重庆警院《行政法》教案第5章 行政程序

1、行政法教案授课周次：第12周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队 治安1-2区队授 课地 点 勤学楼311砺学楼110授课章节第5章 行政程序 行政程序概述第二节 行政程序基本原则授 课时 数36学时 教学目的与要求教学目的：1.了解行政程序的含义与意义 2.熟悉行政程序的种类与价值 3.掌握行政程序的基本原则教学要求：预习行政程序的基本原则，完成课后习题教学重点与难点教学重点：1.行政程序的种类 2.行政程序的价值教学难点：1.行政民主原则 2.行政法治原则 3.行政效率原则参 考资 料1.杨海坤、黄学贤著：中国行政程序法典化从比较法的角度研究，法律出版社1999年版2.应松年主编：比较

2、行政程序法，中国法制出版社1999年版3.应松年主编：行政程序法立法研究，中国法制出版社2001年版4.应松年主编：外国行政程序法汇编，中国法制出版1999年版5.章剑生著：行政程序法比较研究，杭州大学出版社1997年版6.皮纯协主编：行政法与行政诉讼法教程，中央广播电视大学出版社2000年版 教学设计备注导入新课1.复习行政处罚的一般程序、简易程序、听证程序的相关规定，引出大家对行政程序重要性的思考。2.列举重要行政程序案例，设计以下问题：（1）行政程序的含义；（2）行政程序的价值；（3）行政程序的特征等。理论讲授第五章行政程序第一节 行政程序概述一、行政程序的概念 目前行政法学界对行政程序

3、的概念有两种不同的看法。一种认为行政程序是指行政主体的行政活动程序，包括抽象行政行为和具体行政行为的程序；另一种认为行政程序是有关行政的程序，既包括行政诉讼程序，也包括行政活动程序。这两种看法均有自身的理由。这里持第一种看法。 所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为所必须遵循的方式和步骤的过程。该定义包括以下意思：（1）行政程序是指行政机关实施行政行为的程序。（2）行政程序是由行为的方式和步骤所构成的动态过程。 二、行政程序的特征 1.行政程序多样性； 2.行政程序法定性； 3.行政程序分散性。 三、行政程序与立法程序、司法程序的区别 1.行政程序与立法程序的区别 立法程序是国家权力机关制定法

4、律、法规及其他规范性文件的程序，一般包括提案、审议、表决、通过和公布等基本程序。行政程序是行政主体采取行政行为的步骤一方式。 行政立法程序是行政主体在制定行政法规、规章过程中应当遵守的方式、步骤和时限所构成的一个连续过程。行政立法程序属于行政程序，而非立法程序。 行政程序与立法程序的区别是： （1）行政程序的主体是行政机关，而立法程序的主体是立法机关； （2）行政程序所要实现的目的不是立法，而是行政主体为完成行政职责而实施的行政行为，而立法程序则是保障立法机关立法权的实现。立法对行政主体来说仅仅是完成行政职责的手段，而对国家权力机关来说则是目的。 2.行政司法程序与司法程序的区别 司法程序是指

5、司法机关办理案件的程序。一般包括起诉、受理、审理、判决和执行等基本程序。 行政司法（裁判）程序是行政主体以第三者的身份，依法解决行政管理范围内的纠纷所必须遵循的方式和步骤所构成的一个连续过程，行政司法程序属于行政程序而非司法程序。 两者的区别是： （1）主持行政司法（裁判）程序的是行政主体，而司法程序的主持者则是司法机关； （2）经过行政司法（裁判）程序决定的案件，当事人不服可以要求进入司法程序，这是“司法最终解决原则”所产生的程序结果。第二节 行政程序基本原则 行政程序基本原则可结合行政法的基本原则来讲述，特别是程序方面的基本原则。一、行政民主原则二、行政法治原则三、行政公平原则四、行政效率

6、原则五、行政公开原则法律实务【案情简介】原告：杨小清，男，32岁，侗族，新晃县新寨乡电力开关站职工。被告：新晃侗族自治县公安局（以下简称新晃县公安局）。法定代表人：罗开平，局长。1997年3月底到4月初之间的某天中午（具体时间原、被告都说不清楚），杨小清在其开办的电器修理店修某台放像机时，发现随该机送来有三本试机用的录像带，隔壁成衣店曾某即把借来的放像机拿到杨小清的店里来，并用原告的彩电放这三本录像带。杨小清、曾某、姚某等5人和邻居的几个小孩一同观看，当时杨小清的妻子、孩子都在场。大约放了十多分钟，杨小清和曾某把机子搬到隔壁成衣店中继续播放，原看录像的人都转到成衣店内继续观看。约放了二十分钟，

7、因电压不稳，图像不清晰而停放。1997年5月11日，新寨乡派出所根据举报对杨小清进行传唤和讯问，同时从曾某住房中扣押了一本片名为惊天龙虎豹和一本无片名的录像带。5月12日被告新晃县公安局对杨小清作出（1997）第220号治安管理处罚裁决，认定：杨小清传播淫秽录像，给予罚款3000元、没收彩电一台的处罚。此后，新晃县公安局在5月12、13、16、17、19日又向有关证人进行调查取证。怀化地区公安处对被告扣押送鉴定的惊天龙虎豹和无片名的录像带各一带6月12日才作出是“淫秽物品”的鉴定结论。6月8日把将裁决书送达杨小清。杨小清不服向怀化地区公安处申请复议，怀化地区公安处裁定维持原处罚决定。杨小清仍不

