美国民航政策变迁的历史探析

1、美国民航政策变迁的历史探析摘 要：考察美国民航运输产业生命周期特征，其民航政策变迁总体经历了四个阶段：起步发展期（20世纪40年代中期以前）、二战后的严格管制期（20世纪40年代后期至20世纪 70年代中期）、自由化的放松管制期（20世纪70年代后期至20世纪90年代中期）及全球 化时期（20世纪末以来）。美国联邦政府制定了以法律为基础的连续、实用性民航政策，政 策类型涉及经济管制（运价、航线、准入及合并）、投资扶持（资助与补贴）、非经济管制（安 全、公平与环保）等方面，为保障其民航运输的充足、安全、高效发展起到了关键性作用。关键词：民航；政策；变迁；管制；美国美国是全球现代航空的发源地，也是

2、目前民航运输最为发达的国家。民航运输在美国交通运输系统中具有重要地位与作用，在旅客运输中的市场份额仅次于公路，是保障其综合运输系统能力和效率的重要运输方式之一。美国民航政策历史悠久，是支撑民航运输的充足、 安全、高效发展的关键因素。1起步发展期1903年莱特兄弟驾机成功试飞，开启美国乃至全球现代航空的新纪元。此后十余年，飞 机技术不断完善，但以通用航空为主（如飞行竞技、表演） 。1914年，横跨佛罗里达州坦帕 湾的首条定期航线开航，揭开美国及全球定期民航的序幕；其后，美国邮政局通过航空邮运推动民航发展。民航机场建设迅速，机场由 1912年的20座增加到1920年的145座。1925年，联邦政府

3、通过航空邮政法（凯利法） 授权邮政局全面负责航空邮运合同等 相关事务，凯利法开启美国联邦政府制定民航政策的大门。1926年美国出台航空商务法，通过建立航路及相关导航设施帮助民航发展，并在商务部内成立航空商务局，对飞机、飞行员、航路等进行许可管理；同时禁止联邦政府直接建设、管理及运营机场；其后，有关 通用航空的规定也援引该法。1930年航空邮政法确立通过竞标方式决定合同授予，并首次明确政府拨款成为机场建设资金的主要来源，这与航空商务法（ 1926）的规定大相径庭。为应对19291933经济大萧条，19331934年民用工程局共投资 1150万美元新建 585个机场，其后取代该项工作的联邦紧急救济

4、局拨款参与了943个机场项目（包括新建55个机场）的建设。民航机场数（含着陆点）由 1927年的1036座增加到1937年的2299座。 与此同时，旅客运价率下降近50%,成为美国民航史上运价率调幅最为显著的时期。1938年，联邦政府通过民用航空法设立民用航空局（ CAA ）,包括负责航空公司经 济管制的民航署、负责独立事务调查的航空安全委员会及主管航路系统建设、运营及维护的部门。民用航空法终结了民航运输企业的“自由市场” ，CAA开始对航空安全、航线准 入、价格等进行管制，核心内容包括严格限制新企业的进入、禁止企业合并及控制运价与收入；该法确认当时一批主要航空公司拥有航线长期、正式的经营权，

5、引导整个航空运输业进入健康发展时期；同时着手对全国机场进行调查，其后形成的调查报告（1939）建议：机场应该纳入联邦政府的财政支出体系，并要求政府拨款建设和维护机场。1940年，美国将CAA琳莫辉辉，王姣娥.美国民航政策变迁的历史探析.中国交通运输中长期发展战略研究 M,中国计划出版社， 2015: 214-221.-1-的两个下属机构（民航署和航空安全委员会）重组为民航管理委员会（ CAB）,其余部门组 建成民用航空管理局（新 CAA）。1940年，美国民航机场数（含着陆点）达到 2331座，较 1930年年均增长2.7%。与机场建设相对应，同期美国航空运输业也处于同样的发展水平。 1930

