公共服务民营化

1、公共服务民营化第十组 金鑫 黄文哲 朱云飞一、社会公共服务民营化的定义本世纪后期， 伴随着社会主义市场经济体系的建立和公共事业领域的科技进步，为了解决社会公众对公用物品的需求的不断增长与公用物品供给不足之间的矛盾，我国开始了对公共事业领域的改革。为此，共有四种应对方案，分别是：民营化，产业化，市场化和投资主体多元化， 相较于他们的定义， 他们所表示含义各不相同，但四者常常联系在一起，且市场化和产业化往往通过引入民间资本才能真正实现。因此，公共事业民营化比较切合实际。而对于民营化的解释国内外至今仍未有一个相对统一的叫法。日本经济学家植草益认为， 公企业的民营化是指废除该公企业的设置法，同时出售政

2、府所有的公企业的资本，将其转化为私营企业，并解除以公企业法规定的规制。西蒙 哈奇姆等人认为， 任何行为， 只要塔将一种服务放置于一个竞争的环境下，便是民营化行为。 这里最重要的因素是： 引入市场机制从而消除垄断的价格体系，使价格更贴近完全竞争市场 条件下的价格。放松经济规制，迫使供应商在同行业之间竞争，允许其他供应商进入此行业也是民营化的一种形式。市政垃圾处理中心通过投标最后赢得了这场竞争也是民营化。美国著名的民营化大师ES萨瓦斯认为，民营化是对资本主义国家日渐严重的“大政府现象”和“大政府问题”的纠偏行为。从广义上讲，是指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求； 从狭义上讲， 民营化

3、是一种政策，即引进市场激励以取代经济主体的随意的政治干预，进而改进一个国家的国民经济。可见，国外对民营化的定义是不统一的，而国内各界学者对此的看法也是各说纷纭。王俊豪认为，民营化不等于私有化。（自然垄断产业的）民营化，是一个在自然垄断产业逐渐增加民营经济的比重，扩大民营企业的经营范围，相应减少国有经济的比重，缩小国有企业的经营范围的过程。 “民营”是一个与“政府直接经营”相对应的概念，在生产资料民有的情况下，必然实行“民有民营”。但是，在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”。“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有” ，民营化也就不等于“私有化” 。李少民、栗树、 张

4、维迎从剩余索取权的让渡来界定民营化。他们认为，当地区间竞争充分激烈时， 每一个地区为了保存生存所需要的市场份额，就必须降低生产成本。 为了促使经理有积极性降低成本， 地方政府就不得不将全部或部分剩余份额让渡给经理，从而拉开了民营化的大幕。对于公共服务，有学者这样描述“公共服务是政府提供的以服务形式存在的公共物品，是公共物品的具体表现形式。”传统的理论认为： “公共物品具有非排他性和非竞争性，可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品具有非排他性和非竞争性，应由政府来提供。 准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间，不同时具有非排他性和非竞争性。私营部门和其他社会主体均可参与公共物品的提供。由此可

5、见， 从不同的角度出发，对民营化的理解都会有所偏失，但又各有其理。本人认为公共服务民营化是指更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求。在产品或精品文库服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，重新调整政府在公共事业领域内的位置，布局政府与民间资本之间的关系， 增进社会其他机构作用的行动。 以最大限度的满足人民大众对国家公共服务和产品的需求。二、民营化的特征民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业， 聘用顾问人员， 分配政府赠券， 出售特许权， 给予补贴， 以及

6、其他一些选择。三、民营化的原因、优点与目标（一）民营化的原因公共服务民营化的原因很多， 有预算方面的考虑， 管理方面的差异， 公共企业的责任问题，政府角色的“正确定位”等。当然，上述种种弊病在民营部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产， 而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算期望借此提高其绩效，尽管这种做法往往是徒劳的。”（二）民营化的优点拓宽了城市建设资金的来源管道，减轻了政府财政补贴的负担长期以来 ，中国公共事业由政府买单，投资主体单一 ，缺乏多样化的资金来源渠道，造成城市基础设施建设滞后于城市发展。近年来，虽然各级政府对城市基础设施

