留存还是撤销？关于我国社区工作站的辩证思考

1、留存还是撤销?关于我国社区工作站的辩证思考一. 前言在周二下午的社会治理理论与实践的课上，我们组负责讲述基层民主协商的案 例。我们选取了浦东华夏社区为案例，发现该社区在社区治理上通过建立社区行政中心 （社区工作站另一种称谓），实现了社区治理的良好效果。在此基础上，自己阅读许多 关于社区工作站的文献，归纳其背景、特点、模式、影响等，同时也发现关于社区工作 站这一新兴事物，并非是所有人都持肯定态度，对其质疑尚不在少数。例如，深圳创新 实行分社模式的社区工作站，实现了对基层行政的变革，但就在深圳市党校，两位教授 余文烈、曾宇青分别撰文，前者肯定社区工作站的实践，后者则旗帜鲜明地支持撤销社 区工作站，

2、两者都陈述了自己充分的理由。自己在阅读文献基础上，对社区工作站从建 立到发展有了一个较为明晰的认识，并试图在社区工作站存废问题上，做出了自己的一些浅显的观点。【摘要】：在社区建设中，社区居委会由于行政负担过重，自治权被极度挤压已经 成为不争的事实。街道办事处与社区居委会法律上的指导与被指导的关系已扭曲为事实 上的领导与被领导的关系。针对上述问题，一些地方率先开始通过设立社区工作站来解 决。但真正运行的模式大体分为四种，其结果也并不完全尽如人意。本文从工作站的建 立背景谈起，再对我国的不同模式社区工作站进行比较，思考社区工作站自身的真正定位，划清与社区居委会的职责界限，以期更好地服务社区居民，提

3、高我国的社区治理能 力和水平。【关键词】：社区工作站 社区居委会 社区治理我国正处于经济转轨和社会转型阶段，在这一特定的历史条件下，传统的社区治理 模式已不能适应中国社会的发展，社区治理、社区参与成为社区公共管理领域的热门话题，建构新型社区治理模式已成为社区建设中非常重要的理论与现实课题。而20世纪90年代以来，治理理论兴起，社区也凭借其天然优势，成为新公共治理 手段实施的“试验田”，研究新形势下城乡社区治理模式是社会转型期一个非常重要的 内容。新一轮的解放思想大潮中，中央提出了进一步改革开放的一些重要举措。其中基层行政管理体制改革就是非常引人注目的内容，要“探索实行扁平化管理，减少行政层级，

4、提高行政效能”在这个背景下，不是一个行政层级、但某种程度上却胜似一个行政层级的社区工作站的未来走向，也成为政府官员、学界和公众的关注对象。二.社区工作站成立的背景在我国的社区建设中，街道办事处与社区居委会职责不清、关系不顺，把法律层面 的指导与被指导的关系变成了事实上的领导与被领导的关系，具体表现在街道办事处的越位和缺位上，街道办事处包办社区居委会的选举，且对其财权进行控制，于是社区居 委会便失去了人事和财务的自主权；但街道办事处又无限的下放行政管理职能，社区居 委会日常的工作是 在完成街道分派的行政任务，其自治职能无法实施。刘冀谖：对社区居委会与街道办事处关系的思考刘冀谖：对社区居委会与街道

5、办事处关系的思考J.中共石家庄市委党校学报，2010年7月第12卷第7期现行的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式 张彬彬：我国城市基层管理体制改革方向之探讨一一张彬彬：我国城市基层管理体制改革方向之探讨一一重构基层管理体制，强化社区功能J.改革与开放，2014年第1期作越来越多，使其成为街道和政府职能部门的“腿”据不完全统计，社区居委会的实际 工作内容有十大类110余项，完成协助政府的行政工作已显力量不足，因此既没有时间也没有精力去完成为居民服务等居民自治工作。为了减轻社区居委会过重的行政任务， 也为了社区更好地实现自治，许多地方一直在探索，社区工作站便是这种探索的成果， 并且这种社区