6、-1940年，美国民航旅客运输量和旅客周转量年均增长率达到20.4%,货运周转量年均增长率达到63.5%。二战爆发前夕，美国启动了国防起降区建设计划（DLAND ）,预算拨款4000万美元。最初基于DLAND通过CAA资助的机场项目数不超过250个，随着1941年美国的参战，机场项目数扩张到399个，实际上二战期间共有 986个机场获得资助。联邦政府通过 CAA共 拨款3.53亿美元维修和修建大量军用机场，并拨款 950万美元用于民航机场的发展。另一 方面，基于国防安全需要， CAB揽括了对机场塔台的空管权利，其后空管系统成为联邦航 空的永久性管理职能。此外，战前民用航空法授权的全国民航调查最

7、终引致1944年通过了首个“国家机场计划（NAP ）”，该计划奠定了联邦政府资助民航机场建设和发展的基础。 1940-1945年美国机场建设处于快速发展时期，1945年机场达到4026座，5年年均增长率达到11.5%。民航业雇员则由1940年的2.2万人迅速增长到1945年的6.8万人，增长2倍 多，成为二战期间美国就业增长最为迅速的部门之一2严格管制期二战结束后，联邦政府将 500多个机场转交地方或州政府管理及使用。随后，为应对战 后大批飞行员转业及飞机闲置的需要，1946年联邦政府通过首个联邦机场法，并授权联邦、州及地方政府共同拨款修建机场，但联邦政府最多支付50%的费用。在随后的 7年里

8、（1947-1953年），联邦政府通过“联邦资助机场计划（ FAAP）”投入的资助资金累计超过 1.8亿美元，受益机场数量达到 2258座（次）；此外，自1946年开始，航空公司开始接受来 自政府的补贴以维持小城镇的支线定期航班。1955年联邦机场法提高 FAAP资金预算额，并确保各类型机场获得资助的公平性。为应对民航发展的安全问题，1957年的航路现代化法要求更新国家民航导航系统及空中交管设施，以适应未来航空运输发展的需要， 并成立航路现代化委员会。在全面审视联邦政府培育和规范航空运输的作用后，1958年的联邦航空法废除了 1926年的航空商务法、1938年的民用航空法及 1957年的航路现

9、代法。该法保留民用 航空委员会（CAB ）,将民用航空管理局（CAA ）和航路现代化委员会重组为联邦航空署（FAA）。FAA的主要职能包括：（1）监管商务航空，并最大限度地促进商务航空发展，提 高航空安全，并满足国防需要；（2）促进、鼓励及发展民用航空；（3）控制可航行空域的使用，对民航及军事航空的空域进行管理，以满足双方的安全和效率利益；（4）整合研究、开发导航设施及其安装与运行。 此外，该法明确向为小机场提供基本服务的航空公司进行资助， 要求每周至少飞行 5天。1966年，美国通过交通运输部法，建立联邦交通运输综合管理 机构交通运输部（DOT）。联邦航空署（FAA）及民用航空委员会（CAB

10、）被纳入DOT,并 成立管理民航运输的联邦航空管理局。截止1970年底，FAAP投入的资助资金累计达到11.75亿美元，所有资金均来自国家公共财政；涉及机场10223座（次），其中大部分用于机场场道建设，为改善民航运输条件提供了重要保障。-2-20世纪60年代，随着民航运量的快速增长，FAAP资助已远不能满足民航发展的需要。1970年通过了为期10年的机场与航路发展法 （AADA ）（又称为机场和航路收入法）， 将因航空扩容而产生的投资从公共财政（一般税收）转移至直接的受益者：旅客、托运人及飞机所有者。该法借鉴联邦州际公路投资发展理念，建立“机场与航空信托基金（AATF）”。征税主要内容包括：

11、（1）国内航空客票税 8%; （2）货运收税5%; （3）始发国际航班收取 3 美元客票附加费等。同时， AADA制定两个资金配套支持项目：“机场发展计划（ADAP）”和“规划拨款大纲（PGP）。ADAP资金对大中规模航空枢纽投资占比为50%,对小规模航空枢纽的投资占比高达 75%。1971-1975年，AATF收集资金37.72亿元，其中 ADAP支出 12.96亿元，涉及项目2434个；PGP支出4000万美元，涉及项目1060项。1976年出台机 场与航路发展法修正案，其主要内容包括：（1）扩大ADAP的资助范围；（2）设立“通勤 机场”，确立疏缓机场的适应范围等；（3）提高联邦政府在