8、服于8月17日向新晃县人民法院提起诉讼。新晃县人民法院经审理认为：公安机关作出治安处罚必须遵守法定程序，做到事实清楚，证据确凿。被告新晃县公安局于1997年5月12日，对原告杨小清作出（1997）第220号治安管理处罚裁决后，从5月12日到5月19日期间还多次向有关当事人及证人进行调查取证。怀化地区公安处对被告扣押的惊天龙虎豹和无片名的录像带进行鉴定结论尚未作出。即被告新晃县公安局对原告杨小清的治安管理处罚裁决是在调查尚未终结时作出的，违反了法定程序；同时，本案被告新晃县公安局在诉讼中未能向法庭提供证据证明原告杨小清在1997年3月底至4月初之间某天中午在其修理店、隔壁成衣店播放的录像带，就是

9、被告扣押后送地区公安处鉴定为“淫秽物品”的录像带，对原告播放录像的具体时间讲不清楚。据此，被告新晃县公安局作出的（1997）220号治安管理处罚裁决违反法定程序，事实不清，证据不足，应予撤销。依照中华人民共和国行政诉讼法第54条第1款第2项第1目、第3目规定，该院于1998年7月20日作出判决如下：撤销被告新晃县公安局（1997）第220号治安管理处罚裁决。一审宣判后，原、被告在法定期限内均未上诉。【思考讨论题】1、本案中的行政主体是否适格。2、本案行政主体在实施行政管理过程中的依据是否有问题。3、本案行政主体在实施行政管理过程中的程序是否合法。告知程序【案情介绍】马某是临时木材经营个体户，未

10、办理营业执照。1999年5月20日，马某购进一批木材进入县集贸市场准备销售。5月23日，市场税务所助征员王某到市场收税，按照惯例，对马某的木材作了估价800元，按税率应征收77.04元营业税。5月28日王某在饭馆喝酒后，来到马某跟前让马某交税，马某说他的木料还没有销售完，王某坚持当场收缴。马某说这是王某向他借500元钱没借给他今天来报复的。王某听后拉住马某的衣服到所里处理。双方到所长办公室谈了各自的理由。5月29日，马某自己到税务局交清了42.80元的税款。5月30日，县税务局如开部分个体户参加的会议，某在会上作了检查，承认自己不对。县税务局在会上由万所长口头宣布认定马某诬陷税务人员并抗税，决

11、定对马某罚款200元，限马某6月6日前交清。马某以没有书面处罚决定为由拒绝交清罚款。6月15日，市场税务所因马某逾期交清罚款，派人到马某处对其加罚滞纳金13元，马交清了200元罚款和13元滞纳金后，依然不服，于6月20日向地区行政公署税务局申请复议。地区税务局维持了县税务局的处罚决定。马某仍不服，向县人民法院提起行政诉讼。【问题】该案既涉及实体问题，也涉及程序问题。首先，从实体法的角度来讲，税务机关对马某的行政处罚的事实和理由是否充分？本案中，税务机关的处罚决定从实体霁是错误的。税务机关认定的事实和理由是不能成立的。依照税务法规，商品销售完的零售金额按率征税，马某尚未销售完木材，因此，估价征税

12、是不符合税收法规的。所以，认定马某抗税是没有事实依据的。而且，税务机关仅根据马某在与王某争吵中的一句话而认定其诬陷税务干部属于证据不足。所以，从实体角度看，该处罚决定是违法的。但我们这里着重讨论的是从程序法角度看，马某以没有书面处罚决定为由拒绝交清罚款是否恰当，换句话说，税务机关作出处罚决定是否必须以书面形式告知行政相对人。【评注】该案在程序上主要涉及行政处罚的告知程序问题。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知利害关系人。告知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，对行政相对人的知情权起着重要的保障作用。行政处罚法明确规定了告知程序。根据行政处罚法第31

13、条、第39条、第41条的规定，行政处罚中的告知程序包括：（1）行政机关作出行政处罚决定之前必须告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据。并告知当事人依法享有的权利。（2）行政机关作出行政处罚，应当制作行政处罚决定书。（3）行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依行政处罚法的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和住所，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。根据行政处罚法的规定，结合本案，我们认为，本案从程序上看，也是违法的。首先，税务机关只是口头宣布对马某的处罚决定而未按照行政处罚法的规定制作处罚决定书；其次，税务机关作出处罚决定时，也未告知马某不服处罚决定时提起行政

14、复议或行政诉讼的权利。根据行政处罚法第41条规定，这一处罚决定不能成立。因此，税务机关根据此一处罚决定而对马某加罚的滞纳金也是违法的。综上所述，税务机关的处罚决定违反了行政处罚中的告知程序，构成程序违法。县人民法院应作出撤销县税务局行政处罚决定的判决。主要法条中华人民共和国行政处罚法第50条 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵案之日起二日内交至行政机关；行政机关应当在两日内将罚款交至指定的银行。第51条 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；