6、工作站模式有推广之势。为改革社区居委会的非自治倾向， 在民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 的指导下，自2003年开始，深圳、北京、杭州、成都、南昌、南京、青岛等城市陆续 设立为社区居民提供“一门式”公共服务的社区工作站，强调由其承接政府下移到社区 的公共服务职能，以使社区居委会能专注居民自治事务，并促进基层公共治理与居民自治的协调发展。三.社区工作站建立的作用与意义社区工作站是独立于居委会之外的一个服务机构，在社区党组织和居委会的领导 下，积极支持和配合社区居委会依法开展社区民主自治工作。社区工作站作为提供社区 服务的平台，将政府的行政职能延伸到社区，搭建起政府与社区间的桥梁。实现了政府

7、 行政管理与社区自治的有效衔接和良性互动。.解决社区居委会角色定位不明确问题长期以来社区居委会一直存在角色错位和角色冲突等问题。作为群众自治组织的社区居委会却一直被当做小政府，承担了大量的行政性事务，在履行职能时往往力不从心。 通过成立社区工作站， 把社区居委会从大量的行政性事务中剥离出来，真正履行依法自治职能，集中精力抓好社区自治管理，真正实现社区居民自我管理、自我教育、自我服 务和自我监督。同时，社区工作站可充分行使政府职能提高社区的工作效率从而走出一 条行政管理与民主自治相结合的社区工作运行机制充分发挥政府管理和社区自治在社 区建设中的作用。.拓宽人才来源，夯实了基层工作基础原来的居委会

8、工作人员普遍年龄偏大，文化程度低，有的甚至连电脑都不会用，不 利于为社区居民提供更好的服务。社区工作站的工作人员采取居民选举与社会招聘相结 合的方式竞争上岗，使人才的选聘打破了地域限制，拓宽了社区人才的引进渠道，大力 将一批年纪轻、学历高、素质强、干劲足的优秀人才引进到了社区工作队伍优化了社区 工作人员的队伍结构。社区工作者队伍年轻化、知识化、专业化给社区工作带来了新面 貌、新气象，顺应了社区居民对服务要求日渐提高的趋势。.构建了 “三位一体”的社区管理结构一般的社区在建立社区工作站之后，都会形成“两委一中心”（社区党组织、社区居委会、社区工作站）的社区管理新模式。社区工作站按照“一居一站”设

9、立，与社区 党组织居委会“三位一体”，以社区党组织为领导核心、社区工作站履行政府行政管理 职能、社区居委会依法自治。三者交叉任职、合署办公、密切配合、形成合力，构建起 多元化社区管理结构，促进新时期社区和谐，更有效地为居民服务。史云贵：当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考史云贵：当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考J.上海行政学院学报.2013年3月，第14卷第2四.我国社区工作站不同模式简介及评价通过阅读相关学者的文献综述，了解到了关于社区工作站的不同分类。罗晓蓉依据 实践中与社区居委会及政府部门的不同关系，将社区工作站模式概括为分设模式、下属模式、条属模式和专干模式罗晓蓉：“社

10、区工作站城市社区管理体制的新探索J,江西行政学院学报，2009罗晓蓉：“社区工作站城市社区管理体制的新探索J,江西行政学院学报，2009年第4期徐道稳：我国城市社区管理体制的改革和发展J,海南大学学报（人文社会科学版），2009年第3期.分设模式在分设模式下，社区工作站成为街道办事处的派出机构，完全独立于社区居委会， 社区工作站与社区居委会是并行的两个组织，分别担负不同的职能。分设模式下社区工作站的主要职能是：在街道党工委和街道办事处的领导下，承办政府职能部门在社区开 展的工作，以及其他由区政府确定需要进入社区的工作事项；其工作人员由政府配备， 实行公开招考制度，逐步推行社区工作队伍职业化、专

