行政补偿法律规范适用浅探

1、.：.；一、相关案例2004年2月5日，北京市防治艰苦动物疫病指挥部办公室下发了京防指字200429号关于采取政府收买方式清理本市原种禽场周边地域散养家禽的紧急通知：其中清理范围包括西田各庄肉鸡原种场半径3公里以内的一切散养家禽；清理方式为采取一致收买、一致加工，并由政府给予一次性补偿方式进展清理。当日，某县人民政府发布了通告并下发了密政字200464号关于清理北京家禽育种有限责任公司周边地域家禽紧急会议纪要。会议议定：对北京家禽育种有限责任公司半径3公里以内的一切家禽进展收买。涉及西田各庄镇苍头、疃里、西田各庄、董各庄4个村；对养殖户补偿规范为散养鸡每只30元，成规模养殖的肉鸡，由畜牧专业人

2、员核定肉鸡实践养殖本钱，在核定后补偿养殖本钱的根底上，每只再补偿2元。西田各庄镇苍头村霍某所豢养肉鸡在被收买范围内。2004年2月6日，被告某县西田各庄镇人民政府收买成规模养殖户原告霍某豢养的33日龄肉鸡2996只。之后，被告某县西田各庄镇人民政府根据某县畜牧效力中心畜牧师王某估算的肉鸡本钱加上每只肉鸡2元的利润，即以每只肉鸡13.10元的价钱对收买原告霍某的肉鸡进展了补偿。原告霍某已将补偿款领走。某县人民法院判决如下：为了预防禽流感疫情，维护原种基地的平安，被告某县西田各庄镇人民政府根据有关文件精神，对收买范围内成规模肉鸡养殖户原告王某豢养的肉鸡进展收买，理当予以补偿。原告王某对被告某县西田

3、各庄镇人民政府的收买行为应给予了解和支持。被告某县西田各庄镇人民政府根据市场行情等客观情况，以某县畜牧效力中心畜牧师王某估算的肉鸡本钱加上每只肉鸡2元的利润，即以每只肉鸡13.10元的价钱对收买原告王某的肉鸡进展补偿，并无不当，对原告王某的诉讼恳求，本院不予支持。1本案发生在禽流感的大背景下，是一同典型的行政补偿诉讼。行政补偿是指国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关任务人员合法行使职权行为或因公共利益需求致其合法权益遭到损害而给予补偿的法律救援制度。2行政补偿，作为一种权益保证和利益平衡机制，对为了实现国家和社会公共利益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥补，具有重要的作用和意义

4、。二、行政补偿制度的价值一保证公民的财富不受公权益的损害我国宪法明确规定：国家维护公民、法人和其他组织的合法财富权。虽然行政征收等行政行为是合法的行政行为，但其毕竟对公民的财富权呵斥了损失或即将呵斥损失，而要保证公民的宪法权益就只能用行政补偿。二对构建调和社会具有重要意义行政补偿是针对行政相对人利益的损失而采用国家补偿的责任制度，是为规范行政权对公民和法人及其他组织的损害而设立的一种制度，其中心是为了维护公民和法人及其他组织的合法权益，即维护行政相对人的私权益，使公权益的行使与私权益保证之间实现最正确的平衡，从而有效地保证调和社会的构建。三对提高管理效率有重要意义行政补偿制度给予行政相对人以适

5、度补偿，从而弥补了其一定程度上的损失，使行政主体可以在较短的时间和合理的范围内更有效地行使行政权，到达预期的行政目的。这在行政管理活动中称为行政效益的提高。三、行政补偿的立法沿革及我国的法律现状行政补偿的概念来源于公益征收，它是一种由国家对土地及其他财富一切权进展强迫征收而开展起来的制度。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最兴隆的法国，法国早在1789年的中就宣布：“财富是神圣不可进犯的权益，除非当合法认定的公共需求显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财富不得受剥夺“。3在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权益及利益之人，国家应予补偿“的规定。4在我国，几千年的封建社会不断

