卫生政策分析课件

1、卫生政策分析政策学概论第一节 概述一、公共政策公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。(哈罗德拉斯维尔和亚伯拉罕卡普兰)公共政策就是对全社会的价值作权威性的分配。(戴维伊斯顿 )公共政策是政府的一个有目的的活动过程， 而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。(J. E. 安德森 )公共政策至少包含三个要点：欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动、以及由政策声明所引发的权威者实际的政策行动。公共政策：是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，这是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的

2、总称。综合概念为什么称政策为公共政策？公共政策是政府的选择性行为，其目的是规范市场行为，保证全体居民获得必须的公共服务，保护公众权益！市场经济政府作用市场需求社会经济资源资源不足有利可图资源饱和微利可图资源过剩无利可图政府立法 监管 服务市场领域文化卫生公共安全教育其他公益事业公共领域结果：市场对公共领域不感兴趣，市场失灵政府干预成为必然、必需！基本特点：非排他性非竞争性人人需要非营利性效益外溢性公共政策的特点主体是社会政治组织，是政府的一种行为或社会公共权威的一种行为，具有权威性和政治倾向性任务目标是统治和处理公共事务，是政府或社会公共权威的一种选择性行为，具选择性特点政策目标实现是一种过程

3、，具阶段性特点公共政策是社会规范，规定行为方向和范围，在一定范围内具有普遍性和强制性特点是政府或公共权威为解决社会问题而采取的选择行为，既在一定范围内具有普通性特点，又有问题解决型和未来导向性特点 二、政策科学1. 概念政策科学就是研究政策现象的本质和规律的科学。一般地将政策科学定义为：综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。2. 政策科学的发展第一阶段：50年代至60年代末为政策科学提出时期，起源于美国第二阶段：60年代末至70年代中期为政策咨询时期(“趋前倾向”ex-ante-o

4、rientation)第三阶段：70年代中期至70年代末为“趋后倾向”(ex-post-orientation)时期第四阶段：80年代以后为比较公共政策时期三、政策分析“政策科学”是整个政策研究领域的总称，它是“政策分析”和“公共政策”的上位概念，“公共政策”可以用以表示对现实具体政策的研究；而“政策分析”则主要指对产生政策相关信息及其方法论的研究。政策分析是一个多学科的、应用性的研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析：分析问题，为政策决策提供依据对政策实施过程进行分析，评价政策效果对政策实施的问题进行分析诊断

5、，纠正、调整、终结政策四、卫生政策卫生政策就是指社会为了满足人们的医疗卫生需要而采取的行动方案和行为依据。其目的是研究社会如何以合理的方法，在能承担的成本下（一定的资源条件）达到高质量和高数量的满意服务所需采取的各种方法，属于公共政策的一个范畴。研究对象研究卫生政策制定者的决策行为研究卫生政策制定者与社会公共卫生权威相互关系的发生运行机制 研究范畴卫生政策与政策环境的关系卫生政策系统的主体与客体卫生政策的运行机制卫生政策的方法学研究：行为研究（是怎样）、价值研究（价值偏好）、规范研究（应该怎样）五、我国政策科学的发展70年代末80年代初，西方政策科学的介绍、引进和研究1986年，万里同志在全国

6、软科学工作座谈会上做了决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题，推动了我国政策科学的发展。政策科学理论研究取得了可喜的成就政策科学的学科建设也初见规模第二节 公共政策主客体一、公共政策的主体按哲学观点，主体是指进行着认识和实践活动的有意识的人，具有自觉的能动性、自我意识机能和社会性等基本特征。(一) 政策主体公共政策的主体是指：公共政策运行过程的决策者、参议者与参与者的统称1. 立法机关2. 行政机关3. 政党4. 利益团体5. 公民(选民)(二) 政策主体的政策职能政策主体的决策层、咨询层、参与层三者构成政策活动的组织结构，形成政策运行的主体系统。1. 管理决策层的政策职能从事政策的组织