7、建设的投资力度不断加大 ，但仍然难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金缺口问题仍然比较突出 ;而随着积极财政政策的逐渐淡出，基础设施领域缺乏必要的投资资金，不仅使许多新建的基础设施不能如期完成，也使得已有城市公共服务难以为继。公共服务民营化有利于吸收民间资本进入公共服务领域，拓宽发展公共服务资金的来源和渠道，有利于政府发挥资金的杠杆效益，花小钱办大事，实现资源的优化配置。城市公用事业实行民营化改革后， 出现了对公用事业的多元投资主体，投资主体包括国内、国外、国有、民营、 个体、 合资等， 一方面， 解决了过去在公用事业领域投资不足的问题，更好地满足了投资需求，大大降低政府投资的风险

8、; 另一方面，也引进了市场竞争机制，各企业的经济效益得到提高，减少甚至取消了政府的财政补贴，增加了政府的税收和利润。提高了资金在公共服务过程中的运作效率实行民营化改革后，一些公用事业部门的生产率获得了明显的提高。虽然生产率的增长取决于多种因素，但一个不容否认的事实是20 世纪80 年代对国有企业进行的重大改革，一些国有企业通过与国外公司合资或合作经营，在市场竞争的压力下，加速了改革进程，引进了先进的经营理念和管理经验，改进经营机制，提高了企业经营效益。据对青岛、济南、 杭州等市的调研，这些城市排水、道路保洁、绿化等方面服务实行竞争招标后，在服务质量不降低的前提下，节省资金达到20% -50%。

9、提升了公共服务的质量 :我国传统的公共服务供给体制中，政府是公共服务的单一提供者，政府通过国家的强制性力量来汲取和整合资源，包揽国家和社会的公共事务，负责公共物品和公共服务的生产和提供。这种模式在一定程度上会导致公共服务质量低下，效率不高。“ 铁老大、水老虎、 电信爷 ” ，公共设施“滴、 漏、 冒、 跑 ” ，“ 脸难看 ，门难进” 等成为中国公共服务领域的真实写照。在公共服务领域引进民营资本与政府部门“同场竞技” ，有利于打破政府垄断 ，在一定程度上改进政府懒散，不作为的现象，从而不断提高公共服务的质量和效率。4. 建立了竞争机制，进一步推动社会市场的发展:欢迎下载2精品文库竞争是民营化成

10、功的关键，“任何民营化努力的首要目标是（或者说应该是）将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中。”公共事业民营化旨在通过民营化、市场化的方式提高公用事业的服务效率。随着社会的发展， 公众对公共服务和产品的需求日益多样化，这对公共服务的数量和质量提出了更高的要求， 但是由于政府自身财力和能力的限制，无法及时有效地满足公众的公共服务需求， 对公众的回应性降低，所以政府垄断性的生产、供给公共服务并不是唯一有效的途径，实现公共服务供给方式的多元化成为必然选择。而公共服务民营化是以政府为主导，以市场化合社会化为主体，以公众满意为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（非

11、政府组织和私营企业）相互合作的公共服务体系，政府为安排者，私营部门为生产者， 公众为消费者， 其实质在于给予公众更多的选择空间，师公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争提高公共服务质量。所以，公共服务民营化的问题不在于公营对私营，而是竞争对垄断。加快了政府职能转变的速度在市场经济条件下，所有制形式发生了转变，分配形式也发生了变化，在这种情况下，单一的依靠政府提供公共服务模式，必然不能满足投资多元化和消费多样化的需要。社会需求的变化，是政府职能转变的推动力，政府必须顺应市场需求，及时调整自身的行为，否则就会成为市场经济发展的阻碍力量。所以，推进公共服务民营化改革，把现代企业的管理理念引入政府管理

12、中来，以市场为导向，开展政府管理活动，既可以在政府管理过程中减少人员，节约财政开支，还可以大大提高政府的工作效率，有利于促进政府职能的转变。四、民营化的类型根据萨瓦斯的研究，民营化有以下3 种基本类型。（一）委托授权有时又称“部分民营化” 。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。契约外包。即政府与民营部门签订合同，将部分货品或服务委托民间提供或办理。特许权。指由政府提供给私营部门，如水电、煤气或交通运输业者经营权，但政府保留“价格核准权” ，费用则由使用者承担。若申请经营者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众和政府来共同决定核准权。补贴。即政