6、尊崇“君权至上，不能够建立国家行政补偿制度。党的十一届三中全会以后，我国各种立法走上正轨，一些单行法律、法规对行政补偿作了规定，例如1982年国务院公布的和1986年第六届全国人大常委会经过的，对行政补偿制度的一些详细内容，如征收规范、补偿条件、补偿额度等作了规定。我国目前没有制定行政补偿根本法，国家赔偿法对行政补偿的问题也没有做任何规定。虽然、等几十部法律法规中都涉及到了行政补偿问题，使许多行政管理领域的行政补偿问题有法可依，但范围、规范并不一致。类似SARS、禽流感此类突发事件，目前国内依然缺乏一致的行政补偿规范的规定。的公布实施与2004年宪法修正案第十三条的规定对于行政补偿制度具有里程

7、碑式的意义。作为一种权益保证和利益平衡机制的现代法律制度，行政补偿制度将会在我国依法治国的进程中扮演越来越重要的角色。四、行政审问实务中，行政补偿案件的法律适用在目前缺乏一致的行政补偿法的情况下，对行政补偿案件的审理该当如何适用法律呢？第一，程序方面上的问题，优先适用；假设其他行政法律法规另有规定的话，适用其他法律的规定。第二，实体方面上的问题，有相关的行政法律法规规定的情况下，优先适用此规定。假设缺乏此方面的规定，一方面参照相关地方政府的政策文件，另一方面，鉴于行政补偿属于详细行政行为，虽然依规定，只应就详细行政行为进展合法性审查。但由于行政补偿规范缺乏明确的法律法规规定，此时就此规范应进展

8、合理性审查，参考其他相关法律法规或者其他地市的政策进展合理性审查。5五、当前我国行政补偿诉讼中法律适用存在的问题法律适用是司法实际中的一个难点，通常以为法官在适用法律时至少面临三种姿态：一是无法可依，存在立法上的“真空地带；二是法律规范之间存在冲突，或法律条款的含义模糊不清；三是可以适用的法律存在合法性或合理性问题。这些问题在行政补偿法律适用中表现得非常突出。一法律规范的模糊性和概括性使适用法律缺乏可操作性。客观上，立法所处理的问题具有普遍性和普通性，有时运用模糊言语虽非概括之必要，但能够完全是出于立法战略的需求。行政补偿领域的法律规范中出现频率最高的是“公共利益一词。从宪法的两个补偿条款看，

9、“公共利益目的是行政补偿构成要件之一。第8条基于信任维护原那么的行政补偿条款中也规定了“公共利益目的。然而，就目前来看，无论在我国实际界还是在实务部门，对公共利益及公共利益目的的界定都很模糊，这直接导致了行政补偿领域诸多问题的出现，导致人民法院审理行政补偿案件难于把握“公共利益的判别规范。又如在行政补偿单行法律法规中对行政补偿范围的描画往往是诸如“补偿、“适当的补偿、“合理的补偿、“相应的补偿或“按照国家有关规定给予补偿。但对于补多少、补什么、怎样补、何时补、谁来补等问题那么非常模糊。用语的笼统、原那么、简单、粗放，呵斥实际中缺乏可操作性，难于掌握和实施。6二法律破绽或缺陷呵斥法律适用上的困难

10、。由于立法者的忽略，或者缺乏远见，或者立法技术的欠缺等要素的存在，法律规那么中时有缺陷或破绽出现，呵斥法律适用困难。依笔者所见，目前有关行政补偿的法律规范中至少存在以下法律破绽：1、现行宪法中没有对行政补偿的根本原那么作出规定。2004年宪法修正案使我国行政补偿制度有了宪法根据，但其最大的缺乏是没有规定行政补偿的根本原那么。法律的根本原那么，对于每一个法律制度来说，都是必不可少的，它有助于该法律制度的一致，有助于准确地适用和了解法律条文，并可以补充详细法律条文的缺乏。有了行政补偿的根本原那么，才干使详细的立法有可以遵照的一致规范，也才干使一切应予补偿的对象得到公平的而非厚此薄彼的补偿。否那么，