7、管理、领导决策与实施执行各方面的人员，主要是领导者。对整个政策运行过程进行管理与协调。2. 研究咨询层的政策职能从事政策研究的各种专业人员或顾问人员，主要是专家、学者。为政策主体提供有依据的政策战略及政策的各种备选方案与政策方案。3. 公众参与层的政策职能包括广大公众及被征询、被调研的各种人员，主要指一般公民。在政策研究制定与实施过程中起支持作用和监督作用。 二、公共政策客体公共政策客体主要是指政策运行的环境条件、政策所要解决的社会问题及政策所影响到的个人和群体。政策客体是政策主体一切政策活动和发展的客观前提、基础与条件。政策研究者通常将政策客体划分为社会问题和目标群体两类。1. 社会问题社会

8、问题两个要件：一是问题具有社会重要性，对社会的影响是普遍性的；二是需要得到人们的认可。社会上存在各种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。社会问题和政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，它是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。 2. 目标群体政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标群体。不同的政策，所作用的范围不同，所要影响或调节、控制的社会成员及其行为的范围也不同。识别目标群体的意义：了解政策所发生作用的社会生活领域问题的性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应具体情

9、况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行，充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。第三节 政策问题的确认一、政策问题问题：问题泛指实际状态和社会期望之间的差距社会问题：一是问题具有社会重要性，对社会的影响是普遍性的；二是需要得到人们的认可。政策问题：只有那些促使人们采取政策行动的社会问题才是政策问题。 政策问题的特点社会性、主观性、历史性、动态性政策问题的情境确定性情境; 风险性情境、不确定性情境二、政策问题的确认过程确认程序问题觉察问题界定问题陈述政策问题确认的逻辑程序实质问题问题察觉形成问题问题情境问题陈述问题界定实用性卫生问题确认程序罗列社会性卫生问题社会

10、性卫生问题分类确定是否属政策性问题确定问题的严重程度、优先次序对政策问题的分析按优先次序分析潜在影响因素和根源、作用机制确定可能的解决方案可行性论证政策研究基础第一节 政策的两个重要规律一、政策损益补偿规律所谓的政策损益补偿规律是指在一项政策中受到损害的利益，一般会有其他的政策予以相应的补偿，以保证社会利益关系的平衡。二、政策效力递减规律政策效力递减规律是指从政策的周期来看，任何政策都会遵循效力低效期、效力增长期和效力递减期三个阶段，进而由正效力向负效力转化的政策效力规律。政策低效期：新旧政策系统处于“磨合”阶段的表现政策增效期：政策效力充分发挥的阶段效力递减期：政策效力发展到顶点后开始逐步进

11、入下降阶段第二节 公共政策结构一、公共政策类型1. 元政策元政策是指用以指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称。其基本功用在于如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策。2. 总政策 是政策中处于统帅地位的，对国家的革命和建设产生决定性作用的政策。如总路线、基本路线等3. 基本政策是党和政府为维护和协调事关国家和整体利益，为社会某一领域、某一方面发展所规定的主要目标、任务和行动准则。4. 具体政策二、公共政策结构1. 政策结构的涵义政策结构是指政策系统的构成要素在时空连续区上的排列组合的方式和相互作用的方式，是政策系统要素的组织形式和秩序。政策结构体现为政策要素的组合、总和和集合，诸多政

12、策要素借助于政策结构形成政策系统。 政策结构的三要素：政策的一定构成部分、政策的诸构成部分在时空连续区上的相对稳定的特定的秩序和贯穿这个程序的方式和规则。2. 政策结构的内容第一，有一定数量的政策单位第二，政策单元在其结构中的确定位置和所起的作用第三，政策单元之间的联系形式第四，政策结构的和谐性第五，政策结构具有相对稳定性卫生政策结构示意卫生工作方针以农村为重点加强服务体系建设完善健康保障制度供方经费投入完善管理体制改革运行机制供方服务管理保障制度设计需方需求调节3. 政策结构对于政策功能的意义很多政策功能，是属于结构性功能，即指政策结构产生的功能。如政策的制导功能，是由政策本身的政治思想结构