15、干扰：千分之三（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。第31条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第33条 违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第46条、第47条、第48条的规定履行行政处罚决定。1.2002年1月，黑龙江省卫生监督所食品卫生监督人员在一次日常检查中发现，哈尔滨某有限公司饮料分公司自去年3月至今年1月，在未取得生产经营饮用天然矿

16、泉水卫生许可证的情况下，与黑龙江省某天然矿泉水厂联营，擅自生产经营矿泉水4180桶，并以每桶6元人民币的价格销售，共计违法所得25080元。经省卫生监督所合议，认为当事人（哈尔滨某有限公司饮料分公司）的行为违反了中华人民共和国食品卫生法第27条第1款的规定，根据食品卫生法第40条规定，对当事人提出如下处理意见：予以取缔；没收违法所得人民币25080元；处以罚款人民币25080元。当事人对此处罚持有异议，提出听证申请。2002年5月27日，黑龙江省卫生厅及省卫生监督所就此举行了行政处罚听证会。本次听证会双方争论的焦点是：哈尔滨某有限公司饮料分公司与黑龙江省某天然矿泉水厂联营生产饮用天然矿泉水，后

17、者有生产经营饮用天然矿泉水卫生许可证，前者应不应该办理生产经营饮用天然矿泉水卫生许可证？当事人认为，根据中华人民共和国商标法第26条的规定，“商标注册人可以通过签订商标使用许可合同，许可他人使用其注册商标”，其与黑龙江省某天然矿泉水厂家依法签订了商标使用许可合同，所以黑龙江省某天然矿泉水厂使用其注册商标生产矿泉水，当事人哈尔滨某有限公司饮料分公司经营该矿泉水的行为是合法的。省卫生监督所的专业人士指出，当事人的观点显然是错误的。根据当事人提供的材料，其卫生许可证许可范围是生产销售纯净水，而事实上该公司擅自超越卫生许可证上核定的许可范围，从事了矿泉水的生产经营。依据食品卫生行政处罚办法第11条的规

18、定，该行为应当按未取得卫生许可证查处。当事人的行为虽然符合中华人民共和国商标法的规定，但违反了食品卫生法的有关条款。听证会结束不久，当事人就在规定的期限里履行了相关行政处罚，本案顺利结案。请从上述案例中体会听证程序的现实意义。【案情介绍】1997年6月，王某向其所在的市某区人民政府青龙桥街道办事处申请并办理了经营2台电子游戏机的文化经营许可证。6月12日，该区文化局批准了王某经营2台电子游戏机的申请，发给王某文化经营许可证，有效期为1997年12月30日。在此期间，王某扩大经营至5台游戏机，但未交管理费。1997年12月25日，王某书面申请办理经营5台电子游戏机的文化许可证，但未获批准。199

19、8年9月17日，该区人民政府青龙桥街道办事处会同青龙桥派出所、青龙桥工商所、青龙桥税务所等单位联合对文化市场进行执法检查，青龙桥街道办事处要求王某交付经营5台电子游戏机的管理费3250元，王某当即交付了500元，开出尚欠2750元的欠条一张。后来，青龙桥街道办事处经向区文化局请示后，以区文化局的名议作出处罚决定，令其停止营业，至交清所欠费用及补佃经营手续后，方可继续经营。王某对此决定不服，向该区人民法院提起诉讼。在起诉状中，王某称青龙桥街道办理处主任宋某的妻子在该区经营另一家电子游戏厅，效益没有他经营的游戏厅好，宋某借机整治他之嫌。宋某应该回避而没有回避，违反法定程序，该决定应予以撤销。【问题

20、】此案涉及行政处罚中的回避原则的问题。对于应予回避的人的范围，学者之间存在不同意见。一种意见认为，此案中街道办事处主任没有回避不违反回避原则。因此，案中街道办事处的宋主任与王某之间不存在直接的利害关系，不符合行政处罚法规定的回避范围。所以，此案中宋主任无须回避。另一种意见认为，行政处罚中执法人员是否应当回避，应当看其与行政相对人是否存在利害关系。但对利害关系应作广义理解。即如果不回避，可能会影响处罚决定的公正性。此案中，因街道办事处的宋主任之妻与王某之间存在竞争关系，对王某的处罚必将影响宋主任之妻的利益。因此，在宋主任与王某之间存在一种利害关系，在对王某的处罚决定中，宋主任应当回避。可见，解决

21、此案的关键是如何把握行政处罚法中规定的回避人的范围，即如何理解执法人员与当事人之间的“直接利害关系”？【评注】行政程序法中的回避，是指行政机关的公务员在行使职权工程中，因其与所处理的法律事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，依法中止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。回避原则作为一条法律规则出现可追溯的英国普通法中的“自然正义”原则。该原则的一条重要规则就是：“任何人不得在与自己有关的案件是担任法官”。一开始，回避原则只是在诉讼中被遵循，但20世纪以来，随着行政程序法典化运动的开展，行政程序和诉讼程序在法律价值上的某种共性，使诉讼程序中的回避制度移植于行政程序有了法理基础。