11、就会导致各个部门之间的补偿规范不一致，从而产生不公平景象，破坏平等原那么。现代西方国家都把行政补偿的根本原那么直接写进宪法，如德国根本法规定的“公平补偿原那么；日本宪法规定的“正当补偿原那么，美国联邦宪法第五修正案规定的“公正补偿原那么等等。而在我国宪法条款中只用了“补偿二字，没有明确规定行政补偿的根本原那么。单行法律法规规定不周全、不协调。2、缺乏一致的行政补偿立法。虽然我国曾经有几十部单行法律法规对行政补偿问题有所涉及，但是这些行政补偿的法律规定是分散的、各自独立并针对不同领域作出的，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立。由于缺乏一致的行政补偿立法，政策性调整的倾向就很明显，呵斥了补偿规范

12、的不稳定性以及补偿方式的差别性、补偿的随意性和不公正性引发一系列行政补偿纠纷。而且由于补偿的范围、规范不一，对损害程度一样或类似的情形予以不同的补偿，或者对损害程度不同或相当悬殊的情形予以一样的补偿，从而违反了宪法所确定的“法律面前人人平等的原那么。此外，单行法律与有关法规之间也存在着大量不协调甚至发生矛盾冲突的情况。3、我国现行的行政补偿法律法规对行政补偿的程序大多未作规定，尤其短少救援程序设置。我国以单行法律法规确立损失补偿的不少，但在这些法律法规中设定损失补偿程序的却不多。行政相对人因行政机关的合法行政行为导致其权益损失时，应该经过何种程序在多长时间内才干获得行政补偿，相对人在该程序中拥

13、有什么样的权益，大多数法律法规并没有作出明确规定。行政机关假设回绝行政相对人的补偿恳求，双方不能就补偿数额或补偿方式达成协议，或者行政相对人不服行政机关一方作出的判决、决议时，行政相对人能否提起诉讼，在这些法律法规中更没有作出明确规定。由于程序的短缺，从而使相对人的行政补偿详细权益得不到真正落实，连低程度的正义也难于实现。三裁判根据适用困难。1、行政补偿纠纷能否属于行政诉讼受案范围无明确的法律规定。普通以为，我国第2条以及第1条的规定，是人民法院受理行政补偿案件的法律根据。最高人民法院2004年1月14日发布的中，明确将行政补偿列入为“行政行为的种类，这意味着行政补偿曾经被我国最高司法机关确以

14、为行政诉讼的一种。但在我国的行政诉讼实际中，相当一部分人以为，行政补偿是基于行政机关的合法侵权行为而由国家承当的责任，因此行政补偿不能经过行政诉讼途径处理。而且，最高法院对行政补偿诉讼的案件类型未作明确规定，司法实际中所掌握的行政补偿案件的受案范围也不一致。因此，行政补偿纠纷在受案范围上还存在一定的妨碍。2、对行政补偿案件的起诉条件规定不明确，司法实际中做法不一。目前，行政补偿纠纷已屡见不鲜，且有不断增长的趋势。但这些纠纷应否经过复议程序，如经过复议程序对复议结果不服，又能否诉诸法院或者因行政补偿引起的纠纷能否直接向法院起诉？这些问题，至今没有明确的法律规定。有人以为，行政补偿纠纷与行政赔偿纠

15、纷有许多一样点，因此在目前法无明文规定的情况下该当参照行政赔偿的程序予以处理，当事人单独提起行政补偿应领先行经过行政程序处置后才干向人民法院提起诉讼。另有人以为，既然法律对行政补偿案件的起诉条件没有特别规定，就应依行政诉讼法及司法解释的规定，不需以行政复议或行政程序为前置程序，而且对行政补偿行政复议不服仍可向人民法院起诉。由此呵斥不同法院基于不同的出发点对行政补偿纠纷案件要么直接受理，要么变相地不予受理。3、裁判时征引法律条困难。就行政赔偿而言，我国曾经制定并实施了，有关国家赔偿问题有了一致的法律规定。此外，及其司法解释都对行政赔偿案件的审理作出了相应规定，行政赔偿制度曾经比较完善。而行政补偿