12、ADAP和PGP资助额中的比重，如大中型枢纽由 50%提升到75%。19761980年，AATF征集资金68.55亿美元，其中ADAP 支出27.26亿美元，涉及项目 3718个；PGP支出5680万美元，涉及项目 975个。自20世纪50年代中期至70年代中期，美国各级政府对民航的资金资助超过300亿美元。截止1975年底，美国机场总量达到 13251个，较1946年增长2倍多；民航运输飞机 2495 架，较1946年增长1倍多；航线里程 59.7万公里，较1946年增长2倍多。航空运输（尤 其是旅客运输）发展较为迅速，其市场份额由1946年的2.7%提高到1975年的5.77%,民航运输发

13、展成为美国继公路之后的第二大旅客运输方式，货物周转量也由1950年微乎其微的份额上升到1970年的0.2%。尽管政府的大力支持推动航空运输业的迅速发展，这一期间有80家企业申请进入航空运输业，但没有一家获得干线运营执照。3放松管制期20世纪70年代先后爆发了两次世界能源危机，美国经济进入滞涨期，兴于 20世纪30 年代的凯恩斯国家干预主义束手无策，经济自由主义开始走向统治地位，航空运输放松管制应运而生。1977年，联邦政府通过航空货运放松管制（ ACDA ）,其主要内容包括：（1）放松进 入航空货运业的限制；（2）取消对飞机大小的限制；（3）全货运企业可以在没有差别待遇的 原则下自行定价；同时

14、首次允许客运业务实行折扣票价。1978年，航空客运放松管制法的通过标志着美国近 40年的航空管制被终结；该法主要目标包括：（1）产业进入与退出，进入经营的限制应予以放松，如经营60座及以下客机的飞机无需申请执照，不能为企业指定航线及中停机场；（2）运价规制，如航空公司无需公布费率，CAB无权冻结费率；（3）企业合并审批权由 DOT负责；（4） 1984年底中止CAB,其职能转移至 DOT。同时，实行 “基本航空服务（EAS）”计划，加强对支线航空运输的管制（如禁止随意退出），为经营小城镇航线的航空公司提供补贴，以确保这些地区的居民享受定期航班服务；该政策不仅恢复了小城镇的航空网络，同时促进了通

15、勤航空的发展，通勤航空公司由1970年代初的180多家迅速增长到 280多家。1980年通过的国际航空运输竞争法要求“最大限度地减少对 技能过硬业务与市场销售的限制”，使“国内国际航空运输一体化”，有力地推动了民航运输 自由化进程。-3-1979年通过航空安全和消除噪声法，试图“向机场提供帮助来准备及完成噪声相容 性计划”，并力图使这些计划符合 ADAP的资助条件。在 19811982年AATF的争议性中 断期间，联邦政府连续资助机场援助基金4.5亿美元。1982年通过的机场和航路改善法恢复AATF的运作，继续征收8%的客票税和5%的货运税，提高航空燃油税率， 并设立机 场改造计划（AIP）；

16、 AIP计划涉及2700个机场，其中600个为公共运输机场。此外，该法 还与1979年航空安全和消除噪声法具有相同的授权，即AATF适用于噪声相容性计划的相关规定。1982年的机场和航路改善法 经历了多次修订，如1982年的持续拨款法、 1983年的地面交通援助法（STAA）。1987年的修正案为机场与航路安全及扩容法，除继续延长 AIP计划外，进一步提升了拨款额度。值得指出的是，该修正案要求 AIP项目 中可支配资金的 10%用于支持处于经济社会发展不利地位的个人所拥有和控制的小型商业 航空企业，即“弱小商业航空企业计划”。1990年通过的航空安全和扩容法授权一项“旅客设施收费（ PFC）”

17、计划，其目的在 于为保持或提高商业机场的安全、容量、保安等相关项目提供资金，资金源于对经商业机场出发的旅客征税1、2或3美元/人次。1992年通过的机场与航路的安全、容量与噪声改善 及多式运输法一方面提高了 AIP的资助水平、扩充了资助的内容，另一方面则执行了 1990 年残疾人法、清洁空气法及联邦水污染防治法。1994年通过的AIP临时扩充法与联邦航空局授权法、1996年的联邦航空局再授权法等主要是延续AIP计划，调整其资助服务对象及资助比例。值得指出的是，1994年通过的通用航空振兴法规定：从飞机出厂之日起的18年内，通用航空飞机实行有限责任制。这一规定使通用航空飞机制造 厂商降低了保险费