22、现在，世界许多国家都在行政程序法中确立了回避制度。我国1996年颁布的行政处罚法也规定了回避制度。该法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”回避制度的法律价值在于确保法律程序的公正性，而法律程序的公正性可以树立起利益冲突双方当事人寻求法律程序来解决争议的信心，客观上也有利于社会的稳定发展。虽然对于行政程序中回避制度的建立已达成共识，但就我国行政处罚法中规定的执法人员与当事人有“直接利害关系”，该如何理解，正如前述，还有不同意见。我们认为，所谓有“直接利害关系”，出于保护相对人的合法权益，应作广义的解释，是指执法人员是当事人的近亲属或仇敌；或者虽然不是当事的近亲属或

23、仇敌，但与本案有其他关系足以影响案件的公正处理的情况。具体到本案来讲，执法人员青龙桥街道办事处主任宋某的妻子在该区经营另一家电子游戏厅，从而与当事人王某形成一定的竞争关系。因此，对王某的处罚，势必影响到宋某妻子的利益。因宋某妻子与当事人王某存在商业竞争关系，所以在执法人员宋某与当事人王某之间就存在一种利害关系，这种利害关系可能会影响案件的公正处理，宋某应当回避而没有回避，违反了行政处罚中的回避制度要求，法院应当判决程序该行政处罚决定。作业与思考简述行政程序的含义简述行政程序的特性内部行政程序与外部行政程序的区别抽象行政程序与具体行政程序的区别简述行政程序的价值论述行政程序的民主保障机制论行政法

24、治原则思考行政法治原则与行政效率原则的关系试述行政公开原则课后小结行政法教案授课周次：第13周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队 治安1-2区队授 课地 点 勤学楼311砺学楼110授课章节第5章 行政程序第二节 行政程序基本原则 第三节 行政程序基本制度授 课时 数36学时 教学目的与要求教学目的：1.了解行政程序基本制度的意义 2.熟悉信息公开制度、职能分离制度 3.掌握听证制度教学要求：复习行政程序的概念及基本原则教学重点与难点教学重点： 1.信息公开的概念 2.信息公开的内容 3.职能分离制度的含义与特征教学难点：1.听证制度的含义与特征 2.我国听证制度的改革 3.行政处罚法中

25、听证程序的优劣评述参 考资 料1.皮纯协主编：行政程序法比较研究，中国人民公安大学出版社2000年版2.王万华中国行政程序法立法研究，中国法制出版社2005年版3.张兴祥等外国行政程序法研究，中国法制出版社2010年版4.王锡锌行政程序法理念与制度研究，中国民主法制出版社2007年版5.王锡锌公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架，中国民主法制出版社2007年版6.章剑生著：行政程序基本理论，法律出版社2003年版7.美欧内斯特盖尔霍恩、罗纳德M利文著，黄列译：行政法和行政程序法概要，中国社会科学出版社1996年版8.杨寅著：中国行政程序法治化法理学与法文化的分析，中国政法大学出版社20

26、01年版9.王学辉著：行政程序法精要，群众出版社2001年版10.王万华著：行政程序法研究，中国法制出版社2000年版11.朱林著：澳门行政程序法典: 释义、比较与分析，澳门基金会，1996年版12.美鲍叶著，崔卓兰等译：美国行政法和行政程序，吉林大学出版社1990年版13.叶俊荣著：面对行政程序法转型台湾的程序建制，元照出版公司2002年版14.汤德宗著：行政程序法论，元照出版公司2000年版15.胡锦光 刘飞宇著：行政处罚听证程序研究，法律出版社2004年版 教学设计备注导入新课通过复习行政程序的概念、基本原则，导入到新课程行政程序的原则与基本制度；通过典型案例，引导学生思考其中的行政程序

27、制度。理论讲授 四、行政程序的原则 1、公正原则（1）回避程序；（2）议决程序；（3）辩论程序（4）调查程序。2、公开原则3、听证原则4、效率原则5、法定原则第二节 行政程序的分类从不同角度对行政程序进行分类，是研究行政程序的重要方法，行政程序按照不同标准主要分为以下几类：一、事先程序与事后程序这是根据行政程序在行政管理过程中所处的时间顺序进行的分类，目的是要求人们重视事先程序。在行政管理活动中，无疑存在两种行政行为，一种是行政主体直接针对相对一方当事人作出一种规定或决定；另一种是行政法律关系相对一方的当事人之间或者相对一方的当事人同行政机关之间发生了纠纷或争议。行政主体针对纠纷或争议作出裁判

28、。前一种行为的程序就称为事先程序，它是行政机关主动、积极进行行政管理时所遵循的程序，而把后一种行为的程序称为事后程序，它是当事人之间发生矛盾冲突后，为解决矛盾冲突而要遵循的程序。二、内部程序和外部程序这是依照行政行为与相对人的关系，即是否影响相对人权利义务为标准来划分的，目的是要求充分认识外部程序的重要性。内部程序是行政主体内部行政活动的工作程序。外部程序是行政主体作出外部行政行为以影响相对人权利义务时所采取的程序。三、抽象行政程序和具体行政程序这是根据行政行为的抽象性和具体性所作的划分，目的是要认识对两类行政行为有不同的要求，不可忽视。抽象行政程序，是指行政机关制定规范性文件时所采取的行政程