16、那么缺乏一致的立法，而且及其司法解释中也未涉及行政补偿案件审理有关问题。有人以为程序法与实体法都要征引，有人以为仅仅援用程序性规定即可。虽然行政诉讼法律条款的征引问题还有争论，但由于我国现行行政补偿制度依托单行法律法规立法的方式过于局限，不能够穷尽行政补偿的一切事项，如因合法行政行为对人身权的损害补偿，现行立法就未涉及，一旦诉到人民法院，人民法院裁判就缺乏直接的实体法律根据，也缺乏诉讼法上的程序法律规定。普通以为，我国第10条第3款和第13条规定是关于行政补偿救援程序的法律根据，但人民法院将宪法直接作为行政补偿诉讼判决的根据在实际中仍是有争议的。近年来，随着宪法司法化进程的推进，实际中曾经有将

17、宪法作为法律根据直接办案的情形，比如齐玉苓案件。该当说，基于宪法对补偿的明确规定，法院在没有直接法律法规规章和其他规范性文件根据的情况下，可以直接根据宪法的规定，判令相关补偿义务机关承当补偿责任，对受害人予以救援。7六、行政补偿法律规范在司法审查程序中的适用规那么的实际思索一效能等级原那么。行政法律规范的效能级别可分为：法律、行政法规和地方性法规、部门规章和地方政府规章、自治条例和单行条例、其他规范性文件。当不同效能级别法律规范对同一行政补偿问题的规定存在冲突时，该当适用上位法；当不存在冲突时，居于下位的实施性规定反而该当优先适用。8居于效能等级最低端的“其他规范性文件，包括：国务院部门的规定

18、；县级以上地方各级人民政府及其任务部门的规定；乡镇人民政府的规定，通常是有关部门为指点法律执行或者实施行政措施而作出的，它在其效能范围内对于相应的行政机关具有约束力，许多详细行政行为皆是直接根据这类规范而做出的。作为下位法，其他规范性文件的适用有两点特殊之处：一是即使与上位法不存在冲突的实施性规定，也不能得到优先适用，而只能作为详细行政行为合法的根据；二是对其他规范性文件的审查存在合法性审查和合理性审查两个方面。“经审查以为被诉详细行政行为根据的详细运用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉详细行政行为合法性时应成认其效能。9二合法性规那么。我国行政诉讼法第五条规定：“人民法

19、院审理行政案件对详细行政行为能否合法进展审查。这就是行政诉讼中的“合法性审查原那么，它要求行政主体具有法定职权，详细行政行为证据确凿充分，符合法定程序，适用法律法规正确。而在这里所指的合法性原那么，那么是指补偿行为所根据的法律规范该当是合法的，包括权限合法、内容合法、目的合法。这是最根本的适用规那么。首先，法律规范的制定主体该当有法律明确的规定或授权，并且在法定的权限范围内对行政补偿做出规定，不得超越职权。其次，法律规范的内容该当有利于维护公民、法人或其他组织的合法权益。由于行政补偿法律关系中行政机关具有绝对的主导性，行政相对人处于绝对的弱势位置，假设行政补偿法律规范的内容在权益义务上不对等，

20、减少权益主体的范围，限制或剥夺行政相对人的权益，或没有规定相应的权益保证和实现途径，该当视为内容不合法。其三，法律规范制定的目的不应遭到恶意的支配。假设法律规范的制定不是为了更好地履行行政职能，而是为了维护本部门、本地域或私人的利益，那么可以断定这样规定的目的是不合法的。三利益衡量原那么。利益衡量原那么是指国家机关在行使公权益过程中，该当全面调查有关利益，进展轻重缓急的选择和协调，确保各方利益得到最大化实现。10利益衡量原那么以法官自在裁量权的行使为前提，法官在各种利益、价值的博奕中寻求平衡最正确点，要可以代表社会公众普通的价值取向和利益思索。笔者以为，该当着重思索以下两个要素：一是维护弱势一