13、府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，形成“诱因操作” ，吸引民营部门参与公共服务，并使得该部门可以就其提供的服务向公民索要较低的费用。4. 抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施的。强制。这也是委托授权的一种形式，指由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担或共同承担若干社会安全责任。（二）撤资或可称作“移转型民营化” 。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。 像委托授权一样， 撤资需要政府采取直接的、 明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总

14、体上说是一次性工作。撤资通常有 3 种方式：一是出售，即把企业作为一个可继续经营加以出售；二是赠与，即无偿移转。 出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众， 以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。三是清理结算，即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂， 以及出售资产等方式使之退出市场。（三）替代欢迎下载3精品文库也可称作“政府淡出” 。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时， 私营部门就可替代政府提供某种生产或服务， 以满足社会大众的需求。与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出

15、是一个消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。替代的形式有：功能不足之替代。即政府不能满足社会需要时，由民间加以补充。又称“民间补缺”。例如，当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安公司替代。政府撤退之替代。 随着私人企业规模及市场占有的逐渐扩张， 公共部门缩减规模及资源的投入，以利于私人企业的发展。放松管制之替代。 即通过法令的修订， 允许私人企业对原本由公有独占的市场环境进行竞争和挑战。五、我国在公共服务民营化过程中面临的困境市场机制不成熟，没有一个健全完善的市场环境西方国家的市场化取向是在市场经济已经发育成熟的客观条件下，让经济主体充分利用市场机制去合理配置

16、资源， 减少政府干预， 在私人产品的服务领域以及公共服务的供给领域引进市场机制。例如美国是通过合同出租、用者付费、公私协作、凭单制等市场化的做法，减少福利项目， 放松对经济的管制以避免政府职能的干预，从而进行公共服务市场化。 而我国没有如此深厚的发展市场经济的基础，我国当下处在几乎由政府全部包管企事业单位，向企业作为独立经济主体进入市场过渡。准确的说， 西方国家的市场化取向是指市场机制不仅要重新主导私人产品服务的供给领域，而且要进入公共产品的服务供给领域。我国的市场化取向则是一个将政府职能转变和培育、建立市场经济体制同步发生的过程，是一个由全能政府向有限政府过渡的过程。 政府职能的转变不是政府

17、自身的主动选择，而是适应建立和发展社会主义市场经济体制的要求。2. 监管制度不完善，腐败现象频出政府监管是公共事业民营化后政府亟待加强的职能，也是政府能力的集中体现。如果民营化后政府监管职能出现缺位或越位的话，其结果不但会损害到社会公众（消费者） 的切身利益， 而且也会损害到民营化后企业的利益，因为政府监管不力会导致市场竞争的无序，市场的无序竞争最终又会损害到企业的利益，最终会转嫁给无辜的公众。由于监管制度的不完善 “以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。 ”政府监管能力的薄弱因此成为推进我国公共事业民营化的重要障碍。法律制度不够健全，缺乏良好的法制环境现

18、行许多过于原则化的法律对规制权力的规定，缺乏配套法规和规章的支持，导致规制权力的行使缺乏可操作性。 同时规制法规体系不健全， 许多领域的规制职能并没有得到法律和政策明确授权，规制机构无“规”可循，无法做到依法规制。即使颁布了相应产业立法，也因为这些法律是由其主管部门牵头起草，仍具有较大局限性。我国在法律方面的配套措施还不完善， 而使得民营化在很多问题上步履蹒跚，发展缓慢甚至停滞不前。民营化是一项牵涉面广的重大举措， 它触及到一系列的政策和法规不协调的问题。这包括新政策法规的制定、旧法规政策的修订以及新旧政策法规的交叉协调。当前，我国仍存在现行法规、政策的支持力度不够， 表现为在某些问题上显得态

19、度不够坚决，在某些领域态度不够明朗、一些相关的政策不完善等。第三方组织机构发展缓慢，参与公共服务的参与度不强公共事业民营化改革的核心做法是把政府的部分职能剥离出来，转而寻求政府以外的其他组织来承担相应的职能，以期实现低成本、 高效率地提供公共物品。 但是，这一改革目标的实现有赖于一个健康、 成熟的市场和发达的第三部门。 改革开放以来， 我国第三部门进入欢迎下载4精品文库了一个快速发展的时期。 据有关资料显示 , 1976 年全国性社会团体只有100 多个，地方性社会团体只有6 000 多个。截止到2003 年，全国已注册社会团体142 000 个，已注册民办非企业单位124 000 个，工会、