11、业化；其工作人员的考核、评议 由街道办事处指导成立的考评委员会来进行。分设模式能减轻当前社区居委会的工作负 担，较好的应对社区面临的愈来愈多的工作任务；同时通过政府强大的行政权威，能够 迅速提升社区工作队伍专业化、职业化和知识化水平；还能让社区居委会专心做社区自 治工作。但是，在社区设置行政化的工作站，一是给行政权力无限下沉到社区找到借口；二 是由于履行政府职能的行政化的社区工作站和履行社区自治职能的社区居委会之间是 并行的关系，怎样处理二者的关系，还是个问题；三是社区居委会与社区工作站在工作 上容易造成重复或脱节；四是社区工作站是街道办事处的派出机构，增加了行政层级， 增加了政府的行政管理成

12、本。.下属模式在下属模式下，按照“议行分设”的原则，社区工作站成为社区居委会的执行机构， 在社区推行“两会一站”（即社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站）的管理体 制和运行模式。社区工作站接受街道办事处的工作指导，在社区党组织和社区居委会的领导下从事社区管理和服务。 社区工作站隶属于社区居委会，完成原来由社区居委会担 负的工作任务。其主要职责是：落实社区居委会提出的工作计划，定期向社区居委会汇 报工作，听取意见和建议；充分利用社区内各种社会资源为居民办实事；积极做好社区 内群众性、公益性和社会性社区管理和服务工作；接受政府、社区居委会和居民群众的 监督、考评；办公经费和场所由街道办事处提供

13、。下属模式表面看确实减轻了社区居委会的负担，但原先不堪重负的社区居委会的任务并没有减少，而是全盘转嫁给了新成立的下属机构社区工作站同时社区居委会不从事具体事务，其联系群众的功能将逐步被抽空，有被边缘化的危险。由于社区工作站把 决策权交给社区居委会，使本该拥有对社区事务决策权的社区成员代表大会的职权架 空，社区自治成了无源之水。.条属模式在条属模式下，全国基本做到了一社区一警务站、（室）一社区一卫生站（室）。除了社区警务站、社区卫生站外，近年来，不少部门纷纷要求到社区设站挂牌。在此模式 下，社区工作站就是政府职能部门在社区的办事机构，其工作人员由职能部门派出，并 由派出单位考核、管理，工作站的经

14、费由派出机关供给，同时，社区工作站接受社区居 委会的指导和监督。条属模式虽然对于帮助社区居委会完成协助政府的行政任务有作用，但是，行政权 力无限制地下沉到社区，将架空居民自治。如此多的工作站到社区，它们的人事和经费 都是各条口的上级部门控制，因此它们只对上级负责，各工作站在社区的协调就变得很困难，同时，各工作站与社区居委会的关系也很难理顺。.专干模式在专干模式下，社区居委会成员从本社区居民中差额直选产生，社区居委会下设办 公室，工作人员由专职社区工作者组成，专职社区工作者由社区居委会根据工作需要， 自主招聘3-5名专业化和职业化的社区工作者。目前，有些城市，社区专干由基层人民 政府或街道办事处

15、出钱、监督，统一分派，与经居民选举产生的社区居委会成员一起办公；也有的地方，社区专干是在社区居委会的领导下从事某一专项工作，类似于前面所 讲的下属模式，只不过专干模式可能人少，不需要一个机构。社区专干主要承担社区居委会交办的自治性工作以及政府下达的相关的公共管理 和服务工作。具体的事务由社区专干承担，社区居委会似乎减轻了负担，但原来的任务 并没有减少，只不过由社区居委会负担过重变成了社区专干负担过重而已。如果是由基层人民政府或街道办事处统一分派的社区专干，其与社区居委会的关系如何处便是一个问题。五.“播下的是龙种，收获的是跳蚤？”社区工作站的出现，折射出社区负担过重、社区居委会不堪重负的现实。

16、其实际操 作中，也暴露了许多问题。伴随着社区工作站模式的实践探索，近年来新闻媒体频繁报 道了各地围绕社区工作站所进行的改革新动态，也渐次披露出该体制下社区工作站工作权责不清、公共服务职能弱化、社区居委会被边缘化等现象。更不乏居民抱怨其服务水 平不高，而社区工作站叫屈工作任务繁重的“桥段”。顾此失彼、两头不讨好的“弱势群体”的角色也成为社区工作站的运行写照。其实，尽管社区工作站是基于职能分工及 社区自治性发展的体制改革和现实任务需要所设立的，但在实际运行中并未真正承担起分工职能、促进工作效能，反而触碰了机构精简原则， 甚至干扰了社区决策机制。 其“身 在其位、不谋其政”的状态已经背离了组织创新初