13、决定的；政策的管理功能，是由政府所具有的管理行为结构决定的；政策的控制功能，是由政策的规范性结构决定的。 不同的政策结构，会形成不同的功能。第三节 公共政策功能一、政策功能的定义及其构成政策功能是指政策自身所具有的和政策在其运行过程中表现出来的功用、效力、性能、效能、用途和目的的集合体，它是由正功能、负功能、无功能和虚功能等四大功能组成，包括分配、导向、规范、监督等基本内容，是政策的自身价值和创造价值的统一，并通过对政党、政府、社会集团等政治实体的作用来实现。1. 正功能指一切对于政策体系达到目的起促进作用的各要素、构件、过程所发挥的功能。2. 无功能政策功能如果受到各种主观、客观原因的制约使

14、能力无法表现出来，则该项政策便是无功能政策。3. 虚功能它表现为某项政策虽在运行过程中，但发挥不出效力，控制客体的行为乏力。4. 负功能是指政策对其自身目的具有破坏作用的功能,它削弱政策系统适应性和目的性,不利于政策的整合作用。 二、政策的基本功能(一) 政策的导向功能是指政策能够引导人们行为和事物发展的方向，即政策对事物发展方向的一种制约作用。政策的制导(导向)功能为一切政策体系所具有，是种普遍性的功能。(二) 政策协调功能亦称调节功能或调适功能，是指政策协调事物发展的作用。政策能够协调人与社会、人与事物、事物与事物之间的相互关系，保证经济社会持续、稳定、协调地发展。(三) 政策控制功能政策

15、的控制功能是指政策能够对人们行为和事物的发展起到制约或促进作用，从而实现对社会的控制，它通过检查和掌握政策系统、政策对象系统以及各个系统的活动，使其符合于政策目标并对偏离目标的情况、因素及时作出调整与消除。(四) 政策管理功能政策管理功能是指政策在其运行过程中应承担和可能完成的基本政策任务。它要研究政策的整体与局部、局部与局部相互关联、相互转化的动态过程。其核心问题是要充分调节和发挥政策主、客体服从政策的积极性和主动性。其目的是实现政策运行过程的总体目标的最优，最大限度地发挥政策效力，增加政策效益。 (五) 政策分配功能政策分配功能是指政策在一定历史时期内新创造出来的价值或体现这部分价值的利益

16、和权利在不同阶级、社会集团或社会成员之间的分配的能力与作用。政策的分配功能，实质上是政策对利益分配或价值分割以满足不同政策主、客体需要的能力与作用，是一种权威性的分配功能。(六) 政策监督功能政策监督，从广义上看，就是党、政府和人民代表机构对政策活动的监察与督导；从政策领域来说，是政策赋予相关主体对政策过程，包括对政策的制定、实施、调整和终止的各阶段、各环节进行全面的监察和督导，包括政党的监督、国家机关的监督、社会监督、人民监督等。第四节 政策制定一、政策制定的内涵政策制定(policy-making)是政策过程的第一和首要的阶段，是政策科学的核心主题。政策制定有广义的和狭义的两种理解。广义的

17、政策制定是整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。狭义的政策制定把它理解为政策形成(policy-formation)或政策规划(policy-formulation)，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们从后一种意义上来理解政策制定。 二、政策制定的原则(一) 信息原则(二) 系统原则(三) 现实原则(四) 预测原则 三、政策制定的基本程序(一) 目标确定政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果，目标是否合适，会直接影响到政策实施的预期效果。目标要具体目标要可行目标要规范目标要协调 (二) 方案设计轮廓构想三个原则：多样性原则；多方案既要整体完备，又要个体

18、间互斥；方案有创造性细节设计(三) 可行性论证政治可行性；经济可行性；技术可行性；法律可行性(四) 评估择优评估标准有利于元政策的实现；能最大限度实现政策目标；消耗的政策资源最少；实现政策目标的风险程度最小；政策实施后产生的副作用最小四、理性主义决策模型理性是依靠逻辑和数学的方法寻求普遍适用于客观世界的自然法则，并因此建立了近代自然科学的基础。社会生活领域里的理性，一般意义是指一种趋利避害的思维模式和行为模式，在实际过程中，这种思维模式和行为模式主要表现为扩大目标成就的行为准则。现代公共政策所说的理性主义或理性化，主要是指特定的政策主体为着一定的目的，利用一切可能的资讯，经过客观和准确的计算或