18、额，促进了通用航空产品和服务市场的复兴，通用机场的数量也呈现增长趋势。自1978年实行航空运输放松管制后， 联邦政府并未降低对民航发展尤其是机场建设的支 持。如19821995年期间，AATF累计资金达到493亿美元，通过 AIP计划改善的机场项 目多达16624个，累计投入资金166.65亿美元。截至1995年底，美国机场总数量达到 18224 个，其中公用机场 5415个，运输企业由1978年的35家上升到96家，国内航班客座率由 1980年的58.4%提高到65.5%,航线网络由传统的点对式转向以轴辐式为核心的经济型网络 体系，国内航空运输业进入成熟期。航空运输需求迅速扩张，旅客周转量由

19、 1978年的2370 亿人公里上升到 1995年的6673亿人公里，增长181%,旅客周转量市场份额由1980年的7.61%提升到1995年的9.67%。这一时期，除对国内航空运输实施放松管制之外，美国还与荷兰、以色列、联邦德国等 20多个国家签订了 “航空自由”协定，奠定其航空全球化进程 的基石。4全球化时期20世纪90年代以来，全球化的第三次浪潮进入加速期，美国航空运输业完全成熟并进 入稳定发展期，全球经济社会变革成为其民航运输业波动的重要因素；另一方面，继国内民航放松管制之后，美国着力推行全球民航运输的“开放天空”战略，以保持其航空运输的全球领先地位，并维护其国内航空运输市场。早在19

20、92年，美国与荷兰签订了第一个“开放天空”协定，推动美国民航运输的全球化-4-进程。1997年出台的航空竞争促进法，对繁忙机场的机场起降时空分配、拍卖等制定规 则，进一步促进航空运输业的竞争，相继出台的关于航空运输领域不公平竞争和独占行为的执法政策（1998）、航空运输竞争恢复法（2001）、航空公司竞争和旅客权利法（2001）等逐步完善了航空运输的竞争制度体系。另一方面，为应对20世纪90年代后航空运量的迅速增长而导致的机场拥堵和延误，2000年通过的21世纪航空投资与改革法案授权增加AIP的投资额及比重。值得指出的是，1997年通过的税收减免法涉及重要的民航发展政策，如国内客票税由10%逐

21、渐降低为7.5%,提高航段税及国际出发客票税等；规定航空公司合作伙伴向会员赠送的飞行里程须向航空公司方购买，并另按交易总额的7.5%缴纳税金。这些措施使得 AATF的收入由1997年的40亿美元增加到2008年的124亿美元，为AIP 计划等提供了重要资金保障。2001年突发的“ 911”事件引致航空与运输安全法的出台，依据该法新成立的“运 输安全管理局（TSA）”接管民航安全事务，授权收取2.5美元/航段的客运附加费以应付增加的安检需要。随后 2002年出台的“新安检需求紧急资金”为217个机场提供了 1.75亿美元的资金。为使民航走出“ 911”事件的阴霾，航空再授权法（2003）将200

22、4年AIP的 资助额增加34亿美元，并计划逐步增加到2007年的37亿美元。2008年和2009年的AIP扩展法对AIP的资助额进行了调整，授权的资助额分别为33.95亿美元和33.85亿美元。2008年美国次贷危机引发全球性金融危机，直接导致其航空运输业的衰退。为此，2009年美国出台的美国复苏与再投资法加大对民航基础设施的投资，依据该法当年增加投资额10.9亿元，资助民航项目 321个，创造就业岗位4141个。2010年航空公司安全和联邦 航空行政扩展法除继续延伸AATF及AIP资助计划外，进一步深化了包括飞行员培训在内的航空安全强化政策。进入20世纪90年代以来，美国机场总规模一度保持小