17、衷，也辜负了民众服务期待，明显显 现出价值上期望促进发展，事实上却制约发展的“发展悖境”。.社区工作站没有真正独立例如在深圳市，各街道社区工作站工作情况，站长由街道党委任命，居委会书记由 社区自选，站长和书记往往由同一人担任，陷入“听命令”的漩涡，无法将行政事务和 自治事务剥离，身份难以明确。工作站是街道办事处在社区一级的办事机构，工作内容 是完成街道办事处交办的工作，是一个工作部门，根据深圳市社区工作站管理试行办 法相关内容，工作站职责范围划分为社区组织、社区卫生、社区环境、社区治安、社 区计生等六项工作内容。实际上，社区工作站并未充分发挥公共服务的载体作用，更容 易与社区居委会工作混淆一体

18、，未真正独立。.未能从“管理本位”向“协助责任”转换工作站作为独立“个体”要唱好主角戏，做好分内之事，又要当好助演嘉宾，协助 居委会处理辖区内千头万绪的市民自治事务，反过来由居委会进行监督和评议。经过几年的推行实践，工作站管理本位思想严重， 指导行为高涨，应尽的义务全盘交由居委会， 造成居委会被动承担各项政府任务，工作重心脱离解决居民难题的轨道。.社良性互动不足社区的产生本应当将社会事务消化在最小的网格单元,协助各级政府处置基本公共社区的产生本应当将社会事务消化在最小的网格单元,协助各级政府处置基本公共服务事项，增强互动能力，提高信息的传送速度，做到上令下行，在这一点上，无论是 居委会还是工作

19、站，都有所欠缺。.缺乏借助外力的能力政府职能转变下的经济市场是开放、 包容的市场，行政化的手段需要借力市场机制， 融合市场和社会两种机制，充分整合社会资源，提供最优的公共服务给服务对象，确保 降低行政成本，提高行政效率。而目前的社区工作站缺乏借助外力的能力，只是单纯地 在行政圈内活动，束缚手脚于禁锢，没有激发社区组织、社会团体、居民个人等社会力 量。除此之外，办公经费、人员编制等也是困扰社区工作站开展工作的因素。面对日益 严峻的城市管理问题，上述问题和科学进步的社会管理理念背道而驰，无法应对人员缺位、行政效率低、执法成本高、矛盾冲突不断等问题。六.社区工作站，是留是废?社区治理的目标是实现居民

20、自治公治，再加上社区工作站运行出现的弊端，因此有 人据此提出目前就要撤销社区工作站的看法不足为奇。对此我个人的看法是，废除社区 工作站为时尚早。社区管理体制改革适应新形势，改革必须缩短管理链条，精简管理层 级，整合行政管理资源，这才是改革发展的魅力所在。余文烈：目前应该撤销社区工作站吗余文烈：目前应该撤销社区工作站吗J.特区实践与理论之所以不能直接废除，因为有着现实需要和现实原因。目前社区工作站还需要完成 政府基层办事机构的各项任务，同时也要建设和完善社区各项基础设施，提出“撤销”为时尚早。据了解，目前社区工作站承担了近百项的任务，社会治安、消防卫生、计划生育等等方面的工作都“落实到基层”，其中的很多项任务还是“一票否决制”。一 个政府部门可以委托另一部门执行，但不可以用“购买”的方式委托给营利机构，否则的话，整个政府的功能都可以以 “购买服务”的方式实现，市场失灵的后果是可怕的。 在国外，一些社区自己是有财政收入的。 中国的情况却大不相同，财政高度集中在中央， 社区基础设施的建设与完善需要基层政府机构向市、区政府申请经费。这又涉及政府机构改革的问题，它不是你想“撤销”就可以撤销，想“自治”就可以自治的问题