29、序，具有普遍性和后及性特点，即其行为方式以针对不特定的人或事来适用，在时限上一般没有前溯力，只向后具有效力。这类程序具有稳定性和反复适用性。具体行政程序，是指行政主体作出具体行政行为所应遵循的行政程序，具有具体性和前溯性特点，即行为方式以针对特定人或事来采取，在时限上一般具有对过去事件的前溯力。这类程序在适用时具有较大的针对性和适用性。不是针对该事项的程序，不能随意适用。四、行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序这是根据实施行政行为时形成法律关系的特点所作的分类。行政立法程序是制定抽象行政行为所必须遵循的程序，由于行为内容的广泛性、行为对象的不特定性和效力的后及性，使得行政立法程序比较复杂、

30、严格，一般都要经过规划、起草、审定、发布、备案等阶段，每个阶段又包括一些具体的办法和相应的制度，如听证制度、专家论证制度及备案制度等是立法程序不可缺少的内容。行政执行程序是行政主体在执法过程中所采取的程序，由于行政执法行为对象的特定性、内容的具体性以及行为方式和手段的多样性，使得行政执行程序的设置也具有多样性，必须设置不同的程序制度下。行政执法为不同于行政立法行为，行政执法一方面要保障贯彻执行国家意志；另一方面又要保障相对人的合法权益，是保持行政效率与保障相对人合法权益的统一。行政司法（裁判）程序是行政机关以第三者的身份，依法解决行政管理范围内的纠纷所必须遵循的程序。由于行政司法程序针对的行为

31、对象是具有争议的纠纷双方当事人，使得行政司法程序具有准司法的特点和司法化的趋势，而公正性成为行政司法程序的核心内容。五、强制性程序和任意性程序这是以法律规定行政主体实施行政行为时，所遵循的程序是否可以自主选择为标准所作的划分。强制性程序是指行政主体在实施行政行为时所遵循的程序没有自主选择性，必须严格遵守法律明确规定和要求的程序。任意性程序是指法律未对行政行为程序作出具体的详细的规定和要求，由行政主体实施行政行为时自由裁量决定或选择采取的程序。区别强制性程序和任意性程序具有如下法律意义：（1）对于涉及相对人重大权益的行政行为，应当在行政程序立法中予以重视，一般要采取强制性程序方式来调整；（2）对

32、于强制性程序，行政主体必须予以遵守，不得进行任意选择或违背，否则将导致该行政行为违法，而对于任意性程序的违背，不直接导致该行为违法，但要受公正合理性原则的控制与调整。第三节 行政程序的基本制度行政程序既不同于立法程序，也不同于司法程序，但行政程序既要借鉴立法程序的某些规则、制度，也要吸收司法程序的某些规则、制度。现代行政程序，通常更多地借鉴和吸收了司法程序的有关规则、制度。从当今世界上一些行政程序制度发达的国家来看，行政程序基本制度包括听证制度、辩论制度、回避制度、职能分离制度、情报公开制度、时效制度、说明理由制度等。一、听证制度1、听证制度的概念行政主体在对相对人作出不利的行政决定之前，应当

33、听取当事人的陈述、申辩和质证，这种听取当事人意见的程序，就是听证程序。听证制度就是规定听证程序的法律制度。2、听证制度的基本内容（1）通知这是指行政主体在举行听证前将有关听证的事项告知相对人。通知是听证必不可少的程序，它是相对人获得听证权的一种首要的程序保障。（2）举行听证它是相对人向行政机关陈述意思，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，听证活动由听证主持人主持进行，双方当事人可以相互辩论、质证，提出有关证据，提出回避，听从听证主持人的决定。（3）决定它是行政主体在通过听证所获得的证据材料基础上，充分考虑到各种相关因素和权衡各种意见后所作出的一种结论。二、辩论制度辩论制度是指相对人因行

34、政争议在行政主体主持下与其他利害关系人就有关事实和法律问题进行对质的一种法律制度。 三、回避制度这是指与行政行为有利害关系的行政人员不得参与该行政行为的制度。如行政人员同行政案件的当事人有近亲属关系或行政人员本人或其近亲属同行政行为的结果有直接的利害关系等等。四、职能分离制度职能分离是为了加强权利制约，防止行政机关及国家公务员以权谋私和滥用权力，侵犯相对人合法权益，而将行政机关内的某些相互联系的职能加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌握和行政。五、情报公开制度情报公开是现代程序的一项重要制度。它包括的内容广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材

35、料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则及手续。六、时效制度这是指行政行为的全过程或其各个阶段受到法定时间限制的程序制度。所谓时效是指能够引起法律关系产生、变更或消灭的时间期限。确立时效制度是为了促使行政机关提高行政效率，也是为了防止行政机关以拖延时日的方式侵害相对人的合法权益，同时也有利于督促相对人积极、主动地配合行政机关的行政活动，不能无故拖延行政决定的执行力。七、说明理由制度说明理由是指行政主体作出涉及相对人权益的决定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁决，必须在决定书、裁决书中说明事实依据、法律、法规根据和政策根据以及理由。除了上述制度以外，现代行政程序还有其他