19、度量，以寻得最佳的政策手段和最大值的政策结果。 一个理性的政策决策模式包括六种过程：第一，建立一个政策目标的多层次目标系统，并就每一层次的政策目标可以达成的程度加以估量，同时不同层次政策目标之间的互通程度必须清楚；第二，建立并衡量社会中存在的一切价值系统与资源；第三，制定完备的选择方案；第四，针对每一个被选方案，就政策目标、社会的其他价值系统与资源进行完整的成本与效益分析；第五，以每一个方案的成本效益分析为基础，在估量实现的可能性的基础上，计算出每一选择方案的净期望值；第六，比较每一选择方案的净期望值，确定最高期望值方案。 半理性决策在理性决策的基础上，结合现实可行性分析，可能不是选择最优方案

20、，而是退而求其次，选择次优方案实现政策目标是政策制定的最根本的目的！五、渐进主义决策模型美国经济学家林德布鲁姆认为，政策的制定是由政治的相互作用的参与者们基于各自的利益、观点谋求自身问题的解决，进行相互调整而形成的。政策的制定并不是基于政府对公共问题的超然客观分析，而是不同立场、不同利益代表的相互作用的产物，各利益集团、政党、行政机构、企业团体的相互作用是政治决策的主要方式，这种政策制定的参与者要达到自己想要达到的目标，多半采取渐进主义(incrementalism)的策略。 政策程序是渐进的，政策在每阶段的变动也是渐进的。第一，政策制定者往往接受以前政策的合法性第二，对旧的政策与计划，一般不

21、会也不允许随意作大幅度的改变第三，新政策的制定也是一个复杂过程，需要大量资源投入第四，渐进主义原则亦可以满足政治上与政策上的需要，并减少政策上不必要的冲突政策分析方法一、可行性分析法特征：首先，在正式的阶段定位上可行性分析在多数情况下是在拟定政策方案之后紧接着进行的下一道政策分析的程序。其次，在分析对象上，可行性分析的典型方式是对各种可供选择的政策方案进行现实实现程度的评价。常用方法：PEST分析1. 政治可行性(Political feasibility)政治可行性主要是指特定的政策被公民及公民团体理解、认同、支持并在行动上表现出合作的程度。2. 经济可行性(Economic feasibi

22、lity)指特定的公共政策占有和使用经济资源的可能性进而实现政策目标的可能性。经济资源包括资本、自然资源和人力资源等。积极的经济可行性分析，还要论证获得经济资源的途径，论证最大限度地合理使用经济资源的规则和方法。3. 社会可行性 (Social feasibility)社会可行性包括社会各个方面的构成因素及其综合特征对特定公共政策的认同、接受和提供支持的可能性。传统文化、传统观念、伦理道德、意识形态以及社会普遍的氛围对公共政策的可行性具有直接的、重要的影响。 4. 技术可行性 (Technical feasibility)指达成政策目标的科学技术或方法论方面的可行性，即应有实现政策目标所需要的

23、科学技术和方法。可行性分析注意事项第一，坦然承认可行性分析的结果第二，防止以主观价值偏好代替客观事实第三，反对出于政治的目的或特殊利益的需要有意回避或掩盖真相第四，正视可行性分析方法的适用条件二、Delphi法1. 特点(1) 匿名性(2) 函询和反馈(3) 统计结果2. 应用程序提出命题成立项目组织设计函询表确定专家名单和选择专家发出和收回函询表分析统计结果 改良Delphi咨询常规的Delphi咨询一般需要三轮为了提高咨询效率，将Delphi咨询和专家座谈会相结合，一般可采用二轮加一至二次专家座谈会，可提高咨询效率，缩短咨询时间三、投入产出分析投入用于卫生政策活动的所有资源政策实施所致效益损失产出政策活动所形成的可以计算的结果政策实施所节省的资源投入产出分析可以测量政策的效果、效率、效益等常