浅析高校内部控制环境建设

1、斑浅析高校内部控般制癌环境建设于德春扳（案江苏大学 财翱经学院 江苏摆 镇江爱）伴 艾 癌摘要胺：坝近年来，我国高按校办学自主权不扒断扩大，高校筹拜集资金的渠道也按越来越多。这些搬因素的变化，使百高校的财务结构板有了很大的变化八。然而，高校内伴部控制制度不健阿全，有的单位虽办建有规章制度，扮但不落实，不考翱核，形同虚设，艾易使高校内部出隘现贪污腐败、国扳有资产流失等现爸象。基于此，本熬文在参考国外高半校内部控制制度坝，利用相关内部凹控制理论，对我啊国高校内部控制俺现状及存在的问把题、原因进行了傲分析，并提出了伴相应的改善措施伴。挨关键词拌：佰高校内部控制 案 环境建设 翱 现状芭 罢措施安中图

2、分类号扮：盎F650 吧文献标示码笆：芭A安Study o埃n the e拜nvironm霸ent con罢structi岸on绊 暗of败the int败ernal c颁ontrol爱 癌of Chin氨ese Col绊leges a拜nd Univ芭ersitie百s凹Yude Ch柏un版(靶Jiangsu搬 Univer叭sity岸, Schoo疤l扒 of F绊i氨nance a傲nd E扒comomic扒s 般,捌Zhenjia袄ng扮,Jiangs澳u安212013,百China扳)芭Abstrac疤t班:邦 巴 In rec靶ent yea柏rs ,wit鞍h the g拜u唉

3、adual e八nlargem爱ent of 昂college板 runnin绊g power邦, the w般ays to 罢raise f背unds fo俺r colle坝ge are 办becomin斑g diver挨sified.颁It is t耙his tha背t bring奥s great哎 change俺s to th稗e finan胺cial st唉ructure拜.Howeve啊r,the t按ruth is班 that s版ome col白leges h熬ave not疤 yet es把tablish拔ed the 邦interna袄l contr笆ol syst般em.

4、安If othe把rs do h熬ave do 氨have es啊tablish笆ed the 拜interna澳l contr芭ol syst斑em,it i靶s actua颁lly uns暗ound or邦 functi按ons as 搬an empt盎y shell哎.半It make柏s contr爱ibution哀s to th跋e pheno凹menon o哎f corru罢pt tran笆scation啊s and e皑rosion 奥of stat拔e asset霸s in co柏llege. 版U绊nder su罢ch a si板tutatio巴n,throu扳gh refe

5、安renceto稗 the in半ternal 哀control扳 system碍 of som瓣e colle敖ges abr扮oad and疤 plus t百he appl背ication巴 of som哎e relev俺ant the摆ories o隘n inter胺nal con按tral ,i拜t analy扳ses the败 existi疤ng prob翱lema an疤d corre耙spondon败g reaso稗ns,and 把then it版 tries 班to put 笆forward昂 severa把l sugge背stions 半to the 扮situtio暗n.熬

6、Key wor肮ds邦:把 鞍college凹 intern爸al cont安rol en俺vironme鞍nt cons昂tructio邦n stat俺us 俺 白measure白s 哎我国经济正处在翱转型的特殊时期摆，随着高等教育板的普及，高校教捌育事业快速发展柏，经济活动日益败复杂，而高校管拌理体制的改革还懊相对滞后，高校艾的内部控制制度胺建设不完善，从扳而导致了高校发埃展过程中暴露了阿许多问题。叭1俺高校内按部控制版的概念吧1992年，C吧OSO委员会（碍美国反欺诈性财碍务报告委员会）拔发布的内部控把制稗阿整合框架研究蔼报告绊中皑将内部控制班定义为是由企业爱董事会、经理阶般层以及其他员

7、工捌实施的，旨在为澳营运的效率和效叭果、财务报告的笆可靠性、相关法扒律法规的遵循性斑等目标的实现提按供合理保证的过昂程。将内部控制岸划分为五个部分绊，即控制环境、半风险评估、控制疤活动、信息与沟安通、监督。其中翱，控制环境构成安了一个单位的氛艾围，是影响内部板控制其他部分的隘基础，包括员工扒的诚实性和道德癌观，员工的工作坝胜任能力，管理拜者的管理哲学和罢经营方式，单位板的组织懊结构、授予权力拜责任的方式、人八力资源政策及实办施等。斑借鉴企业内部控胺制的定义，高校氨内部控制可以定敖义为伴：高校党委、行岸政为了保证学校败经营管理有秩序百地和有效地运行爱，实现高校经营绊管理的目标，维胺护高校资产的安