21、方的利益。行政法律关系的双方分别代表了国家和个人，力量对比之悬殊不言自明。此时需求法官在审查适用法律的过程中，权衡公共利益与个人利益的关系，或者完全支持一方利益，或者经过牺牲一种利益的部分来促进另一种利益的增长。二是对根本人权的维护。四程序合理原那么。行政诉讼涉及对两种程序的审查：一种是对所根据法律规范制定程序的审查；另一种是对行政行为适用程序的审查。有学者提出“最低程度的公正的概念，其要意在于“有些程序要求是一个法律程序为了表达程序正义而不可短少的，是最低限制的要求。假设这些要求没有得到满足，不论该程序的其它方面如何，程序的公正性和正当性都会产生问题。11根据这种观念，任何一种程序都必需求具

22、备程序中立、程序公正、程序理性、程序经济四个根本的、最低程度的要求。在对行政补偿法律规范的审查适用中，程序审查必不可少。从程序中立的要求看，法律规范的制定过程尽能够少地遭到人为要素或外来要素的干扰，如制定者与其所制定的法律规范具有某种利益关系，或存在偏见、偏私，或制定者的此项职能与其他项职能无法别分开来，不可以坚持中立。从程序公正的要求看，规范的制定能否坚持了一定程度的信息公开、透明，监视程序能否完善。从程序理性的要求看，法律规范的制定过程能否是一个不断限制行政自在裁量权、防止行政随意化的过程。从程序经济的要求看，在条件适当的情况下能否采用了较为简便的方式。对于行政补偿法律规范的制定，听证程序

23、也非常重要。由于行政补偿的制定涉及政府对公民、法人、其他组织的合法权益进展损害后的救援，其中重要的内容和原那么确实定该当以听证的方式进展，一方面保证公民的知情权和参与权，另一方面经过接受公众的声音对规范予以完善，确保规范的合理性、稳定性。五比例原那么。比例原那么源于德国，它经过调查目的与手段的关系，尤其是调查目的价值的实现不能过分损害公民的根本人身财富权益这一方面，来防止超限制地破坏利益与价值的平衡。12比例原那么之于行政法正好像诚信原那么之于民法，因此也有学者将其称为行政法的“帝王条款。我国尚没有法律对比例原那么进展准确的论述，但在司法实际中却出现了比例原那么运用的胜利案例。最高人民法院在汇

24、丰公司不服哈尔滨市规划局行政处分上诉案作出的判决书中，有这样的表述：“规划局所作的处分决议应针对影响的程度，责令汇丰公司采取相应的矫正措施，既要保证行政管理目的的实现，又要兼顾维护相对人的权益，应以到达行政执法目的和目的为限，尽能够使相对人的权益蒙受最小的损害。虽然是只言片语的论述，我们依然可以窥见比例原那么在我国司法审查程序中得以适用的三点根本涵义：第一，所采取的行政手段该当可以促成行政目的的实现；第二，该当确保行政行为给行政相对人带来的损害是最小的；第三，所采取的行政手段与行政相对人所蒙受的损害该当成比例。在行政补偿司法审查程序中，比例原那么同样对法官适用法律作出限制。首先，该法律规范是详

25、细行政行为的根据，可以促成行政补偿的实现；其次，该法律规范对于补偿规范、补偿范围、补偿原那么的规定该当与行政行为呵斥的损害相当，可以使相对人所受的损害降至最低。六特别规那么。是指在紧急形状下对行政补偿的法律适用规那么。紧急形状是一个宪政概念，是为处理社会非常形状下的政府权益运作和公民权益维护之间问题的制度设计。13在紧急形状下，前述五种行政补偿法律适用规那么依然该当得到适用，只是在适用时要把握一个度的问题。如：利益衡量原那么，在正常形状下要求法官充分维护弱势一方的利益，充分思索人的生存、自在和开展等根本人权。紧急形状包括战争、政变、动乱、恐惧活动、流行疫病、自然灾祸等情形，此时国家独立平安、社会次序稳定和公共利益上升为主导利益。政府会为了促成这一利益而采取法律未规定的或与普通法律规定相抵触的非常管理措施，在一定程度上限制或剥夺公民、组织的权益和自在。如在“非典时期对“非典病人强迫治疗、对疑似患者限制人身自在等措施。此时利益衡量原那么发生逆转，公共利益的维护成为首要思索的问题。需求强调的是，保证根本人权原那么和法律保管原那么该当作为特别规那么中的根本内