36、许多制度，如执行行政公务标志制度、议决制度、调查制度、记录案卷制度、声明异议制度、代理制度等等。第四节 行政程序法行政程序法，就是有关规范行政程序的法律规范的总和，即规定行政行为成立的步骤及其次序入、时限的法律规范。一、行政程序法的地位与作用 1.行政程序法的地位（1）行政程序法在整个程序法律体系中的地位； （2）行政程序法在行政法体系中的地位。2.行政程序法的作用（1）提高行政效率的作用； （2）保护相对人合法权益的作用； （3）监督行政机关行政行为的作用。我国行政程序法的现状 建国后，我国制定了某些包含一定行政程序的法律规定，如50年代初，国家在关于劳动争议解决程序的规定和政务院关于处理人

37、民来信和接见人民工作的决定等法律文件中，开始规定有关行政程序，但绝大部分行政行为仍然处于没有法定程序规范状态中。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的发展，不少的法律、法规中制定了有关行政程序的法律规范。1996年3月17日全国人大通过的行政处罚法是我国第一部对行政程序作了较为完备规定的法律规范，包括简易程序、一般程序、听证程序、罚缴分离程序等等。从已有的法律、法规的有关规定来看，我国行政程序立法在总体上还比较落后，还存在着较多的问题，主要有： （1）许多行政行为缺乏行政程序法规范，或者行为程序未法定化，如行政许可程序、行政强制行为程序等； （2）行政程序法所规定的程序内容过于概括、简单，

38、并在很多方面缺乏时限性规定； （3）行政程序法侧重于赋予行政主体程序上权利，而缺少行政义务和违反程序法的法律后果与责任的规定；行政程序法中缺乏保障公民合法权益的民主公正的制度，缺乏公开性和参与性了行政程序立法不统一，没有一部统一的行政程序法。要解决行政程序法的上述问题。完善我国行政程序法体系，应从以下两个方面去努力： （1）纠正在立法和执法范围内广泛存在的“重实体，轻程序”的错误观念； （2）加强行政程序法理论与实践相结合的研究，包括借鉴外国程序法的有关规定和总结我国行政实践活动中的行政程序方面的经验制定统一的行政程序法典等。 三、我国行政程序法的目标模式和完善路径 1.目标模式 行政程序法的

39、目标模式是指制定行政程序法所要达到的目标及与此相关的体系。行政程序法可以发挥的功能是多方面的，但立法者可以作若干选择。立法者对行政程序法功能的不同选择形成了不同的行政程序法的目标模式。行政程序法的目标模式有两种观点。 （1）一种观点认为，行政程序法的目标模式包括控制模式、效率模式与权利模式三种： 控制模式是以控制下级行政机构为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。 效率模式是以提高行政效率为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。 权利模式是以保障行政相对方权益为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。 （2）另一种观点认为，行政程序法可以列为控权模式、保权模式和效率模式三种：

40、控权模式的行政程序法宗旨是限制和制约行政主体行使行政职权，防止行政主体滥用权力。 保权模式的行政程序法宗旨是以保护行政相对方在行政程序中的程序权利为重心。 效率模式的行政程序法宗旨是提高行政效率。它是基于行政管理对效率的要求而产生的。 上述两种观点都具有一定的合理性，但是，第一种观点指出的控制模式并不具有现代行政程序法理论的意义，它只是具有封建专制时代的一种吏治特色，以中国封建时代的宋、明时期为代表。效率模式和权利模式则表明了当代行政程序法目标模式的两种倾向。第二种观点将行政程序法的目标模式分为控权模式和保权模式，实际上反映了一个问题的两个方面。 其实，任何意义上的现代行政程序法，其实质都不外

41、乎表现为两个方面：一是对行政权的控制；二是对行政相对方权利的保障。它们都可以归纳为权利模式。而且，一般意义上讲，保权之“权”，也可理解成“行政权”。至于效率模式，自然是与权利模式相对而言。实际上，世界各国的行政程序法，都不外乎这两种模式。当然，也没有纯粹的单一模式，只是以何者为重而已。 2.目标模式选择的条件分析 权利模式和效率模式体现了行政程序法所应追求的两个基本目标，即公民权益保障和行政效率提高。二者存在着极为密切的联系，舍弃任何一个都难以使行政程序正常运行。但二者又存在着一定的矛盾和冲突。它们之间相互对立，相互制约。因而，在目标模式的选择上，纯粹选择一种模式的比较少见，大都是以一种模式为

42、主，兼顾他种模式。不仅如此，行政程序法目标模式的选择还受以下诸种相关因素的制约： （1）政体结构； （2）国民的权利意识； （3）行政机关行使职权的状况； （4）理论学说的影响。 第二次世界大战以来，各国纷纷制定统一的行政程序法典。其目标模式的选择主要有两种情况：一种是偏重权利模式，重在保障公民权利，扩大民主参与机制；一是权利模式与效率模式并重，即保障公民权利，又注重行政效率。 这种情况的出现，源于（1）行政权力的膨胀；（2）公民权利意识的强化；（3）民主政治的发展。 我国行政程序法目标模式的选择，在运用行政程序法基本原理、适应当代历史潮流的前提下，要以中国的现实情况为基础。从中国的现实情况来