8、瓣全及完整，提高叭会计信息的真实碍性和准确性，有盎效地降低高校运坝作中的风险，而盎在高校内部管理般中建立的一个管巴理控制系统傲1盎。搬高校内部控制的版主体,即内部控罢制设计、执行和白考核评价的主体矮，是学校内部的搬党委领导、职能爱部门及有关工作爸人员。其客体是伴学校内部的经济翱、业务管理活动伴。为了控制客体班，即控制学校内败部的一切教育事搬业活动、财务收斑支活动等，就必绊须针对其具体环把节，建立内部控把制制度，制定一鞍套相互联系、相阿互制约的程序和拌方法，使之能严哀格按照预期的目白标有秩序、有效半率地进行。肮2半高校与企业内部啊控制的差异笆企业和高校的内疤部控制在大的方摆面基本相同，例懊如控制

9、的目的：肮保护财产的安全半，保证财务资料扒的真实可靠，遵摆守法律法规，保翱证单位运行的效百力和效率等；内安部控制包含的主办要要素相同；许斑多业务环节相同罢；内部控制制定凹及实施的程序基阿本相同。隘但是，由于企业俺与高校的经营目凹标以及所有者等熬不同，企业和高斑校内部控制在许熬多方面也存在不氨同捌3艾。颁(1) 背企业以追求价值肮最大化、利润最岸大化为目标，而跋高校是非营利性扮事业组织，不以唉营利为目的。这拌也是企业对成本暗效益及财物的重班视程度相对较高岸，而高校对成本癌收益和财物管理碍相对松散的原因袄。斑(2) 凹企业内部控制业佰务比较单一，各矮个环节紧密相扣艾，从采购、生产傲、到销售环节相熬

10、扣，与其主要业板务相联系，而高佰校经营活动复杂懊，涉及基建、教霸学、企业、采购笆、后勤等多种经皑济活动，控制比八较复杂。按(3) 挨企业内部控制的安研究已经有一些伴时间，相对于高蔼校内部控制来说把比较完善，高校唉从计划管理体制巴到市场经济的转靶型只有十年左右奥的时间，对内部背控制的重视是从霸近几年高校腐败吧案件发生才开始拔的。唉(4) 艾业内部控制的主绊体所有者对企业佰的内部控制关心阿程度较高，直接昂关系到所有者的扒权益，而高校的伴管理主体校长及百党委更关注的是岸高校的教学科研岸成果以及高校的爸声誉，对高校资把产的关注程度稍艾低，如固定资产安的多少以及利用胺率，如何提高高矮校资金效益等等疤问题

11、。胺企业的内部控制搬研究较早，而且把企业的内部控制柏相对比较完善。安因此，在研究高摆校内部控制的时傲候，可以再许多捌方面借鉴企业内芭部控制。但是，案高校内部控制又翱有其自身的特点版，高校内部控制胺也不能直接照搬半企业的内部控制熬，需要根据高校扒自身的特点探索癌适合高校经营获伴得的内部控制。佰3跋我国高校内部控伴制的特点颁2肮(1) 癌高校的国企性质俺高校是非营利性癌单位，其产品具澳有公共的性质，氨一般是政府办学百或参与办学，私斑人或法人透资办白学的比例较小。邦财政拨款是高校颁资金的重要来源班，高校的政策及安发展也在政府的昂引导之下。国家拜或者政府是高校盎的出资者，拥有啊高校的所有权，鞍其委托高

12、校负责爱人负责高校资产拜的管理。高校负瓣责人既代表出资案人，也代表受托颁方。因此，同样绊国有企业的所有霸权缺位、监督不盎力、机构臃肿等八委托代理问题必胺然存于高校导致瓣了高校国有资产唉的低效率运作、半浪费及流失等状按况。啊(2) 爱学术权力与行政捌权力的均衡翱我国高校实行的叭是党委领导下的扮校长负责制，党奥委在方向上进行扳引导，校长负责拔高校的日常经营颁管理，实行党、皑政联合管理体制霸，同时由于高校颁的特殊性，教学拜科研室高校的中伴心和重心。学术版管理也是高校的懊一支重要的管理扳力量。行政权力蔼和学术权力的平败衡成为高校管理癌的一大特色。世办界各国高校的这氨两支力量各有偏背重，主要是两个矮力量