20、共青团、 妇联等 8 大人民团体的基层组织5 378 424 个，中国残疾人联合会、 中国计划生育协会、 中国文艺界联合会等其他准政府社团基层组织1 338 220个，学生社团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草根组织758 700 个。尽管我国第三部门有了长足的发展， 但是，数据增长的背后却掩盖不了我国第三部门发展的艰难处境：一方面， 大量的非营利组织还很难真正成为独立于政府的自治组织，尤其进入法律登记体系的非营利组织， 许多还保留着政府或事业单位的色彩；而一些具有独立性的社会自发组织，被排除在法律体系之外，生存空间受限。另一方面，管理和社会监督机制很不健全，存在较严重的非营利组织的

21、营利行为，影响了非营利组织的社会公信度。概言之， 转轨过程中我国第三部门的发展是不够充分的，这显然影响和制约了我国第三部门参与公共事务、承接公共服务的能力， 同时也为公共事业民营化改革的推行增添了阻力。所以说， 中国公共事业民营化改革预取得更好的成效，培育和发展强大的第三部门已是刻不容缓。社会信用问题严重，政府信用缺失信用是影响公共服务民营化的一个重要因素。在公共服务领域， 一些私人企业和其它社会组织组建时问短、资金比较薄弱以及相关政策的不完善。许多公共服务长期由政府单一提供，社会公众对私人企业了解不透彻，信任程度不高，这是我国公共服务民营化、市场化受到制约一个直接的原因。信用危机损害了政府和

22、企业的形象。在我国民营化过程中，一些政府的繁文缛节和缺乏信用使得原本就不多的投标商更为稀少，从而影响到民营化的实施效果。同时，民营部门因其天生的利润动机也会出现信用问题。社会对公共服务民营化观念认识不够，导致领域间的关注度深浅不一公共服务民营化在我国的发展还不成熟，仍处于培育磨合阶段， 除有些高层的政策制定者和该领域的研究者以外，普通公众对此认识还很不充分。由于公意识形态的差异，使一部分人由不了解演变成反对民营化，他们相信政府任何方面都优于私人部门，他们对民营化的反对均出自于本能。 一些人本能的排斥民营化，对民营化持有不信任、 怀疑的态度，不支持市场经济体制下的市场力量。 以上这一系列认识上的

23、误解给民营化的发展和推进带来了一定的阻力。六、他国的民营化及（一）英国的民营化实践1.英国是第一个制定大量民营化方案的国家。经撒切尔政府的多年努力，1987 年国营事业占英国GNP 的比率从1979 年的约 11.5 下降至 7.5，约三分之一的公营事业、 65 万人员转入民间部门。 重要的民营化案例包括 1979 年的英国石油， 1981 年的有线与无线电信事业， 1984 年的英国电信，以及 1987 年的劳斯莱斯汽车。 连原先不纳入民营化的邮局、 煤矿、钢铁等事业， 也在部分进行民营化， 如 1988年的英国钢铁等。民营化的浪潮席卷了整个公用事业，甚至部分政府业务：如文具、公务产品、电脑

24、中心等，也出售给私人部门。在11 年的任期中，撒切尔政府共出售了40%的国营企业。2.民营化的政策，在英国已经成为一条不归路。其他国家也相继效仿英国的民营化方案，到 1992 年为止， 全世界有7000 多家公共企业（其中发展中国家的企业占2000 家）被私人买断。（二） BOT模式及其在各国的应用BOT模式的涵义BOT模式是公共工程民营化的基本模式，是公共服务民营化的具体表现。它由兴建、 营欢迎下载5精品文库运、转移 3 个阶段构成， 即由民间部门组成特许公司，与政府签订合约，在政府特许年限内由特许公司自备资金兴建工程；工程完工后，政府给予民间公司一定年限内的特许经营权，以回收成本，并取得合理利润；民间公司经营期满后，将产权及经营权转交给政府。BOT也可理解为兴建、拥有和转移。广义地说， BO