43、看，公民权利意识不强；由于行政权的运转不良，造成行政效率低下；行政法理论，特别是行政程序法理论的研究还不够成熟，需要进一步加强和完善。 根据上述情况，中国行政程序法应选择以权利模式为主，兼顾行政效率的模式。这种模式既可以保护公民在行政程序中的合法权益，保障其监督国家行政机关活动的权利，真正体现人民当家作主的宪法原则，又可以改善中国行政机关行政效率低下的状况。 3.完善我国行政程序法制的路径选择 我国行政程序立法从何入手，主要有三种观点。 （1）认为，从中国目前行政程序立法状况来看，以行政程序法典来实现行政程序立法的统一是最有效的途径，主张制定统一的行政程序法典。 （2）认为，行政程序立法是一项

44、巨大的工程，在立法上应采取逐个解决的办法。 （3）认为，中国行政程序立法的总趋势是制定一部统一的中华人民共和国行政程序法，但应根据实际情况，先制定单行的行政立法、行政执法和行政司法领域中行政程序法规、规章，从而为制定统一的行政程序法典奠定基础。 上述第二种观点实际上反映了中国行政程序立法的现状；第三种观点则是结合中国现实使行政程序立法更具有现实性。但是，理论的研究不仅在于为现实提供合理的辩护，更在于为现实的改善提供思想动力。从各方面来看，第一种观点更为可取： （1）制定统一的行政程序法典不仅具有必要性，而且具有可能性。 （2）制定统一的行政程序法典是一个艰难的过程，又是一个总的趋势。 （3）制

45、定统一行政程序法典的历程总是与各国的行政改革运动相伴随，行政改革造就了行政程序立法法典化的契机，而行政程序法典化又是行政改革的重要成果。 （4）制定统一行政程序法典需要具备必要的理论前提，有待于理论上的重大突破。 （5）制定统一的行政程序法典需要原则性与灵活性、普遍性与特殊性的有机统一。法律实务【案例一】某市因创建国家卫生城市，集贸市场工作格外繁忙，一天晚6点，市工商行政管理局工作人员张某加班整治市场秩序。在巡查过程中，发现一经营户许某在摊外设点经营，逐责令其改正，但等他转了一圈回来，发现该经营户照样乱堆乱放，张某遂叫协管员王某拿来一本简易程序处罚决定书和现场笔录，对其处以100元罚款，张某、

46、王某、许某分别在上面签了名。处理完这件事后，张某与协管员王某继续巡查市场，发现许某仍在摊点外设点经营，妨碍交通，张某上前再次劝阻，许某竟对其污言秽语，张某遂上前将其营业执照予以收缴，许某不肯，双方发生厮打。这时王某喊来其他协管员，将许某架走，张某派人将许某看在办公室里，不许其走动，直至深夜大家结束工作才放其出去吃饭。许某以市工商局实施行政处罚程序违法并非法限制人身自由为由，向人民法院提起行政诉讼。【问题】该案道德涉及几个实体法上的问题。第一，市工商局工作人员张某对许某实施的罚款和收缴营业执行的处罚行为是否违反了行政处罚中的一事不再罚原则？一种意见认为不违反一事不再罚原则。因为行政处罚法规定，对

47、当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案第一个行政处罚是罚款，第二个行政处罚是收缴营业执照，不违反行政处罚法的规定。另一种意见认为，行政处罚法中一事不再罚原则不限于对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚，而且也应及于其他形式的处罚。也就是说，对同一行为，只可以给予一个处罚，而不能丙给予其他形式的处罚。第二，工商行政管理机关有无限制公民人身自由的权利？对此问题，大家没有争议。工商行政管理机关没有限制人身自由的权利。我们在这里重点要讨论是本案涉及的程序问题。本案中，工商行政管理机关作出的两个处罚行为，都是以简易程序作出的，因此，问题就是，对此两种处罚行为，是否可适用简易程序

48、作出？【评注】本案涉及行政处罚中简易程序和一般程序的适用问题。根据行政处罚法第33条的规定，适用简易程序必须符合一定的条件：（1）违法事实确凿；（2）有法定依据；（3）较小数额罚款或者警告的行政处罚。这里所指的较小数额罚款，只有在满足上述条件的情况下，行政机关才适用简易程序对违法的相对人实施行政处罚，即行政机关执法人员不必适用调查取证程序，也不必更换时间和地点，可以立即当场予以处罚。对不符合简易程序适用条件的行政处罚案件，行政机关只能按照一般程序进行处罚。具体到本案看，第一，对许某处于100元罚款适用简易程序是错误的。因为根据行政处罚法规定，对公民处以50元罚款才适用简易程序；此案应适用一般程