13、的协调和平隘衡。艾(3)翱高校业务活动多办元化傲教学和科研是高邦校经营活动的中皑心，为配合高校巴教学科研活动产罢生了许多经济活翱动，涉及筹资、斑投资、基建、采鞍购、后勤、校办挨产业等多种经济跋活动，控制业务瓣范围比较广，而矮且比较复杂。因熬此，高校一些业佰务活动如基建、疤后勤等业务的控版制相对薄弱，高盎校腐败经常发生巴在这些环节。阿4稗高校内部控制癌的现状按20世纪90年奥代我国高校财务八经济案件的频频班发生，高校内部扳控制才逐渐受到挨重视，国家佰根据高校出现的爸问题相继出台多癌项法规对高校内败部控制进行规范霸。通过阅读大量霸的国内外文献，按收集国外高校各敖方面信息，归纳巴出国内外高校内板部控

14、制的现状。叭4.1柏国外高校内部控岸制现状隘对互联网上多所邦国外知名大学（靶如美国俄亥俄大百学、加拿大多伦柏多大学、日本东颁京大学等）的内矮部控制系统文件蔼以及各国政府对拔高校内部控制的绊规定进行了浏览艾，并进行整理分肮析发现：发达国拌家高校(如美国搬、加拿大、日本熬等)对内部控制摆非常重视，高校哀一般都有比较完肮善的内部控制体笆系，并且非常注稗重实施、评价和柏信息反馈环节。蔼他们的内部控制靶系统一般是高校颁的管理部门制定绊，全员参与遵守笆与监督；校内设班有专门的部门负板责风险管理；内爱部审计部门负责鞍内部控制效果的唉评价；通过建立扮畅通的内部信息靶反馈渠道进行信暗息沟通，及时解般决问题及修正

15、系斑统。捌对国外知名高校办内部控制的特征靶整理如下：扒4.1.1芭大都采应COS隘O内部控制框架拜许多高校采用美耙国COSO报告绊的内部控制框架摆，或者是根据其霸进行延伸发展，般主要是对五个要白素根据高校的实安际情况进行分析鞍和充实，尤其重拜视内部控制环境艾建设和风险管理肮，重视人的因素扮。敖4.1.2阿分工明确，各司傲其责扳国外高校内部控皑制制度一般是由摆最高层管理机构蔼制定管理政策及捌方向，具体管理胺部门制定详细制扮度，由学校董事败会通过并发布。办已经发布的制度八学校内所有人员败都必须遵守，不吧仅包括教职员工扒，也包括学生。按设有专门的风险把管理部门进行风蔼险管理，及时预挨测并处理学校可搬

16、能发生的风险，皑将风险降到最低瓣程度。审计委员耙会及内部审计部按门专门对内部控暗制制度的绩效进搬行评价，评价的办结果是公开的。摆信息反馈系统比挨较健全，所有人把都可以针对高校皑内部控制中存在佰的问题提出意见案和建议。罢4.1.3按严格遵守内部控爱制制度，并设有巴奖惩制度靶国外高校要求人叭人遵守内部控制瓣制度，任何人不笆得超越内部控制啊制度，即使你认般为内部控制制度爸不合适，在你向般有关部门反映的佰同时也必须先行败遵守，在制度未跋进行变更之前必半须先遵守。对于叭违反内部控制制盎度的行为有相应敖的惩罚措施，同碍样对于内部控制懊制度做的好的单颁位也予以奖励，哀以保证内部控制摆制度的有效性。摆4凹.1

17、.4稗高效的内部组织败结构肮国外高校的组织哀结构一般为：董版事会为学校的最澳高层管理机构，坝为学校的发展制八定纲领及方向，矮选聘校长，校长碍一般是长期从事阿教育工作的教授埃。校长行使行政奥权力，进行学习碍日常的经营管理昂，学校的学术委搬员会行使学校的拜学术权力，管理埃学校的科研教学昂活动。审计委员艾会由校内人员和颁校外人员组成，败校外聘请的人员哎多是管理方面的傲专家，对学校的爱经营活动进行监哀督。各个职能部扳门及各院系都有暗明确的岗位职责拜。爱各部门人员配置凹合理，职责分明把，员工工作效率柏高。我国香港特按别行政区的大学搬办公系统几乎是凹世界上效率最高白的扮。例如，在学院啊一级，虽设有办八公室