23、幅增长趋势，但在经历2001年的“911”事件及2008年的全球金融风暴后，颁证机场及公用机场均整体呈现下降趋势，旅客运输量及周转量在两次事件后也呈现下降态势。即便随后出现反弹，客运量与旅客周转量也一度在2007年达到历史顶峰，但行业雇员及企业数在金融风暴的影响下开始下降，全球经 济社会环境显著影响着美国航空运输业的可持续发展。为此，联邦政府持续加大对民航发展支持，如19962009年AIP计划资助累计384.46亿美元，涉及项目多达 2.5万个。这一时 期，美国着力推动民航国际化进程，与其签订“开放天空”协定的国家或地区已经超过100个，国际市场成为未来美国航空运输增长动力。5结论及讨论美国

24、是现代航空运输业的重要策源地之一，也是全球航空运输最为活跃的国家。在先后 经历经济大萧条、第二次世界大战、全球能源危机、“911”恐怖袭击事件、全球金融危机等重大经济社会事件后， 仍保持全球航空运输的领先地位，很大程度上得益于其连续、实用性的航空政策。政策安排的阶段性特征整体表现为：1978年以前的扶持及管制政策为主，其后至20世纪90年代以市场引导政策为主；20世纪90年代后期尤其是 2001年“ 911”事件之后，综合性战略政策成为主导，非经济管制成为民航政策的重要组成部分。在经济管制政策方面，行业管制从最初的企业准入等经济性管制转向禁止合并等反垄断-5-性管制和控制运价及收入的管制；19

25、78年放松管制之前，航空公司之间的竞争主要是对航线经营权的垄断及争取较高的票价，这也成为美国联邦政府航空管制的重要内容。在非经济管制方面，安全始终是其管制的重点；如 1938年民用航空法就设立负责安全的航空安 全委员会，这一机构的职能一直保留至2001年“911”事件后的运输安全管理局；航空安全和消除噪声法、航空公司竞争和旅客权利法、航空与运输安全法不断扩充及完善了 非经济管制的内容和效力。在投资扶持政策方面，从早期民航补助扩展到航空网络(包括机场)系统建设，以及后来的基本公共服务及商业运输补贴。尽管1930年代前的政策严禁联邦政府投资机场，空管系统则是由联邦政府直接投资建设，且直到 1960

26、年一直免费提供给 航空企业使用；此后，遵循“使用者付费”的原则通过征收企业、旅客、货物等税费及建立 AATF等用于民航系统发展；尽管 19712009年AATF累计征收近3000亿美元，仅维持商 业航空85%左右的运行成本，仍需政府通过一般性财政收入来维持航空运输系统的正常运 转。综上可以推论，抛开政府扶持政策，美国民航就不可能有今天的辉煌。参考文献1荣朝和.美国政府的运输政策J.科技导报，1989,4: 46-50.2美史蒂芬森著，刘秉镰译.美国的交通运输M.北京：人民交通出版社,1990.3张怀明.美国航空运输政策和航空公司竞争策略的发展J.综合运输,1999, 10: 33-36.4王姣

27、娥，莫辉辉，金凤君.世界机场空间格局及对中国的启示 J.世界地理研究，2008, 17(3): 8-18.5郑少霖，余爱云.中美民用航空市场反垄断法律体系的比较分析J.华南理工大学学报(社会科学版),2010, 12(2): 3539.6栾爽，李乾贵.美国政府航空运输业法律规制的历史考察 J.中国行政管理，2011, 10: 100-102.Wells, A.T., Young, S.B. Airport Planning & Management (5th)M. McGraw-Hill, 2004.Horonjeff, R. et al. Planning and Design of Air

28、ports (5th)M. McGraw-Hill, 2010.9美洛克林著赵传云译.运输经济学M.长沙：长沙铁路学院运输系,1985.10美罗伊.桑普森等著，赵传云等译.运输经济：实践、理论与政策M.北京：经济管理 出版社,1989.-6-附录：数据表1美国民航业务基本情况年度机场飞机数企业数定期航线里程雇员民用公用总数民用运输（万公里）人数193017829818600467.97347519402331179284372215.32205119454026377895182414.07682811950468064039280911205829.682786195527136839853

29、2013595131.612220319602780688111158021355540.216277119653570956614207821255042.9206834197042601126115445026793960.7290726197545731377017097024953659.72920001980730481415161214853380863371000198570058581631921533246781023550001990680558917490204083608370529200199566754151822419550074119651090019986605352187702128218111965627002000651531719281225588805591614400200163552941