长期坚持。只有将常规性工作与项目式工作相结合，促进社会组织、社工与社区的深度融合，才能实现社区治理的长远目 标。促进社会组织及社会工作的发展目前美国大约有2500万人在各类非营利组织中从事各类服务工作（其中大多数是专业社区 工作者），占全国就业总人数的十二分之一 9118 o社会工作

29、和社会组织是“三社联动”社区治理项 目中的重要主体，这两者的力量会影响到社区治理格局能否真正形成。为实现此目标，应完善政府购买服务以促进社会组织发展。随着政府购买服务工作的逐步开展， 民政部对社会组织的准入 条件已经有所放宽，从2013年开始，我国社会组织数量进入了 “增速发展期”，但力量仍然较 为薄弱，独立性和专业性不足。社会工作是社会组织发展的重要人力资源，也是促进社区治理的重要力量。大力促进社会工 作等慈善公益类社会组织的发展是我国社区治理改革的手段。 社会组织的发展有助于形成一个专 业的社会服务组织联盟，在不断的交流、竞争及合作中，社会组织的专业水平将有较大程度的提 开。当前，我国需要

30、制定捐赠税收优惠政策，加大社会捐赠力度，吸纳更多的社会资源支持社会 组织发展。在社会工作人才队伍建设方面，应积极开展社会工作培训，发展社会工作教育，提高 机构及社区社会工作者的专业水平。拓展资金来源资金是制约当前社区治理改革的重要因素， 社区服务及社区自治项目要顺利开展需要资金支 持。为了保持社会组织的专业性和自主性、保证社会工作者的专业性，进而提高社区治理效果， 应当盘活社会力量、探索公益创投等资金筹集方式。例如，南京市通过“百企助百社” “社洽会” 等公益推介会的形式，为草根组织发展提供生存发展空间，推动草根组织的市场化程度。当然， 在创新获取资金方式的同时，不能推卸政府的义务。政府也要加大财政投入力度，进一步完善政 府购买社会组织政策，推动社会组织发展，使社区治理取得更好的效果。提升社区居民参与社区治理的意识和能力社区治理需要调动居民的积极性， 但我国社区居民的治理意识不足。 提高社区居民的参与意 识需要从以下几个方面努力。首先，国家应当构建公平竞争的社会环境， 尤其是要加快社会保障制度建设，保障居民的基 键入文字本权利。当前我国社会公平不足，居民的相对剥夺感较强，打击了人们为