18、，但却不设笆办公室主任，所盎有的办公室由专按业的秘书人员负八责，通过合理的拌岗位职责设计，罢加上秘书人员的蔼高素质，学院的佰办公系统运转流半畅，效率非常高拌，这与国内高校霸的办公室的职责爸设计形成鲜明的耙对比。俺4.2靶我国隘国内拜高校内部控制的百现状分析鞍(1) 捌高校的法人主体昂地位没有真正落阿实。1998年靶颁布的高等教般育法明确规定唉：高校自批准设皑立之日起取得法半人的资格。但是坝长期以来，我国蔼的高校没有摆脱耙计划经济体制的扒束缚，政府和高柏校的关系没有很隘好的理顺，高校把是政府相关主管奥部门的附属机构艾，其法人的主体坝地位没有真正确胺立，政府和高校熬之间的责任与权按限界定模糊鞍。高

19、校缺乏法人哀的主体意识，缺懊乏对学校可持续皑发展的统筹考虑哀，进而目标定位鞍失当和缺乏对法熬人责任应有的担耙待。背(2) 伴法人治理结构存版在缺陷。从法人把角度讲，高校法般人治理结构主要挨研究在所有权与背经营权分离的基拌础上高校法人各隘权力主体之间的扒权力配置及运行跋机制的问题。扳高等教育法在挨依法确立高校法俺人资格的同时，疤对高校法人内部矮各主体之间的权叭力和义务的配置半关系作了相应的氨安排。高校党委吧对学校干部具有哎任免权，对学校芭重大事务有决定艾权；校长对行政芭、学术、教学外矮事等工作有决定柏权；学校学术委癌员会作为学校的摆“鞍咨询机构哎”摆、拜“傲审议机构扒”按，为学校的教学矮、科研发

20、展提供岸保障；教职工代爸表大会居于参政跋与监督地位。这捌种权利配置建立巴起决策、执行与岸监督三权制衡的啊法人治理机制。背但从实施效果来摆看，由于教职工鞍代表大会在学校巴党委的领导下行靶使职权的法律规笆定绊以及学术组织行澳政化与功能退化白等原因，对学校伴管理权力的监督癌乏力，导致学校奥决策机构和行政按职能部门独揽大挨权 ，管理权力碍高度集中，在一胺定程度上形成懊“笆内部人控制巴”隘。鞍(3) 稗内部机构职责不半清，院系缺乏发柏展活力。高校治耙理结构具有由政坝府主导和直接管盎理高校的特点，拜使得学校职能机鞍构与政府机构高佰度同构，导致内拜部机构重叠，管凹理队伍臃肿，部癌门之间职责不清绊晰、沟通衔接

21、不哎畅。高校与政府扳机构的同构还使矮学校行政权力机芭构与监督机构之俺间权力不对称而跋效率低下，并最笆终导致学校行政板政策失灵。同时唉，我国高校内部佰校胺版院按爱系直线职能式组跋织结构，基本上澳属于行政系统和阿生产企业沿用的拔科层式管理体制艾。院系直接发挥隘了大学组织系统霸的功能，本应处岸于主体性地位，挨但目前院系在大氨学组织结构中只疤是一个般“暗执行哎”颁组织，在办学过扒程中处于被动状斑态，在财务、人稗事方面缺乏相应袄权利。因此，院绊系的办学活力得碍不到应有的激发白，进而导致责任瓣的缺失。背(4) 奥内部审计部独立挨。高校的纪检、扒监察审计部门作笆为内部监督机构摆，接受学院党委背或者校长的领导

22、癌，难以实施对党扒委、行政的有效邦监控盎5摆。奥 哀4.3哀文化方面的因素把爸经济工作意识和八风险效益意识摆在我国，高校是坝属于国家的，是扒执行政府教育政扮策和履行教育职颁能的非营利组织皑，没有自负盈亏罢的责任，并且存胺在接受国家财政斑补助和支持的预跋期。高校管理者按对决策的后果不靶用承担责任，导般致决策的随意性扳和盲目性。高校按对预算资金使用岸的效应意识淡薄班，对预算管理重班视不够，预算编哀制粗糙，预算执爸行时规范意识不安强，预算控制松安弛。岸长期以来，政府蔼对高校的管理侧碍重于收入和支出胺方面，会计核算俺采用的是收付实柏现制的原则，强八调的是在收支平瓣衡的条件下保证凹高校的笆正常运转，对高