49、序来处理，执法人员应有两人以上，王某系协管员，没有执法资格。因此，此案实际上仅有张某一个工商机关工作人员执法，这是不符合法定程序的。张某在处理此案要时让王某在笔录和处罚决定书作为执法人员签字也是错误的；第二，收缴营业执照作为一种严厉的行政处罚，作出必须适用严格的程序，王某在没有法定依据的情况下适用简易程序收缴经营户的营业执照是严重违反处罚程序的行为。据此，我们认为，法院应判决撤销市工商行政管理局作出的对许某处以100元罚款的行为和收缴其他营业执照的行为。【案例二】某县劳动就业管理局（原县劳动服务公司，下称就业局）是承担着部分政府行政职能的就业管理机构。从1994年1月至1996年10月，该局收

50、取劳务管理费、劳务服务费、县内临时工管理服务费、临时工培训费和劳务市场收入等共计578，698.40元。1996年11月29日，县地方税务局（以下简称地税局）向就业局发出限期申请纳税通知书，12月2日和7日又两次发出限期交纳税款31，394.71元的通知，就业局均未按期履行。12月13日，地税局依据中华人民共和国税收征收管理法第46条关于“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务在有规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第27条的规定采取强制措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处以不缴或者少缴的税款五倍以下的罚款”的规定，作出处理决定，对

51、就业局作出处以应缴未缴的营业税、城建税、教育费附加31，394.71元的3倍罚款计94，184.13元，限于12月18日前入库。就业局不服，以本单位是承担政府行政职能的就业管理机构，收费属于预算外资金，不属纳税义务人，地税局所作处罚决定程序违法为由，向县人民法院提起行政诉讼。【问题】关于本案的实体问题此处不作分析，而重点分析其中的程序问题。本案就业局提出的地税局所作处罚决定违反法定程序主要是指地税局违反行政处罚法规定的听证程序的要求。地税局在对就业局作出9万余元的罚款决定之前，没有告知其有要求举行听证的权利。对此问题，存在两种意见：一种意见认为，地税局对就业局作出9万余元的罚款决定，属于行政处

52、罚法规定的较大数额罚款，因此，应当告知其享有要求举行听证的权利，而地税局没有履行此义务，就直接作出处罚决定，违反了听证程序的要求，构成程序违法。另一种意见认为，法律没有明确规定罚款数额较大的界限，实际上赋予行政机关自由裁量权。地税局没有告知就业局要求听证的权利，并不违反行政处罚法关于听证程序的规定。这里要讨论的问题是，听证程序的适用条件和程序要求。你认为哪种意见正确？【评注】行政法上的听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。听证的目的在于广泛听取各方面的意见，通过公开、合理的程序形式，将行政决定建立在合法适当的基础上，避免违法或不当的行政决定

53、给当事人带来不利或不公正的影响。行政机关举行听证，应按下列程序进行：（1）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；（2）行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（3）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（4）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（5）当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；（6）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（7）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章；（8）听证结束后，行政机关依照行政处罚法第

54、38条的规定，作出决定。本案中，县地税局作为县级以上人民政府的税务行政管理机关，有权对自己在管辖范围内发现的税务违法行为进行处罚，但是这种处罚必须依照行政处罚法的规定进行。行政机关在作出行政处罚决定前，应当依照行政处罚法第31条规定，将作出行政处罚决定的事实、理由及法律诉讼的权利；依照行政处罚法第36条的规定，收集有关证据，依照第37条的规定，制作调查笔录。行政处罚法第42条规定，作出数额较大的罚款处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利。国家税务总局在1996年10月1日起施行税务行政处罚听证程序实施办法（试行）中作出对法人或者组织罚款1万元以上为数额较大的界定。本案涉及的9万余元罚款，

55、属于数额较大。因此，应适用行政处罚法第42条有关听证程序的规定，可见，本案中，县地税局既违反了听证程序中规定的告知义务，也没有履行告知当事人作出处罚的事实理由与法律依据，更没有听取当事人的陈述和申辩。所以，地税局的决定属于严重违反法定程序的行政行为，人民法院应当判决撤销该处罚行为。主要法条中华人民共和国行政处罚法第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据;必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人

56、或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定;(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;(三)违

57、法事实不能成立的，不得给予行政处罚;(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;(三)行政处罚的种类和依据;(四)行政处罚的履行方式和期限;(五)不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。第四十条行政处罚决

58、定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。第三节听证程序第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：(一)当事人要求听

59、证的，应当在行政机关告知后三日内提出;(二)行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点;(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行;(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理;(六)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;(七)听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。第四十三条听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。公安机关办理行政案件程序规定第三十四条违法事实确凿，且具有下列情形之一的，人民警察可以当场作出处罚决定，有违禁品的，可以当场收缴：（一）对违反治安管理行为人或者道路交通违法行为人处二百元以下罚款或者警告的；（二）出入境边防检查机关对违反出境入境管理行为人处五百元以下罚款或者警告的；（三）对有其他违法行为的个人处五十元以下罚款或者警告、对单位处一千元以下罚款或者警告的；（四）法律规定可以当场处罚的其他情形。涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，不适用当场处罚。第三十五条当场处罚，应当按照下列程序实施：（一）向违法行为人表明执法身份；（二）收集证据；（三）口头告知违法行为人