23、巴校摆资金的使用效率把和效益并没有给八予足够的关注，阿因此也不要求进霸行成本核算和管安理。在这种体制氨下，高校缺乏进肮行成本核算和管百理的内在动力，颁高校资金的使用拔效率和效益相对按低下，浪费现象哎较为严重。4.4人的因素艾(1) 暗高校用人机制不拌合理。半目前国内不少高案校根据2000扳年中斑组部、人事部、版教育部联合印发爱的关于深化高芭等学校人事制度办改革的实施意见肮推行聘任制。蔼但由于国家宏观拌层面的用人制度懊尚未改革到位，袄对聘任制的采用稗往往还只限于校敖内的职务的聘任瓣，没有完全实现佰人事职务的真正艾聘任制。如原有百人员中没有聘任唉的人员，仍然是绊“柏单位的人跋”隘，由于尚未建立靶正

24、常的人员进出挨机制，因而学校绊还要想办法安置哀未聘人员。这样半，形成了叭“奥只能进不能出，碍只能升不能走叭”澳的用人体制靶。同时现行的职摆务聘任制对不思扳进取、不认真履懊行职责者缺乏刚昂性的约束机制。傲(2) 安管理人员素质有爱待提高。挨由于计划经济体搬制的影响，高校熬管理人员习惯了扮“柏衣来生手，饭来隘张口奥”隘，对管理工作认半识不足、重视不巴够；管理队伍不八稳定，人员来源绊复杂，学历层次白不高，专业人员隘不多；待遇低下佰，培训、发展机澳会少；工作没有背较好的社会认可颁度，管理实践能皑力相对较差。隘5案高校内部控制环按境改善的建议哎4瓣(1) 哀理顺政府和高校白的关系，落实高败校法人主体地位

25、岸。当前要进一步阿厘清政府和高校佰各自权力和责任跋的界限，确立高半校独立的法人地败位，培养高校树安立法人主体意识挨，使高校真正拥拌有办学自主权的瓣同时应承担相应版的责任。政府可挨以通过建立问责肮制的方式，监督般和评估高校资源斑的使用情况以及拜所产生的效果，胺从而避免资源的敖浪费，促进教育班质量的提高。当爱然，建立董事会斑（或者理事会）耙和监事会制度也邦值得探讨。坝(2) 敖下移管理重心，懊增强院系权责。摆高校应确认院系捌的主体性地位，挨实行以学院为重凹点的管理体系，绊明确校园两级管澳理权限，下移学百校人财物管理重案心，由微观管理案转向宏观管理，扳由事务性管理转拜向服务性管理，芭由过程性管理转办

26、向目标性管理。搬学院在法律和政矮策层面下开展各癌项工作，院长有凹较大的人财物等艾资源自主支配权班。在学院一级实按行参与型治理模靶式，即学院各类版利益全体都能啊有效地参与决策半过程。通过扳“啊教授会爸”斑等形式参与管理碍学院事务，实现爱权力制衡，保证矮学院管理有权有蔼责瓣、权责对等。霸(3) 爸建立经济责任制爸，强化校内问责暗制度。2000袄年教育部和财政稗部联合发布的芭关于高等学校建爱立经济责任制加摆强财务管理的几罢点意见，对如安何建立校内经济靶责任制提出了要版求。2007年邦1月教育部、爱财政部关于胺“班十一五敖”案期间进一步加强扮高等学校财务管芭理工作的若干意芭见同样提出了伴建立经济责任制

27、傲的要求：高校必傲须按照学校管理皑层次，分别建立叭各部门、各单位熬行政负责人的经办济责任制，以及奥各级财务主管、耙财务人员的经济罢责任制，构建多熬层次的经济责任埃体系把，将财经工作的版任务和责任层层办分解落实到校内爸各部门，对因管捌理不善、碍控制版不爱严等等造成经济艾损失的有关人员八依法追究相应责扮任。高校除了制扒定自身的经济责挨任制，更为安重要的是通过书哀面形式，将各责板任中心应承担的板经济责任、应遵案循的制度规范和凹应实现的业绩指捌标以绊“岸契约疤”坝的方式下达给各瓣经济责任人，使版其既能够明确自半身的工作职责和凹具体目标，又因凹为签署了内部管版理合同而受到更氨大的约束。另外癌，还要设计与责哀任相配套的利益瓣机制，使经济责氨任人的利益与管按理业绩挂钩，以艾促进经济责任制爸进一步完善和落罢实。胺(4) 伴高度重视经济管捌理工作，树立成捌本效益意识。跟埃据教育部、财哎政部关于佰“笆十一五瓣”暗期间进一步加强芭高等学校财务管熬理工作的若干意敖见，高校领导白尤其是党政一把靶手一定要树立科班学发展观和正确笆的政绩观